DES DIVERS MODES D'UNION DES ÉTATS

A part des alliances internationales passagères que des États peuvent contracter pour des buts de défense, de sécurité, de guerre, etc., ils peuvent aussi former des unions politiques, dans lesquelles plusieurs États sont soumis à une autorité politique commune. D'après la nature du lien qui est établi par suite de cette autorité, on distingue d'abord des unions personnelles et des unions réelles.

Les unions personnelles ne peuvent avoir lieu que sous la forme monarchique, parce que la personne du prince forme le ciment et l'autorité commune pour ces États. Les opinions varient cependant sur la manière dont il faut déterminer le caractère de l'union personnelle. Mais quand on veut le fixer d'une manière juridique précise, il n'y a qu'un seul principe qui permette de distinguer nettement l'union personnelle de l'union réelle, c'est l'identité ou la diversité de la loi de succession; elle n'est pas absolument la même pour les États

^ Dans un Cours approfondi du droit public, il y aurait encore à traiter des rapports de l'État avec le pays ou le territoire, considéré selon le climat, la position géographique et toutes les influences importantes pour la vie politique d'un peuple, et ensuite des rapports de l'État avec la nationalité, sous le rapport du principe de nationalité et du caractère national. A ce dernier égard, des principes généraux ont été précédemment établis (p. 308).

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rrunion personnelle, de sorte que la personne du prince n"est la même qu'accidentellement, pour un temps plus ou moins long, mais non pas nécessairement. La diversité dans la loi de succession réside généralement en ce que l'un des États, uni personnellement avec un autre, nadmet pas la succession des femmes, de sorte que si. dans ce dernier pays, une femme succède, l'autre pays s'en détache, en appelant, selon la loi. un prince mâle à la succession. Une pareille union personnelle existait, par exemple, entre l'Angleterre et le Hanovre, jusqu'à Tavénement de la reiDe Victoria, en 1S37: entre le Danemark et le Sclileswig-Holstein (les derniers pays nadmettant que la succession agnatiquej. jusqu'à la mort de Frédéric VIL lS6o. De pareilles unions personnelles ont perdu leur raison d'existence dans les temps modernes, où les intérêts des peuples suivent im cours plus naturel, et connaissent des liens plus intimes que ceux formés par la personne fortuite d'un prince commun. Une union réelle, au cuntraire. existe partout où. dans des États unis, la même loi de succession appelle toujours la même personne au trône.

Par cette raison, il y a union réelle entre l'Autriche et la Hongrie, depuis la sanction pragmatique de 17L3. adoptée par la diète de Hongrie, en 1722. et établissant une loi identique de succession: il en est de même de l'imion entre la Suède et la Xorvége. depuis 1^14. Ces deux dernières unions ont été souvent envisagées comme des unions personnelles, à cause de l'administration presque entièrement distincte entre les pays unis; mais quand le principe d'union permanente se trouve étabh entre des États, la force de ce principe, appuyé des intérêts communs économiques, moraux, etc.. amènera tôt ou tard une plus grande communauté dans les institutions et l'administration.

Les unions d'États les plus importantes envisagées, non en vue d'un monarcjue. mais en vue des États eux-mêmes, sont la confédération d'États et la fédération d'États, ap-

pelée mieux État fédératif (Bundesstaat). De notables différences existent entre ces deux formes. Dans l'histoire, la confédération, constituée par des liens moins forts entre les divers États, précède généralement l'union plus forte et plus intime de l'État fédératif. C'est ainsi que les cantons suisses ont été unis pendant des siècles par une confédération qui, en 1848 seulement, a été transformée dans un État fédératif. De même, en 1776, 13 colonies de l'Amérique du Nord s'unirent d'abord en une confédération d'États, qui, par la convention de Philadelphie en 1787, fut changée en un État fédératif. C'est cette union américaine qui est devenue un vrai type modèle d'un État fédératif; elle n'est pas le produit d'une théorie préconçue, mais d'un bon sens politique, guidé instinctivement par de vrais principes organiques. L'État fédératif, ainsi que la confédération d'États, peut sans doute subir diverses modifications, selon toutes les conditions de la vie réelle d'un peuple; mais il y a certaines différences fondamentales qui permettent de distinguer ces deux formes sous des points de vue essentiels. La première différence fondamentale consiste en ce que, dans une confédération, les États sont seulement unis, du côté du pouvoir^ par une autorité commune dont l'action ne s'étend qu'aux buts et aux objets déterminés par le contrat d'union; tandis que, dans l'État fédératif, les États sont directement unis, non-seulement du côté du pouvoir, mais aussi du côté du peuple^ de sorte que le peuple obtient une représentation directe dans la gestion des affaires communes et principalement dans la législation. La seconde différence, intimement liée avec la première, consiste dans une construction vraiment organique des rapports entre les diverses parties, et se reflétant principalement dans la représentation. Comme les États particuliers constitués en État fédératif ne sont pas de simples agglomérations d'individus, mais forment chacun un tout politique distinct, il s'ensuit qu'il doit y avoir une double représentation, celle du peuple des divers États et celle des États comme membres ou comme

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individualités politiques distinctes. La représentation fédérative se divise donc naturellement, sans aucune distinction artificielle, en deux assemblées composées, Tune des représentants élus directement par le peuple, l'autre de Sénat aux États-Unis, le Conseil d états. Stànderath . en Suisse) de membres élus par les assemblées législatives des États particuliers: et tous les États étant, comme personnes politiques, des membres égaux, chaque État, grand ou petit, est représenté (aux États-Unis comme en Suisse) par le même nombre de membres nommés par les assemblées législatives des divers États. C'est cette disposition, assurant à chaque État comme tel une représentation, qui forme le trait le plus saillant et le plus heureux de toute l'organisation fédérative. Lans l'État fédératif, il y a donc un pouvoir central, à la fois gouvernemental, législatif et exécutif, et chaque Étatmembre possède également ces pouvoirs pohtiques, de sorte qu'il n'y a pas partage de pouvoir, mais seulement distinction de matières ou d'objets, sur lesquels les deux genres de pouvoirs s'exercent, les objets communs étant réservés au pouvoir central; les autres aux États particuliers. Mais ce qu'il importe encore de remarquer, c'est que chaque État récupère ce qu'il a perdu par sa participation efficace à la gestion des afiaires communes, de sorte que chaque Étatmembre reste aussi une individualité politique complète, et que les droits du tout sont aussi les droits de chaque membre qui prend part à leur exercice. Par cette raison, on ne peut pas attribuer, comme le veulent quelques auteurs, aux États particuhers ime mi-souveraineté, parce que la souveraineté ne se laisse pas diviser d'une manière quantitative, et parce que chaque État est souverain dans son domaine et qu'il prend part à l'exercice de la souveraineté du tout. Il ne suffit pas non plus de dire que dans un État fédératif il y a un véritable pouvoir politique, et que dans une confédération construite selon le principe de la société il y a seulement une autorité ou direction sociétaire; parce que le

pacte d'une confédération peut aussi consacrer en principe l'éternité de l'union (comme pour la confédération germanique, dissoute en 1866); ces différences que nous venons d'établir permettent de séparer l'État fédératif de la confédération d'un côté, et d'un État plus unitaire d'un autre côté. Dans ce dernier Ëtat, le pouvoir central est non-seulement plus fort, mais encore il ne reconnaît pas, sous le rapport politique et représentatif, les grandes individualités qu'on appelle les provinces. Aussitôt qu'un État consacre une plus grande autonomie des provinces par une représentation particulière (comme, par exemple, en Hollande depuis 1847), il se rapproche d'un État fédératif.

L'État fédératif n'existe jusqu'à présent que dans la forme démocratique ou républicaine ^ ; la forme monarchique oppose sans doute plus de difficultés; elles ne paraissent cependant pas insurmontables, quand les conditions essentielles se trouvent dans le caractère et l'esprit fédératif d'une nation et dans les bonnes intentions fédératives dont sont animés les divers gouvernements. D'ailleurs, un État monarchique peut lui-même réaliser, dans son intérieur, les conditions essentielles d'un État fédératif, en constituant ses grandes provinces sur une large base d'autonomie, en appelant chacune d'elles à une représentation spéciale dans une première Chambre,

^ La fédération du Nord de l'Allemagne n'était pas un État fédératif: c'était une union toute particulière, sous l'hégémonie de la Prusse, qui formait à elle seule les trois quarts de la population unie. Outre bien d'autres conditions, il lui manqua, pour être un État fédératif, la représentation d'États dans un Sénat ou première Chambre ; c'était seulement le Conseil fédéral qui se composait de délégués des gouvernements, dont chacun avait un nombre de votes, du reste très-inégal. L'empire allemand, tel qu'il a été rétabli en 1871, n'est pas tout-à-fait non plus un État fédératif selon le modèle indiqué ci-dessus. Le pouvoir central, représenté par l'Empereur, n'est pas un produit commun des votes des populations réunies dans l'empire, mais une institution héréditaire (ce qui répugne en certain sens à la nature de l'État fédératif modèle) ; le Conseil fédéral (Bundesrath) n'est pas seulement un des pouvoirs législatifs, mais il prend aussi, part à l'exécutive et cela encore d'une autre manière que le Sénat aux États-Unis; enfin les différents États ne sont pas représentés dans le Conseil fédéral sur la même échelle, mais selon leur grandeur.

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qui ^era aussi le plus naturellement constituée, au moins pour le plus srand nombre, par des élus des assemblées provinciales (voir seconde division, représentation nationale).

L"État fédératif. dans la tVirme républicaine ou monarchique, est. dans ses principes essentiels, l'idéal vers lequel doivent tendre les tmions d'États. Xous avons vu qu'au fond, chaque grand État est déjà, d'après son origine et ses développements historiques, un système d'États ou un État d'États, formé par les familles, les communes, les provinces, et Citiun État embrassant toute une nation doit aussi se former dans tm État fédératif. La loi du développement successif fait donc espérer que les grandes nations civilisées d'un continent formeront elles-mêmes d'abord, et petit-être pour des siècles, une confédération internationale qui. en se fortifiant intérieurement, finira par embrasser toutes les nations.

L'antiquité n'a pas connu de véritables fédérations d'États. La fédération amphictyonique. en Grèce, maintenait seulement entre ses membres l'observation de quelques principes internationaux plus humains. Les principes de puissance et de domination, dont le génie et le droit romain étaient inspirés, ne permettaient pas les fédérations sur une base de digne égalité. C'est le christianisme, la nouvelle alhance avec Dieu, qui. en rendant les h'jmmes et les peuples égaux devant Dieu, répandit les sentiments d'égalité, de dignité, de respect de tout ce qui est personnel, comme refiet de l'esprit divin dans tout homme, et les peuples germaniques, s'inspirant de ces principes, reconnaissant déjà, dans l'ordre juridique et pohtique. des principes analogues, par le système des droits personnels, si équitable même pour les peuples vaincus, sont devenus les vrais représentants du système fédératif. Et. chose digne de remarque, lorsque ce système, après avoir dominé dans l'empire germanique pendant près de mille ans. dans des formes très-imparfaites et de plus en plus défigtirées. tirait à sa fin. l'esprit anglo-saxon le fit renaître, au delà de l'Océan, dans une nouvelle forme organique, pour présenter au monde une démon-

stration toujours plus éclatante de cette vérité que la vraie puissance réside dans l'autonomie des personnalités individuelles et collectives, donnant à l'union la liberté pour fondement, et faisant jaillir, par la spontanéité d'action des sources immédiates de la vie, une richesse de biens qu'aucun peuple n'avait encore pu produire en un si court espace de temps. En Europe, un mouvement contraire unitaire partait de la France, nécessaire sous bien des rapports pour rétablir les États sur un fondement national brisé par la féodalité. Ce mouvement a pris de nos jours une force nouvelle chez plusieurs peuples dont toutes les conditions de culture et de digne existence politique exigeaient une plus grande unité. Cependant, quoique ce mouvement puisse passer encore par plusieurs phases, les enseignements de l'histoire, le grand exemple des États-Unis, s'unissent avec toutes les conditions de progrès, de liberté et de paix, pour demander aussi en Europe, sous les modifications exigées par le génie et l'état de culture d'une nation, une pratique plus large du système fédératif au sein de chaque grand État, pour recevoir un jour une bienfaisante application dans les rapports internationaux.