L ETAT ET LA SOCIETE

munautés constituées par des intérêts communs de localité (commune), de profession, de classe, de nationalité, de religion, jusqu'à l'État ou le pouvoir central appelé à maintenir l'ordre, à écarter les obstacles et à favoriser le développement social. Cette théorie s'approche le plus de celle que nous avons développée, mais elle a tort d"intercaler la société entre la famille et l'État, et de considérer celui-ci d'une manière trop mécanique seulement comme le sommet ou le pivot de l'ordre social. Car, de même que la société embrasse tous les ordres et degrés de la sociabilité humaine, de même l'État n'en est pas simplement la voûte, mais en est lui-même un ordre spécial s'engrenant avec l'ordre général, saisissant en quelque sorte de ses nerfs toutes les autres sphères sociales, en les pénétrant et en les ordonnant par les principes du droit.

La juste théorie, fondée sur le principe de l'organisation sociale, se résume dans les points suivants.

La société et TÉtat ne sont pas deux ordres juxtaposés et séparés. La société est l'ordre social complet, comprenant autant d'ordres spéciaux qu'il y a de buts principaux particuUers poursuivis dans ces différents ordres. La société est un système de buts organisés; pour chaque but principal il y a un ordre, un organisme particulier. L'État est l'ordre organisé pour le but du droit, comme l'Église l'est pour le but de la religion, comme l'ordre économique l'est pour le but du travail agricole, industriel et commercial, etc. Cependant cette diversité de buts ne sépare pas la société mécaniquement dans des ordres tout à fait distincts, comme cela a eu lieu dans le système des castes; chaque but saisit la société tout entière dans tous ses ordres, mais sous une face particuHère, à un point de vue prédominant; de même qu'on peut distinguer dans l'unité de l'homme diverses faces de sa vie et de son activité et qu'il les doit cultiver tout en s'adonnant à une vocation prédominante, de même il y a lieu de distinguer dans l'unité de la société ces divers ordres dans

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lesquels les buts, tout en étant aussi organisés pour des vocations spéciales, saisissent néanmoins par le bien qu'ils répandent, et pour lequel ils exigent le concours général, tous les membres des divers ordres. Tous les hommes appartiennent à Tordre religieux, bien qu'il y ait aussi des fonctions et des organes spéciaux pour l'accomplissement de ce but; tous appartiennent, au moins comme consommateurs et comme distributeurs, à l'ordre économique; tous ont été instruits et doivent s'instruire sans cesse par les travaux de l'ordre de l'instruction, des sciences et des arts. De même tous appartiennent à l'ordre du droit, à l'État, bien que les fonctions principales de la justice exigent une organisation particulière. L'État est donc l'ordre organisé pour le droit, saisissant et embrassant pour ce but spécial la société entière; il est la société envisagée et organisée du point de vue et pour le but du droit. La société est donc un organisme complexe embrassant une variété d'organismes dans les divers genres et degrés de sphères que nous avons déjà fait connaître. L'intérêt qui s'attache au problème de la distinction de l'État d'avec la société, ne peut donc être satisfait par une séparation toute mécanique, mais par une distinction organique et faite d'après le genre spécial d'activité assigné à l'État. L'État et la société se trouvent d'abord dans le rapport organique de la partie au tout; ils se distinguent en ce que l'État est la formation et la forme juridique de la société, qui en est le fond, la substance, la matière. Aussi l'action de l'État est-elle, comme nous avons vu, (p. 332) essentiellement formelle, s'exprimant par une organisation de formes, par des lois impératives et prohibitives, qui s'adressent à la volonté causale de ses membres, par des impositions et distributions qui, tout en portant sur des objets matériels, sont encore formellement réglées d'après l'idée de la justice; et l'importance pratique du problème qui nous occupe consiste seulement à préserver ce qu'on appelle société des interventions directes des pouvoirs poHtiques, à faire respecter.

l'état et la société.

par les pouvoirs politiques, les lois propres, par lesquelles sont régis tous les ordres sociaux. D'après la théorie que nous avons exposée du droit comme but de l'État, nous avons pu dire en termes précis, que l'État et la société se trouvent dans les mêmes rapports que les nations de condition et de cause (p. 332), que l'action de l'État doit se borner à fournir au développement social tout ce qui en est une condition, sans jamais intervenir dans les causes et les forces propres qui, selon la diversité des buts, régissent les divers ordres sociaux.

Au premier aspect il paraîtrait cependant que la théorie que nous venons d'indiquer méconnait Yimité dont la société a besoin, qu'elle éparpille celle-ci dans une variété d'ordres et de sphères qui ne sont réunis par aucun principe commun. Cette théorie, il est vrai, ne produit pas l'unité en superposant l'État comme l'ordre dominateur au-dessus de tous les autres ordres, et, en rejetant cette conception renouvelée de l'antiquité, elle repousse également l'opinion qui veut placer l'Église au faîte de l'ordre social. Notre théorie établit d'abord une égalité de position pour tous les ordres sociaux particuliers, parce qu'elle les considère tous comme étant égaux par le but également digne qui est poursuivi par chacun d'eux; une Église même ne peut pas se prévaloir de son but spirituel pour prétendre à une supériorité, parce que tous les buts présentent à la fois une face divine et humaine et que le côté souvent très-humain se fait remarquer également pour une Église dans des tendances et des formes qui, malgré des prétentions à l'immutabilité, se sont toujours modifiées dans le mouvement social. C'est précisément à cause de cette position égale, que tout l'ordre social présente un système fédératif intérieur, dans lequel l'unité n'est pas constituée par la supériorité ou l'hégémonie d'un ordre particuHer, mais par le concours de tous dans la représentatioyi sociale, telle qu'elle doit être plus parfaitement organisée à l'avenir. D'ailleurs notre théorie ne prive l'État d'aucun des attributs essentiels qu'il possède

actuellement. De même que chaque ordre est un foyer dans lequel se reflètent à un point de vue particulier tous les rayons qui lui arrivent de tous les autres ordres, de même l'État est le centre et l'unité d'organisation du droit de toute la société; seulement l'État présente cette unité de la manière la plus visible, parce qu'elle fait refléter l'unité de personnalité d'une nation vis-à-vis d'autres nations dans l'espace sur un territoire dont les limites sont tracées par le droit public et international. A cause de la fixation de cette base matérielle, l'État paraît comprendre comme dans son domaine tout ce qui se trouve sur ce territoire, et, sous le rapport du droit, son action s'exerce en effet dans toute l'étendue territoriale; mais au fond le territoire appartient à la nation dans les diverses sphères de propriété, et l'État a seulement la mission de le défendre. Toutes les sphères de vie et de culture qui se trouvent sur un territoire sont donc à envisager d'un double point de vue: elles sont dans l'État, en tant qu'elles sont soumises à l'action des pouvoirs d'État; elles sont en dehors de l'État, en tant qu'elles ont à suivre l'impulsion de leurs causes, forces et lois propres, de sorte, par exemple, qu'une Église est dans l'État pour ses rapports de droit, en dehors de l'État pour son action purement religieuse.

Cette théorie fait aussi comprendre la justesse de la distinction qu'il faut faire entre les sciences juridiques et politiques et les sciences sociales. La science de l'Église, la science de l'économie politique etc., ainsi que la science de la famille, de la commune etc., sont des sciences sociales, tandis que la doctrine traitant des rapports de l'État avec ces sphères de vie et de culture et de l'action que l'État peut justement exercer, est une science de droit public. Cette distinction tend également à faire mieux comprendre que les lois juridiques et pohtiques doivent se régler sur les rapports et d'après les lois que les sciences sociales ont pour mission de scruter et que l'État en général est toujours moins une cause qu'un produit de toutes les forces et lois de culture qui amènent

DU POUVOIR DE l'État.

d'abord les changements dans lassiette de la société et finissent par transformer Tordre politique.

La théorie que nous venons d"esquisser n'est pas une abstraction et une simple formule de ce qui existe; sans amoindrir l'importante mission de l'État, elle fait comprendre les bonnes tendances du mouvement social vers la constitution plus indépendante de sphères sociales retenues trop longtemps sous la tutelle pohtique.

DU POUVOIR l'E LTTAI ET DE SES DIVERSES BEA>"CHE3.

Le mouvement pohtique moderne présente une vive lutte engagée sur la possession et la juste constitution du pouvoir pubhc et de ses di\ erses fonctions. L'expérience que les peuples ont acquise sous les divers règnes de Tabsolutisme et du gouvernement personnel a mis en évidence cette vérité que le droit, tout en étant distinct de la puissance ou de la force, ne peut trouver une garantie efficace que dans une participation au pouvoir pubhc accordée à ceux qui ont à faire valoir des droits pubhcs. Le pouvoir doit donc se joindre au droit pour que celui-ci ne devienne pas impuissant dans la main de ceux pour lesquels il est constitué. Toutefois après les errements de l'absolutisme qui détachait le pouvoir de la nation, pour le concentrer en lui-même, il importe de ne pas s'engager dans la fausse route opposée, en détruisant toute position digne et indépendante du pouvoir pubhc, et en le soumettant entièrement aux fluctuations et aux passions de l'opinion publique. La théorie organique évitera également ces deux écueils.

Par rapport au pouvoir de l'État, on peut distinguer quatre théories principales. La première est la théorie de l'iorité cdsolue de j^'^f '^ssance. développée particuhèrement dans le droit impérial de Rome, restaurée à l'aide du droit romain par l'ab-

solutisme de Louis XIV, transformée en absolutisme démocratique par Rousseau, et qui a reparu encore une fois à notre époque dans diverses formes de l'impérialisme. Dans toutes ses formes le principe fondamental est le même, bien qu'il soit peut-être entouré, dans la pratique, de l'apparence de quelques formes constitutionnelles à la manière de l'impérialisme romain, qui laissait aussi subsister dans leur impuissance le sénat, le tribunat, etc. L'impérialisme, partout oii il se montre, avilit l'homme, parce qu'il tend à supprimer la raison et la liberté là où elles doivent se faire valoir, et il ne peut être vaincu que par le réveil du sens moral, du sentiment de la dignité humaine et du véritable honneur national.

La seconde théorie est la théorie mécanique de la division des pouvoirs, d'après laquelle les principaux pouvoirs bien distingués entre eux doivent se mouvoir chacun dans une sphère indépendante et séparée et être maintenus en juste équilibre. Cette théorie d'après laquelle on admettait ordinairement trois pouvoirs, législatif, exécutif et judiciaire, a été propagée par Montesquieu, qui croyait l'avoir tirée de la pratique constitutionnelle de l'Angleterre. Mais la constitution de ce pays ne connaît pas une pareille séparation des pouvoirs, puisque le roi est une partie intégrante du parlement {capiit et finis xmrliamentP) qui se compose du roi, de la chambre des lords, et de celle des communes.

Mais comme la théorie de Montesquieu, adoptée même en Angleterre (Blackstone), ne répondait pas à la réahté pohtique qui présentait dans le pouvoir royal plus qu'un pouvoir purement exécutif, on se vit forcé de la compléter par la théorie de la prérogative royale, inutile quand on comprend bien le pouvoir gouvernemental de l'État. La lacune, laissée par cette théorie, devait apparaître à la première application pratique. Aussi voyons nous qu'en France déjà, pendant la première révolution, Clermont-Tonnerre et plus tard B. Constant cherchaient à la combler par la doctrine d'un qua-

DU POUVOIR DE l'État. 359

trième pouvoir, appelé pouvoir royal, et en Allemagne on ajoutait généralement aux trois pouvoirs un pouvoir inspedif, qui est également compris, comme nous verrons, dans la juste notion du pouvoir gouvernemental^ tel qu'il existe dans la démocratie aussi bien que dans la monarchie^.

La troisième théorie, qu'on peut appeler la théorie de la limitation du pouvoir, a été particuhèrement établie par des jurisconsultes en Allemagne qui ont voulu déterminer la nature du pouvoir politique d'après l'analogie du pouvoir de propriété. De même, dit-on, que le pouvoir de propriété est un, plein et entier dans la virtualité de son essence et ne peut être limité que dans son exercice par des droits particuliers comme les servitudes, de même le pouvoir public reste en plénitude à celui qui le possède, et une représentation du peuple ne peut le limiter que dans son exercice. Cette théorie est encore une conséquence des erreurs répandues par le droit romain qui n'a compris nulle part le concours organique positif de plusieurs personnes ou parties, ni dans la possession et la propriété, ni dans l'exercice du pouvoir public, car, dans le droit public de Rome, le tribunat fut créé seulement pour la fonction négative du veto. Mais le régime constitutionnel repose essentiellement sur le concours positif à toute l'œuvre législative et exige même qu'une initiative soit accordée à la représentation aussi bien qu'au gouvernement.

La quatrième théorie est la doctrine organiqtie^^ qui répond aussi le mieux à toutes les justes exigences de la vie pratique.

D'après cette théorie, le pouvoir est un, plein et entier dans sa source, qui se trouve dans la vie de la personnalité

^ B. Constant dit dans son Cours de poUtique constitutionnelle: «On s'étonnera de ce que je distingue le pouvoir royal du pouvoir exécutif. Cette distinction, toujours méconnue, est très-importante, elle est peut-être la clef de toute organisation politique. Je n'en réclame pas l'honneur, on en trouve le germe dans les écrits d'un homme fort estimé qui a péri durant nos troubles.»

2 Nous avons développé cette théorie plus en détail dans notre «Doctrine organique de l'État» (Organische Staatshhre. Wien, 1850).

collective de la nation et constitue ici la souveraineté nationale; à cet égard on peut dire avec raison que tous les pouvoirs émanent de la nation; ce pouvoir souverain général peut aussi entrer en action et devenir le pouvoir régénérateur, quand, par exemple, un organe disparaît, qu'un roi est détrôné, qu'une dynastie s'éteint.

Toutefois cette puissance pleine et entière de la nation, d'ailleurs soumise, comme tout pouvoir, aux principes objectifs du droit, ne reste pas une unité fondamentale indistincte, mais s'organise, comme toute vie, dans des fonctions et organes particuliers, nécessaires pour la vie et l'action politique. Or, toute vie se manifeste en trois modes principaux d'action intimement liés entre eux et néanmoins à distinguer et à organiser en indépendance relative; il y a d'abord une action qui représente Y unité de vie, d'impulsion et de distinction; il y a ensuite un type et des lois qui président à tout développement, et il y a enfin la formation effective et constante de la vie sous la direction unitaire et selon les lois dans leur exécution. Ces trois faces et modalités d'action, que chacun peut aussi constater dans sa vie individuelle, doivent recevoir dans la vie sociale une organisation par des pouvoirs distincts et pourtant liés entre eux. Il y a donc dans l'État une fonction ou un pouvoir gouvernemental^ dont les fonctions particulières consistent essentiellement à donner l'impulsion et la direction à la vie publique, à inspecter, à surveiller le mouvement social, à se tenir au courant de ses besoins, à exercer l'initiative dans la législation et dans l'administration, à représenter l'État en unité dans les relations internationales et à rester le point d'union et le lien pour tous les autres pouvoirs et leurs principales fonctions. Pour ce dernier but important, le gouvernement doit participer à la législation par l'initiative et par la sanction des lois, comportant au besoin un veto, soit absolu, soit au moins suspensif; de même le gouvernement inspecte et surveille la fonction judiciaire et dirige directement l'administration. Le second pou-

DU POUVOIR DE l'État.

voir est le pouvoir législatif qui peut se manifester sous deux formes, comme pouvoir constituant par rapport aux lois et les institutions fondamentales, et comme pouvoir législatif formulant les principes généraux destinés à régler tous les rapports ou un genre particulier de rapports entre les citoyens. Le pouvoir exécutif enfin se divise en fonction ou pouvoir judiciaire et en fonction administrative proprement dite (voir la deuxième division).

Cette distinction fait mieux comprendre la nature et la juste position du pouvoir gouvernemental, que les autres théories n'ont pas reconnue, parce qu'elles n'ont pas saisi la vie dans son premier principe, le punctum saliens de toute organisation qui se manifeste dans toute vie individuelle et sociale. La distinction ordinaire en pouvoir législatif et pouvoir exécutif méconnaît précisément ce principe initial qui donne et maintient l'impulsion dans toute vie et en exécute les lois. De plus les principes auxquels d'autres ont cherché à ramener la division des pouvoirs sont également insuffisants. Ce ne sont ni des principes psychologiques, comme le voulait Locke, telle que la raison ou l'entendement (pouvoir législatif) et la volonté (pouvoir exécutif), ni des principes logiques, comme le voulait Kant (proposition majeure — pouvoir législatif; proposition mineure — pouvoir judiciaire; conclusion — pouvoir exécutif), qui puissent faire comprendre la nature de ces pouvoirs, parce que ces facultés et ces opérations logiques de l'esprit sont nécessaires dans tous les pouvoirs constitués par les trois modes principaux de manifestation de toute vie.

Quant aux rapports des pouvoirs avec la vie nationale, il y a trois modes principaux de les constituer. Les pouvoirs peuvent être détachés complètement de la vie nationale comme dans l'absolutisme et l'État bureaucratique des fonctionnaires; ou ces pouvoirs ne sont pas encore constitués en organes distincts, et sont directement exercés par le peuple comme dans les démocraties primitives; ou un rapport organique est établi de manière que tous les pouvoirs constitués sont sans cesse

retrempés dans la vie nationale et exercés tous par une participation de la nation (voir plus en détail § 111).

Après avoir examiné la nature du pouvoir, nous avons à en déterminer l'attribut le plus saillant, la souveraineté.