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467. La situalion même des Etals qui, par leur souveraineté, échappent à toute autorité supérieure qu'on voudrait leur imposer, ne permet pas de compter sur Tintervention d'un tribunal suprême chargé d'apprécier leurs conflits, ni sur Faction d'un pouvoir coercitif qui assurerait vis-à-vis d'eux l'exécution des sentences prononcées par cette juridiction internationale.

Sans que cette situation autorise à conclure qu'il n'y a pas de Droit international, comme nous l'avons déjà établi (V. n° 4()j, il n en est pas moins vrai qu'elle constitue pour lui une infériorité très marquée, par rapport aux garanties d'interprétation, et (l'application qui sont données au Droit interne dans tous les pays suffisamment organisés, il en résulte, en effet, que les peuples sont encore, au point de vue de la solution des litiges survenant entre eux, dans la condition où étaient les particuliers à l'époque où le défaut d'organisation judiciaire contraignait chacun à recourir à la force pour défendre ou pour faire reconnaître ce qu'il conî^idérait comme son droit.

Si Ton étudie le développement de cet état de choses dîins le cours de l'histoire, on voit bien vite que, par suite de notions insuffisantes au point de vue moral, du manque de reconnaissance des droits des autres Etats, des relations rares et difficiles entre eux, comme aussi des oppositions plus tranchées qu'aujourd'hui au point de vue des races, des religions et des mœurs, le recours à la force était jadis considéré comme plus naturel, et, par conséquent, était beaucoup plus fréquent, même pour des causes hors de proportion avec la gravité d'une pareille mesure.

Depuis, la disparition, en grande partie, des divergences qui «îparaient autrefois les peuples, notamment des oppositions de races.etde religions; le progrès moral qui fait de plus en plus sentir le défaut, au point de vue rationnel, de la force brutale

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comme mode de solution des conflits; la reconnaissance réciproque de la personnalité des Etats et de leurs droits qui en décou lent; le développement des rapports internationaux qui ont déterminé un désir d'entente commune et solidarisé les intérêts des différents pays que les hostilités compromettent; enfin la transformation du régime politique qui donne aux populations, premières >ictimes de la guerre et généralement désireuses de Téviter, surtout depuis rétablissement du service militaire obligatoire pour tous dans la plupart des pays, une part de plus en plus grande dans la direction des relations extérieures : tous ces faits réunis tendent à faire écarter, dans la mesure du possible, les hostilités comme moyen de résoudre les difficultés entre les Etals.

La marche de cette évolution progressive est caractérisée par trois faits principaux.

Tout d'abord, avant de recourir A l'emploi de la force, on comprend de plus en plus qu'il est aussi juste et rationnel qu'avantageux do tenter une solution amiable, toutes les fois qu'il est possible de l'obtenir en sauvegardant les droits essentiels des parties en présence, dût-on, pour la faire aboutir, consentir h des concessions qui représentent un sacrifice bien moins considérable que les dépenses, les pertes d'hommes et les catastrophes que peut entraîner la guerre. Ces solutions amiables, pratiquées de tout temps, mais plus rarement employées jadis par suite du défaut d'idées communes et de relations suivies entre les Etats, se multiplient de nos jours et sont môme envisagées, dans la doctrine moderne, comme un devoir imposé par le Droit international, toutes les fois qu'elles sont réalisables : la guerre est un moyen extrême que sa nécessité absolue peut seule justifier.

En second lieu, la guerre est de plus en plus réglementée d'un accord commun pour en écarter les effets fïlcheux, de manière à concilier le mieux possible son fonctionnement comme manifestation de la puissance militaire des belligérants, destinée à faire reconnaître les droits allégués et contestés, avec la sauvegarde des intérêts publics et privés, le respect de la civilisation acquise et des sentiments d'humanité. De là les lois de la guerre acceptées par les peuples civilisés et que nous étudierons plus loin.

Enfin, reprenant une idée déjà ancienne, manifestée d'une manière plus ou moins autorisée et isolée à maintes reprises, Tosprit moderne se préoccupe de supprimer la guerre elle-même dont les défauts essentiels, au point de vue du droit et de l'huma-

nilé, subsisteront toujours, quels que soient les adoucissements apportés à sa pratique. De même que Taccord des Etats a établi l<*s règles des rapports internationaux en temps de paix et les lois humanitaires pendant les hostilités, leur entente particulière, dans chaque conflit spécial, peut confier la solution à des juges volontairement choisis par eux : c'est l'arbitrage international dont les applications sont de plus en plus fréquentes. Une fois «Milré dans cette voie, on songe naturellement h l'organisation d'un tribunal permanent, volontairement accepté par les Etats dont la soumission vis-à-vis de lui écarterait jusqu'à la possibilité des conflits violents : c'est le tribunal international dont nous aurons à fipprécier les chances de succès.

Los phases de l'évolution que nous venons de signaler nous montrent que les conflits internationaux sont susceptibles de trois sortes de solutions : 1© pacifiques ou amiables; 2** coercitives ou violentes; 3** véritablement juridiques par l'intervention d'arbitres, soit accidentels et acceptés dans chaque cas particulier, soit, ce qui n'est encore qu'un projet fort discutable d'ailleurs, permanents et investis d'une juridiction générale pour tous les Etats et pour tous les litiges internationaux.

468. La Conférence de La Haye, dite Conférence de la Paix, en 1899. — Ces trois modes de solution des conflits entre 1<N Etats ont fait l'objet d'une réglementation internationale élaborée par la conférence tenue à La Haye en 1899 et qui est l'événement le plus considérable dans l'évolution du Droit international pendant la période contemporaine. Tout d'abord, cette conférence a été déterminée par les préoccupations qu'inspirent les charges démesurées et écra.santes imposées aux peuples par le développement sans cesse croissant des armements et préparatifs militaires. Sous l'ancien régime, bien que des esprits prévoyants eussent déjà montré que les abus des dépenses faites en vue de la guerre conduisaient les Etats à leur ruine ('), les gouvernements n'étaient pas retenus dans leurs entreprises guerrières, souvent imprudentes et même folles, parce que les réclamations des principaux intéressés n'arrivaient guère jusqu'à eux ou étaient dédaignées : <*'élait la masse populaire qui payait la plus grosse part de l'impôt ; li's troupes étaient formées de contingents levés de force ou de mercenaires; ceux qui souffraient directement de la guerre étaient précisément ceux qui n'avaient pas d'influence sur la politique

' Montesquieu, Esprit des Lois, liv. Xlll, chap. XVII.

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extérieure des gouvernements : quant à la noblesse, elle trouvait dans la guerre sa fonction essentielle d'utilité socfale et payait ainsi les privilège <lont elle était dotée. Les idées changèrent quand les armements énormes provoqués par les guerres du premier Empire eurent compromis la situation économique de presque toutes les puissances. On songea alors à une entente internationale pour organiser le désarmement ou, tout au moins, ^a réduction des armements dans les divers Etats : c'était là, pensait-on, le meilleur moyen soit d'éviter la banqueroute des nations, soit d'assurer la paix en restreignant les moyens de faire la guerre. La Russie, comme elle devait le faire dans la suite pour toutes les tentatives relatives à la pacification et à l'amélioration des lois de la guerre, prit l'initiative d'une proposition dans le sens du désarmement général. Le 21 mars 1816, Alexandre I"fît des ouvertures en ce sens à lord Castlereagh : elles furent, parait-il, bien accueillies par le Régent d'Angleterre et par M. de Metternich (*). Celte proposition fut reprise par Louis-Philippe dans une note adressée aux puissances en 1831. Dans sa lettre aux grandes chancelleries du \ novembre 1863, précisée le 8 décembre par son ministre des affaires étrangères, Napoléon III voulut assurer le désarmement en le faisant précéder d'un règlement des difficultés qui divisaient alors les Etats européens : ce projet, quelque peu téméraire sans doute, fut paralysé par les résistances de l'Angleterre. Citons encore les démarches du comte Daru, ministre des affaires étrangères dans le cabinet Emile Ollivier, auprès de M. de Bismarck, par l'intermédiaire de lord Clarendon, en 1870; de M. Gambetla, encore auprès de M. de Bismarck, par l'entremise de M. Crispi, le ÎK) août 1877 ; de lord Salisbury auprès de Guillaume II, en 1890 (*'. L'insuccès de ces tentatives ne découragea pas le gouvernement russe.

Le 12-24 août 1898, le comte Mouraview, ministre des affaires étrangères du tsar, adressa aux puissances une circulaire qui avait uniquement pour objet la question du désarmement. Mais, devant l'accueil assez défiant et sceptique que cette circulaire reçut dans

• ') F. de Marlens, Recueil des Irailés conclus par la Bussiez t. IV, p. 36, el t. XI, p. 258; id., Im question du désarmement dans les relations entre la Russie et l'Angleterre, R. D, /., t. XXVI, 1894, p. 573.

('; V. A. Pingaud, Napoléon lllel le désarmement, Reo. de Paris, 15 mai I8ÎK*: Crispi, La Conferenza del disarmo, Nuova Anlologia, 15 mai 1899, p. 364; A/^»moire anglais sur tes charges milHàires^ dans A. />., 1891, I, p. 121 ; Diplomalicu», The'vanishing of uninersal Peace, Fornighlly Rewiev, itiai 1899, p. 875.

la plupart des chancelleries, il en envoya une autre, le 30 décembre>li janvier 1899, dans laquelle, tout en maintenant le problème du désarmement, il soumettait à Texamen des gouvernements les questions suivantes : prohibition de certains engins dans les hostilités, réglementation des usages de la guerre, organisation des bons offices, de la médiation et de l'arbitrage. A la suite de ce nouvel appel, une conférence internationale s'ouvrit à La Haye le 18 mai 1899, sur l'invitation du ministre des affaires étrangères des Pays-Bas, au nom de sa souveraine et du tsar. Dès le début, et bien que la question du désarmement fût déjà reléguée au second plan, la Conférence reçut le nom de Conférence de la Paix qui lui est resté. Vingt-six Etats y étaient représentés : Allemagne, Autriche-Hongrie, Belgique, Chine, Danemark, Egypte, Etats-Unis, Mexique, France, Grande-Bretagne, Grèce, Italie, Japon, Luxembourg, Monténégro, Pays-Bas, Perse, Portugal, Roumanie, Russie, Serbie, Siam, Suède-Norvège, Suisse, Turquie et Bulgarie. Pour celte dernière, la Turquie objectait qu'elle la représentait de droit comme puissance suzeraine en vertu de Tart. 1'"^ du traité de Berlin du 13 juillet 1878; la Russie fit écarter cette objection et la Porte obtint seulement que la Bulgarie prendrait rang, non suivant l'ordre alphabétique, mais après la Turquie. Cependant des exclusions, quelques-unes fort regrettables, avaient été admises. D'abord pour tous les Etats de l'Amérique latine, sauf le Mexique, bien qu'ils eussent donné les premiers l'exemple de la pacification par la Conférence panaméricaine et par le traité d'arbitrage permanent conclu à Washington le 28 avril 1890 : on donnait ainsi une satisfaction, peut-être dangereuse, aux prétentions des Etats-Unis qui, conformément à la doctrine de Monroë, se considèrent comme les représentants de tous les peuples américains. L'Angleterre, déjà résolue à imposer sa souveraineté par la fprce aux Républiques Sud-Africaine et de l'Etat d'Orange, les fit également exclure, se donnant ainsi le moyen d'écarter, dans la guerre qui débuta le 10 octobre 1890, les appels des Boërs à l'arbitrage conformément aux décisions prises par la Conférence de La Haye. Enfin ritalie ne permit pas que le Saint-Siège prît part à la réunion des puissances, bien que la Russie et les Pay.s-Bas eus.sent fait appel À son autorité morale pour favoriser le succès de la Conférence (Y. suprày n. 153, note).

La Conférence se partagea en trois commissions : 1° celle du désarmement chargée d'étudier l'arrêt des armements pendant un certain temps, le maintien des armes actuelles et l'interdiction

des projectiles ou des «ngins de guerre nouveaux; 2** de la réglementation des lois de la guerre, qui se subdivisa en deux souscommissions : a) modiûcation de la convention de Genève relative à Tamélioration du sort des blessés et son extension à la guerre maritime; b) lois de la guerre sur terre; 3"" commission des bons offices, de la médiation et de l'arbitrage.

Les travaux de ces commissions ont abouti à trois conventions : 1® règlement pacifique des conflits internationaux : accepté par les vingt-six Etats représentés; 2° lois et coutumes de la guerre sur terre : seules la Chine et la Suisse ont refusé leur adhésion ; 3"" adaptation à la guerre maritime de la Convention de Genève : acceptée par tous les Etats représentés, sauf les réserves que nous indiquerons relativement à Tart. 10 de T Allemagne, de TAngleterre, des Etats-Unis et de la Turquie.

La Conférence a abouti, en outre, à trois déclarations : l"" sur l'interdiction de lancer des projectiles du haut des ballons ou par d'autres modes analogues : l'Angleterre seule a refusé sa signature; 2** sur l'interdiction d'employer des projectiles répandant des gaz asphyxiants ou délétères : refus de l'Angleterre et des Etals- Unis ; 3** sur l'interdiction d'employer des balles qui s'épanouissent ou s'aplatissent facilement dans le corps humain : refus de l'Angleterre, des Etats-Unis et du Portugal.

Enfin, la Conférence a adopté un Acte final, le '29 juillet 4899. Mais, à la différence de l'Acte final terminant d'autres Congrès ou Conférences, tels que celui du Congrès de Vienne en 1815, celui-ci ne contient pas le texte des engagements pris par les puissances : c'est un simple énoncé des projets de traités ou de déclarations qu'elle a préparés, chacun de ces projets étant d'ailleurs isolé et chaque puissance ayant la faculté d'y adhérer ou de le rejeter.

Les conventions et déclarations ont été déclarées ouvertes à l'adhésion ultérieure de tous les Etats non représentés à la Conférence, excepté la convention relative à la solution pacifique des conflits internationaux qui reste provisoirement fermée, en attendant que les puissances aient pu se mettre d'accord sur les conditions requises pour y adhérer (art. 60). Cette restriction, vraiment étrange quand il s'agit d'un acte destiné à assurer la paix, a été imposée par les résistances de l'Angleterre et des Etals-Unis qui voulaient soustraire à l'arbitrage, l'une son conflit déjà imminent avec les Républiques de l'Afrique du Sud, les autres les difficultés intéressant les Etats de l'Amérique latine pour y maintenir leur hégémonie d'après la doctrine de Monroë.

Dans la dernière séance du 29 juillet 1890, sur la proposition de Tun des délégués français, M. d'Eslournelles de Constant, la conférence a émis le vœu que d'autres réunions diplomatiques semblables eussent lieu pour le bien de la civilisation et de Thumanité. Depuis, le Présideivt des Etats-Unis a proposé aux puissances de réunir une nouvelle Conférence de La Haye : la circulaire adressée le 31 octobre 1904 par le ministre des affaires étrangères aux représentants des Etats-Unis à l'étranger signale plus particulièrement, comme devant faire Tobjel des délibérations de la nouvelle Conférence, les points réservés dans celle de 1899 ou au sujet desquels cette dernière n'avait pu émettre que de simples vœux : Gxation des droits et devoirs des neutres, inviolabilité de la propriété privée dans la guerre maritime, le bombardement des villes ouvertes par les forces navales.

Les accords auxquels la Conférence a abouti seront étudiés au fur et à mesure que se présenteront les matières auxquelles ils se réfèrent : mais, d'ores et déjà, nous devons constater Téchec complet de son objet principal, au moins dans la pensée du tsap Nicolas II qui en avait été l'initiateur, c'est-à-dire du projet d'entente pour le désarmement. Toutes les propositions de limiter les armements, d'en arrêter le développement excessif, d'interdire l'emploi ou le perfectionnement de certains engins de guerre, de restreindre les budgets militaires, se heurtèrent à des objections techniques, politiques ou économiques, que développèrent particulièrement les délégués de l'Allemagne et qui mirent à néant toutes les tentatives faites dans cet ordre d'idées par le^gouvernement russe. L'accord ne put se faire, encore difdcilement et d'une manière incomplète, que sur les trois déclarations précitées relatives à l'emploi des ballons pour lancer des projectiles, à l'usage des balles qui s'aplatissent dans le corps humain et des bombes ou obus dégageant des gaz asphyxiants ou délétères : trois points qui, d'ailleurs, ne se réfèrent qu'à la réglementation des lois de la guerre et non au désarmement. L'échec des propositions russes concernant le désarmement fut seulement atténué par la motion suivante que le délégué français, M. Léon Bourgeois, fit voter le 21 juillet : « La Conférence estime que la limitation des charges mihtaires qui pèsent actuellement sur le monde est grandement désirable pour l'accroissement du bien-être matériel et moral de l'humanité ». Cette motion a été complétée par deux vœux, aussi platoniques sans doute, contenus dans l'Acte final sous les n"" 3 et 4 : « La Conférence émet le vœu que les questions relatives aux fusils

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et aux canons de marine, telles qu'elles ont été examinées par elle, soient mises à Tétude par les gouvernements, en vue d'arriver à une entente concernant la mise en usage de nouveaux types et calibres ». « La Conférence émet le vœu que les Gouvernements, tenant compte des propositions faites dans lai^lonférence, mettent à l'étude la possibifité d'une entente concernant la limitation des forces armées de terre et de mer et des budgets de guerre ».

Quelque vaines que puissent être pour longtemps encore de pareilles déclarations et bien que les débats de la Conférence de La Haye aient montré les difficultés encore insurmontables que présenterait toute tentative de désarmement général, il n'en faut pas moins retenir que l'influence de l'opinion publique est devenue liHset grande pour faire examiner par la diplomatie une question que les chancelleries dédaignaient jusqu'alors comme chimérique ou repaussÀtent comme dangereuse, et même pour lui faire prendre des engagements qui, pour n'être encore que d'une portée morale et d'une efficacité fort douteuses, n'en constituent pas moins un précédent grave dont les peuples pourront un jour s'armer contre les gouvernements trop portés aux excès du militarisme. C'est qu'aujourd'hui, à la difi'érence de ce qui se passait jadis, comaie nous l'avons indiqué plus haut, les charges des armements à outrance atteignent tout le monde, soit par l'impôt pécuniaire, soit par l'impôt du sang; d'autre part, le développement du régime représentatif dans presque tous les Etats donne de plus en plus aux masses la faculté de protester contre les abus des préparatifs militaires et même de les arrêter par leurs votes. La démocratie ne peut guère tomber dans les excès du militarisme que d'une manière accidentelle et momentanée : or la démocratie, peu à peu, envahit le monde (').

Au surplus, cette question du désarmement, qui agite tant les esprits à l'époque contemporaine, n'intéresse pas directement le Droit international. C'est une question de morale, en tant qu'il s'agit du devoir .social des gouvernements de ne pas épuiser les ressources économiques et les forces intellectuelles des peuples pour la satisfaction de projets politiques souvent vains et parfois iniques; c'est une question économique, en tant qu'il s'agit d'établir une propoHion raisonnable entre les richesses du pays et les

;'. Sur la quesUon du désariTienient, v. Kebedgy, R. D. /., l. XXIX, p. 111; Lorimcr, it/., l. XVII, p. 50 et XIX, p. 472; Holin-Jaîqucmyns, id., t. XIX, p. 398; .Souchon, /?. r,, U^ /., 181)4, p. 513; l'cnqutMo ouvorle par la i?. CD./., l. V, 1898, p. 687 el suiv.

dépenses faites pour les protéger contre les attaques de Tétranger; f 'est enfin une question politique, au point de vue des précautions <à prendre pour ne pas compromettre la sécurité de TEtat par un désarmement inconsidéré qui ne serait peut-être pas imité par les autres puissances. Mais le Droit international ne s'occupe pas de ce que fait une nation à ces différents points de vue : sans s'inquiéter de la mesure dans laquelle une nation juge à propos de s'armer, il considère uniquement Tusage qu'elle fait de ses forces en ce qui concerne le respect du droit et de la justice dans ses rapports avec les autres pays (*).