CHAPITRE IL

DE LA EEPRÉSENTATION PUBLIQUE

DE LA REPfiÉSEîïTATlON PUBLIQUE EN GENERAL.

L'État, pour être un véritable organisme éthique du droit, doit présenter un rapport intime d'action réciproque entre l'organe central et l'ensemble des diverses sphères de la vie nationale. Ce rapport s'organise par la coopération de ces diverses sphères à l'exercice de tous les pouvoirs. C'est par

^ Voir sur l'Union américaine principalement les ouvrages (il y en a un très-grand nombre en allemand) : A. de Tocqueville : Be la démocratie américaine, 3 vol.; Laboulaye, Histoire des États-Unis, 3 vol.

ce concours organique que l'État se distingue de cet État mécanique d'absolutisme, de centralisation et de bureaucratie, qui traite la nation comme une matière inerte, malléable, taillable, propre à recevoir toutes les formes que la machine politique entreprend de lui imprimer. Ce concours, qui est aussi à organiser dans l'exercice du pouvoir exécutif, pour la fonction judiciaire et la fonction administrative, introduit un caractère national dans tout l'ensemble de la législation.

Le principe d'une représentation dans la vie publique était inconnu de l'antiquité. Les tribuns du peuple à Rome étaient bien institués pour veiller aux intérêts du peuple, mais leur pouvoir consistait essentiellement dans le veto^ l'inhibition, et non dans une action positive. Le système représentatif paraît être le produit commun de deux sources, d'un côté de l'esprit et des institutions des peuples germaniques (chez lesquels Montesquieu en cherchait déjà l'origine), et d'un autre côté, de l'esprit et des assemblées primitives du christianisme (selon l'opinion de plusieurs auteurs modernes, K. S. Zacharise, Gioberti, Villemain).

Il faut cependant distinguer deux époques dans le développement du système représentatif, son apphcation féodale dans la constitution à'états^ et sa pratique dans une constitution nationale. La représentation d'états était encore empreinte des formes du droit privé\ car, outre les membres qui siégeaient dans ces assemblées en vertu d'un droit personnel, les députés recevaient, de la part de leurs commettants, un mandat comme la règle de leur conduite et de leur votation. Au contraire, la représentation moderne a élevé l'État dans la sphère du droit public, et l'a pénétré de la conscience et de la raison nationale. Cette représentation s'est établie d'abord insensiblement par les mœurs politiques en Angleterre, quand la Chambre des communes fut considérée comme représentant toutes les communes et corporations, quoiqu'elle ne fût élue que par un petit nombre, et qu'on cessât de lier les députés par des instructions; mais

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ce sont principalement les théories politiques modernes qui, en faisant de l'État une institution d'ordre public pour le bien ou le bien-être commun, ont abouti à créer un nouveau mode de représentation. Parmi ces théories, c'est évidemment celle de Rousseau qui, en distinguant la volonté générale de la volonté de tous, devait faire comprendre la nécessité d'imposer aux députés l'obligation d'être les organes, non des volontés individuelles des commettants, mais de la volonté générale pour le bien public. Considérée en elle-même, la représentation moderne repose sur le même principe de raison par lequel s'explique parfaitement, dans le droit privé, la gestion des affaires d'autrui sans mandat (negotiomm gestio, se. sine mandato). De même que, par suite de la communauté de la raison, l'on peut agir pour un autre dans la juste supposition que celui-ci, comme être raisonnable, aurait agi de la même manière, de même, dans le droit public, chaque député, agissant d'après sa conscience et sa raison, a le droit de se considérer comme le représentant de tous. C'est par le principe de cette représentation que l'État a cessé d'être une société de volontés subjectives et d'intérêts privés, pour devenir un ordre fondé sur des principes objectifs et rationnels, formant la règle constante pour la volonté de tous. En rappellant de quelle manière se sont formés l'État et la représentation modernes, il faut aussi insister sur le devoir de ne pas faire perdre à l'État ce caractère élevé, de ne pas le mettre à la merci des caprices des volontés personnelles, mais d'organiser la représentation de manière que l'intelligence et la raison nationales y trouvent une juste expression.

Le but de la représentation consiste à constituer l'État réellement ce qu'il est en idée, une affaire de tous, à retremper sans cesse les pouvoirs aux sources premières de la vie nationale, à établir un lien à la fois politique et moral entre les individus et l'ordre général, à fortifier les pouvoirs par l'appui qu'ils trouvent dans l'assentiment de tous, à relever

chacun dans sa propre conscience, et à ranimer le sentiment de solidarité par la part qu'il prend à la réalisation de l'idée du droit et de l'ordre de l'État; c'est encore à la représentation qu'il appartient de développer l'intelligence politique et de devenir un puissant moyen d'éducation populaire, de mettre en présence les divers intérêts qui ont à s'éclairer mutuellement et à se concilier, de maintenir les pouvoirs dans un juste accord avec les besoins, les intérêts, avec toute la manière de sentir et de vouloir de la nation, de donner enfin à celle-ci un contrôle efficace sur tous les pouvoirs, par les élections qui obligent la représentation de se retremper sans cesse dans la conscience publique. La représentation n'est donc pas organisée en premier lieu pour être un contre- poids mécanique contre le pouvoir central, parce que les efforts communs doivent être dirigés vers le même but, et son mobile n'est pas non plus la méfiance dont elle devrait s'inspirer envers le gouvernement, parce qu'un juste contrôle n'exclut pas une bonne entente quant à la direction générale de la politique. Au véritable point de vue, la représentation doit être autant que possible l'expression, non de la volonté, mais de l'intelligence, de la raison et de la culture sociales. La volonté est sans doute, dans l'individu comme dans toute communauté, le pouvoir qui décide et exécute en dernière instance; mais, de même que la volonté individuelle doit être soumise à la raison, de même il importe d'organiser les élections pour la représentation, de manière que les volontés puissent élire avec une meilleure connaissance des personnes et une meilleure intelligence des affaires.

La représentation étant comprise comme une fonction publique, les élections qui en sont la cause doivent être également considérées sous cet aspect. Le droit d'élection, tout en compétant de droit naturel à tout membre de la communauté, loin d'être une affaire privée, est une fonction réglée par le principe ou droit public, qui, comme nous l'avons vu (t. I, § 39), se distingue du droit privé en ce que les droits publics, étant constitués pour le bien commun, impli-

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quent en même temps pour celui à qui ils compétent l'obligation de les exercer. Ce point de vue n'a pas encore prévalu pour le droit d'élection, qui. sous une face essentielle, est encore considéré comme un droit privé dont l'usage ou le non-usage est abandonné à la volonté des électeurs (t. I, p. 212). C'est une preuve que la conception moderne de l'État et de la représentation n'a pas encore complètement triomphé dans le droit d'élection. Du reste, la question a été soulevée et transportée déjà de la science dans la discussion publique (elle fut aussi soulevée en France, en 1848, lors de la discussion de la constitution républicaine'), et elle finira sans doute par être résolue, comme la nature des rapports l'exige^ et comme elle a été résolue pour les fonctions plus pénibles des jurés.

DES MmDES de EnRXATD:i\ DE LA EEPEESENTAlDjX OU DES SYSTÈ.^IES DTLECTD)y,

Pour tuus les systèmes d'élection, quelque divers qu'ils puissent être, il y a un principe qui doit les dominer tous, c'est d'abord que le droit d'élection est un droit naturel compétant à chaque citoyen en sa quaUté de nienihre de la communauté politique, et ensuite que ce droit est, comme tout droit, attaché, quant à son exercice, à des conditions que les lois doivent établir, pour assurer à ce droit une exécution vraie, sincère, en rapport avec le lui pour lequel il est constitué.

Le droit d'élection est un droit naturel, parce que l'État est aussi un ordre naturel, et que le droit d'élection est la

^ Nous avons fait valoir ce point de vue dès la première édition de ce Cours. Autant que nous sachions, il nV a que la constitution du Brésil dans laquelle le droit d'élection est aussi fixé comme une obligation qu'un électeur, sous peine d'une amende, doit remplir. Sans doute, il peut y avoir des circonstances où un électeur peut être autorisé, par sa conscience, à ne pas élire du tout ou à protester contre une élection, mais alors il doit donner un bulletin blanc ou protester réellement.

manifestation active du rapport organique de chaque membre et de ses intérêts avec le tout et les intérêts publics. Car chaque membre, comme tel, a une opinion, un intérêt à faire valoir, et sa vie est intimement liée avec la destinée commune. Ce droit naturel n'est reconnu que successivement par la société; mais il est doué d'une force interne qui pousse irrésistiblement le principe à son application complète. Le suffrage universel est venu le consacrer tout d'un coup dans plusieurs grands pays du continent, et, quoiqu'on puisse désapprouver la manière dont il a été établi et dont il y est procédé, on ne peut plus songer à le rétrécir, à élever de nouvelles barrières artificielles, sous peine de provoquer un juste mécontentement dans une notable partie de la population et de semer de nouveaux éléments de discorde et de trouble.

D'un autre côté, tout droit doit être déterminé d'après le but pour lequel il existe. Déjà, dans le droit privé, la loi prend soin que, dans tous les rapports et actes de droit, la volonté de l'agent ou du contractant ne soit pas faussée par violence, erreur, dol, qu'elle reste libre, que le moi soit respecté dans sa liberté; à plus forte raison le droit public doit-il veiller à ce que le droit d'élection ne devienne pas une simple fonction de la volonté, n'importe de quelle manière elle soit déterminée et influencée, mais qu'elle soit une fonction de la liberté, c'est-à-dire de la volonté régie par l'intelligence propre. Or, la moindre condition que la loi puisse exiger à cet égard, c'est qu'un électeur ait acquis ce degré d'instruction qui est offert par l'enseignement élémentaire, et qui peut être constaté soit par certificat de fréquentation ou d'examen, soit plus simplement par la condition exigée de chaque électeur, d'écrire lui-même son bulletin. Sans doute, l'intelligence peut aussi se développer dans le commerce social, mais le droit ne peut chercher des garanties que dans des conditions susceptibles d'être constatées d'une manière certaine et uniforme. C'est même un des

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bons résultats que le suffrage universel doit amener dans plusieurs pays, que l'instruction élémentaire soit déclarée obligatoire par l'État, et que les classes supérieures prennent plus de soin de l'élévation des classes inférieures, avec lesquelles elles concourent à l'exercice de cette importante fonction publique. Mais quand on établit le suffrage universel sans cette condition élémentaire, on en fait nécessairement un champ de bataille, pour gagner par tous les moyens de ruse, de mensonge, de violence morale, des électeurs qui, ne sachant pas même lire et écrire, peuvent bien difficilement se soustraire à ces manœuvres. L'opposition qu'on fait encore à un tel règlement du suffrage a théoriquement sa source dans cette fausse opinion, que les élections n'ont qu'à constater la volonté, abstraction faite de la manière dont elle est déterminée; et ensuite c'est le mauvais esprit de parti politique ou confessionnel, comptant exploiter à son profit lïgnorance des masses, qui tend à maintenir dans la pratique un système condamné même par la plus simple raison politique, et par des démocrates sincères, honnêtes, tels que J.-St. Mill, lesquels, en désirant l'avènement d'une démocratie intelligente, morale, voient dans le suffrage surtout une récompense que tous ont à mériter par l'instruction qu'ils acquièrent dans les premiers éléments du savoir humain.

Cependant, sur la base de ces principes communs peuvent s'établir deux systèmes d'élection, dont l'un a reçu une application presque complète, et l'autre est encore en voie d'élaboration théorique, mais provoqué par le profond besoin de chercher un remède aux grands abus auxquels le premier a donné lieu.

Le premier système est un système abstrait., individualiste^ atomistiqiie, partant de la notion abstraite du citoyen, réalisée d'une manière égale dans chaque membre de la communauté politique, et appelant à l'élection le citoyen comme tel, sans tenir compte de toutes ses autres qualités importantes, de tous les rapports réels, essentiels et permanents qu'il sou-

tient dans l'ordre social. Ce système, ne connaissant que la qualité formelle de citoyen, devient dans l'application un système mathématique de numération et de majorité, et, poussé à ses dernières conséquences, il devrait aussi faire abstraction, sinon du temps, au moins de l'espace, c'est-à-dire des localités dans lesquelles se font aujourd'hui les élections par les citoyens, qui y sont accidentellement réunis, pour faire (comme le proposent aussi Hare et Mill, quoique pour un but en luimême très-louable) de tous les citoyens d'un pays une seule masse électorale, dont les individus auraient à exercer le droit d'élection sur tout le pays. Ce système d'élection est encore une grave conséquence de la théorie de Rousseau qui, absorbant l'homme dans le citoyen, tout l'ordre social de culture dans l'État, devait établir le droit d'élection sur la qualité générale de citoyen. On a souvent plaisanté sur les «entités» j^u moyen-âge, qui donnait aux abstractions une existence I réelle; mais la société moderne est imbue d'abstractions [encore plus graves, parmi lesquelles celle du «citoyen» (nom qu'en 1848 encore, on avait repris en France pour le langage parlementaire) occupe la première place. La théorie que nous avons établie préserve de cette conception exclusive, en faisant reconnaître dans chaque membre de l'ordre social sa double qualité de membre de l'ordre politique et de membre d'un ordre de culture humaine, deux quahtés qui, comme nous le verrons, doivent trouver une expression conforme dans le système d'élection et de représentation.

Le système d'élection par tête de citoyen, adopté d'abord dans la constitution des États-Unis, ensuite par la révolution en France, et reparaissant de nos jours soudainement dans le suffrage universel, a été longtemps diversement modifié et restreint, tantôt par le mode d'élection à double degré, tantôt et principalement par la fixation d'un cens électoral.

Depuis le système des cinq classes censitaires (avec une classe de prolétaires estimés par tête, capite censi) étabh par Servius Tullius, jusqu'au système électoral pour le royaume

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de Prusse (de 1851. encore aujourdlmi en vigueur), fondé sur le mode d'élection à double degré et sur trois classes de censitaires, le talent de combinaison peut s'ingénier à son aise pour établir, sur cette base, divers systèmes électoraux, mais qui pécheront tous par le principe, c'est-à-dire par le problème impossible qu'ils se proposent de résoudre, de mesurer les qualités intellectuelles et morales d'un électeur, rintérêt même qu'il porte à un bon ordre politique, d'après sa fortune ou les impôts qu'il paye à l'État. Ce système peut revendiquer le mérite d'établir au moins certaines barrières, qui, selon le tempérament d'un pays, peuvent opposer, pendant un temps plus ou moins long, des digues utiles aux débordements des flots politiques, et donner le temps nécessaire pour l'éducation successive du peuple; mais elles n'ont pas leur raison d'existence dans un principe juste en luimême, et quand même elles n'auraient pas été détruites soudainement par les grands sauts politiques qu'on a fait faire aux peuples sur le continent, il aurait toujours fallu prévoir cette époque et discuter le système dans son principe fondamental: l'élection générale par tête.

Or, nous avons fait voir plus haut que ce système a pu se développer librement, aux États-Unis, dans toutes les conséquences découlant logiquement de ce principe, que les faits sont toujours conformes aux causes. Il s'ensuit que, la grande partie du peuple étant partout relativement plus ignorante, les élections appelleront toujours à la représentation d'un pays ceux dont rintelhgence se trouve ou se met par prudence au niveau de l'intelligence des masses, et en adopte ou en exploite les passions. Ce principe reçoit seulement une modification par les forces ou les influences dont rintelhgence des masses subit l'ascendant. Car il est un fait fondé sur la nature des choses et prouvé par l'histoire, c'est que les classes inférieures ont elles-mêmes le sentiment de leur faiblesse, de leur manque de connaissance, qu'elles veulent être gouvernées et demandent à être guidées dans

de pareilles opérations politiques par des hommes en qui elles mettent leur confiance. La question consistera donc à savoir qui, selon les circonstances, a le plus de chances de s'emparer de la direction. Or, ces chances sont les plus favorables au parti qui peut entrer dans la lutte électorale avec la meilleure et la plus forte organisation, avec une miHce obéissante, exécutant fidèlement le mot d'ordre qu'elle a reçu. Un tel parti bien discipliné peut exister en divers pays sous diverses formes; il s'est organisé, aux États-Unis, au sein même du peuple, dans les deux partis principaux dont chacun opère par une discipline presque militaire ; dans les pays monarchiques de l'Europe, où les gouvernements sont bien plus fortement constitués, l'influence se mesurera d'après le degré de centralisation et d'après le degré de l'instruction populaire, et quand à une forte influence gouvernementale se joint encore l'influence d'une Église forteinent organisée, le système électoral, qui devrait appeler des hommes capables d'exercer un contrôle sur le gouvernement et de maintenir les voies de la culture dégagées des entraves que l'esprit rétrograde sait mettre partout, servira seulement à maintenir la servitude politique et morale du peuple. Quelles que soit d'ailleurs les modifications que ce système de sufi*rage universel puisse subir en Europe, il n'échappera jamais aux conséquences principales qu'il a produites aux États-Unis. Son procès a été instruit depuis longtemps par la science politique, et le jugement que l'examen impartial en a déjà porté, c'est que ce système n'est pas une institution et un instrument pour le self-government du peuple, pour sa vraie liberté, mais pour sa domination au moyen des diverses influences qui tendent à se substituer à son intelligence et à sa raison propres, pour prendre possession de sa volonté.

Ce sont ces graves défauts, inhérents au système d'élection par têtes ou du suffrage viril (appelé en anglais manhood suffrage)^ qui ont appelé l'attention d'esprits réfléchis sur un remède à découvrir. C'est principalement le danger de l'op-

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pression des minorités par les majorités qui a préoccupé ces esprits et les a portés à proposer à cet égard certaines réformes, d'autant plus que le mensonge interne de tout ce système numérique peut se manifester en ce que la minorité électorale peut, par une certaine combinaison, devenir la majorité ^ Mais toutes les mesures qu'on a proposées sont impuissantes à apporter un remède efficace.

Sans parler du veto que déjà Jefîerson réclamait en faveur des États du sud de l'Union, pour certains cas, contre des résolutions prises par la majorité de la représentation, une proposition faite (avant 1848) par un fouriériste, M. Victor Considérant, tendait à faire voter les électeurs par programmes de parti (socialistes, libéraux, etc.) sur toute la surface du pays, de sorte que chaque parti pourrait élire à peu près un nombre correspondant de députés. Mais quoique les opinions diverses sur la direction à donner au gouvernement d'un pays soient toujours représentées par des partis, il serait cependant contraire à Tidée éthique de l'État d'ériger l'esprit de parti en principe électoral.

Une autre proposition, faite en Angleterre par M. Hare, et approuvée par M. MilF. tend à substituer à la représentation, se faisant aujourd'hui partout par JocaJités, la r€2)résentation dite personnelle, établie ensuite de manière que l'élection, d'après ses effets, s'étendrait sur le pays entier,

^ M. de Eôtvôs (autrefois ministre de rinstriiction, en Hongrie) dit à cet égard, dans un ouvrage intitulé: Ber Einiiuss der lierrsclienden Ideen, etc., t. I, p. 187: «Qu'on se figure 100 collèges électoraux, chacun de 4030 électeurs; en supposant que, dans 51 de ces collèges, les députés soient nommés par une majorité de 2500 contre 1500, tandis que dans 49 collèges les élections se fassent avec une majorité de 350 J contre 500, il y aura dans ce cas, pour 51 députés, une minorité de 127,000 électeurs, tandis que 49 députés ont été nommés par 171,500 électeurs.» Xous rappelons encore que, dans le svstème actuel d'élections, où souvent la plus grande partie des électeurs ne prend pas part aux élections, celles-ci sont, dans un autre sens, presque généralement des élections de minorités.

^-^^Thom^as Hare, Tlie élection of représentatives, new edit., London, 1865; J.-St. :Mill, Considérations on représentative qovernment, London, 1861.

que le nombre des votants (par exemple 2 millions) serait divisé par le nombre des députés à nommer (par exemple 500), et que chaque candidat qui réunirait le nombre nécessaire de suffrages (4000) serait élu; que de plus, pour empêcher la réunion inutile de suffrages sur la même tête, chaque électeur serait tenu de mettre sur son bulletin une liste de plusieurs candidats par ordre de préférence. Mais ce système d'élection, qui serait très-compHqué dans l'exécution (comme le plan pratique communiqué par M. Hare le fait assez voir) ne serait en réalité que l'exagération du principe d'élection par tête, et pécherait encore essentiellement en ce qu'il ne tient pas compte de la situation intellectuelle et morale des électeurs. Déjà dans le système actuel, l'électeur se trouve souvent embarrassé de choisir en toute conscience un seul candidat; à plus forte raison devra- t-il, partout où il sera obligé de faire une liste de candidats, se fier au jugement de ceux avec lesquels il se trouve plus ou moins en communauté d'opinions poUtiques. Si on excepte un petit nombre de candidats célèbres qui réuniraient une immense majorité, il faudrait au moins pour tout le reste, à l'effet de mettre un peu d'ordre et de cohésion dans cette masse d'atomes électoraux flottant, comme des âmes en peine, sur tout le pays, qu'il se fît une organisation de partis avec une direction dans les grandes localités, et le système devrait ainsi dans la pratique aboutir au système de partis de M. Considérant. Dans le système ordinaire du suffrage universel, il y a encore un certain mode naturel de distribution d'après les localités, même d'après les villes et les campagnes; mais le système critiqué déclare, par la bouche de M. Mill, « qu'il s'agit, non de représenter des pierres et des briques, mais des personnes humaines». Sans doute, la personne est partout le fondement et le but, mais la personne humaine, n'étant pas encore pur esprit, vit au contraire dans l'espace et poursuit certains buts dans une locahté; et les intérêts locaux, ceux d'une capitale comme d'un grand centre

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de culture, ou d'une ville d'industrie et de commerce, ou d'un district d'agriculture, jouent aussi un rôle légitime dans un parlement; cependant le système nouveau n'en veut pas tenir compte, il s'élève à la plus haute abstraction mathématique et formelle, oii Thomme n'est plus qu'un nombre et un citoyen pur et simple d'un pays, en sorte que les mauvaises conséquences, inhérentes au suffrage universel à cause de son abstraction politique, seraient encore rehaussées par l'abstraction mathématique. L'accueil favorable que ce système a reçu s'explique du reste par le fait qu'il est un reflet fidèle de notre époque, qui, dans les sciences physiques et morales, tend à éliminer toutes les qualités et à les résoudre en quantités numériques; toutefois la réalité elle-même s'élève à la fin pour opposer une barrière contre laquelle tous ces systèmes doivent se briser.

D'autres vues de réforme ont été encore proposées par M. î^Iill, qui, tout en adoptant en principe le système précédent, aimerait à le compléter par un nouvel élément, d'ailleurs d'une telle importance, qu'il en changerait essentiellement la base. En partant du juste point de vue que l'intelligence doit être le fondement et même la condition du droit de suffrage, M. Mill ne veut pas seulement conserver le droit d'élection à des centres d'instruction, comme les Universités, et le donner à d'autres corps scientifiques, actuels ou futurs, mais il va même jusqu'à proposer un vote plural ou cumulatif, un double ou triple vote à tous ceux qui, par leur position sociale, en seraient jugés dignes, ou qui, apiès un examen qu'il serait assez disposé à faire instituer, avanceraient à un grade supérieur d'électeur. Par la première proposition, M. Mill a abordé, sans doute, la voie qui tend directement à un but essentiel de toute élection, celui de faire représenter les grands groupes d'intérêts sociaux; mais la proposition d'un vote cumulatifs outre qu'elle sera repoussée par l'esprit démocratique d'égalité, pêche encore en ce qu'elle tente ce qui est impossible, à savoir de mesurer l'intelligence arithmétiquement par un nombre de votes. M. Mill, partageant

Akre>-s, Droit naturel. II. 07

l'erreur de son compatriote Buckle, voit le progrès des individus et des peuples uniquement dans les connaissances dont ils enrichissent leur capital intellectuel et social, et non dans la morale et la moralité, qui cependant est le foyer le plus intime et la force de concentration, de cohésion et de direction de toute vie (t. I, p. 124); et dans les élections, ce n'est pas non plus seulement dans l'intelligence, mais avant tout dans la moralité, que l'ordre public doit trouver son appui.

Enfin un dernier système d'élection a été proposé par M. James Lorimer {Constitutionalism of tJie future, London, 1867) S qui, à ce qu'il paraît, a voulu traduire la pensée fondamentale de M. Mill en un système complet. D'après cet auteur, toute la société doit être envisagée selon son expression, «dynamiquement et non mécaniquement)), comme «une association de forces individuelles de valeur inégale, et non pas comme un troupeau qu'on évalue par tête», et le système d'élection doit en quelque sorte la «photographier)), en devenant «une expression adéquate de tous les pouvoirs de la société tels qu'ils existent», et il en conclut qu'il faut diviser la société en un certain nombre de classes, déterminées par les revenus, l'intelligence, les services rendus, la position, l'âge ( — et le sexe? — ), la moralité; classes qui ne seraient pas fixes, invariables, comme celles de Servius Tullius ou les anciennes corporations, mais flottantes, appropriées aux changements qui interviendraient dans tous les rapports. Mais, si l'on excepte les revenus, il est impossible de former des classes électorales et d'évaluer les votes d'après des qualités purement personnelles; au contraire, on peut même étabhr en principe que la qualité générale de personne humaine, dominant toutes les autres qualités, doit servir de point de départ

^ Nous ne conuaissous cet ouvrage que par l'article de M. Ernest Duvergier de Hauraune, dans la Bévue des Deux-Mondes, avril 1868, intitulé: La démocratie et le droit de suffrage, article qui, sans faire mention de la théorie de M. Considérant, discute aussi le système de MM. Hare et Mill, mais se déclare en général pour le suffrage universel localisé.

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dans tout système d'élection, et que des classes, si on veut les établir, doivent être formées d'après les rapports sociaux permanents, propres à être constatés d'une manière certaine.

C'est ce dernier point de vue qui a prévalu, en Allemagne, chez les divers auteurs qui se sont occupés de la question de la réforme du système électoral. De même qu'en Allemagne on a montré, dans la pratique politique, jusqu'à la constitution de la confédération du Xord, de 18ô7, basée sur le suffrage universel, une grande répugnance à adopter le système de l'élection par tête, et que, à l'exception du système prussien (de 1851) des trois classes censitaires, aussi malencontreux en principe que dans l'exécution, on y a apporté, dans presque tous les États, de notables modifications, de même la science politique a depuis longtemps signalé le caractère individualiste, atomistique, presque anti-social de ce système , et en a cherché le remède dans un principe nouveau. A cet égard, on est tombé généralement d'accord sur ce point fondamental, à savoir qu'un principe plus organique de cohésion ne peut être trouvé que dans les grands groupes d'intérêts communs par lesquels les hommes sont liés dans la culture commune d'une branche du travail social. C'est donc principalement d'après les sphères naturelles du travail social qu'on a proposé d'organiser le système d'élection, et la divergence d'opinions d'ailleurs assez secondaire s'est seulement manifestée sur le meilleur mode de former ces groupes d'intérêts sociaux ^ Cependant ce système ne

1 Si l'on fait abstraction des théories qui tendaient seulement à restaurer, avec quelques modifications, les anciens ordres féodaux (Adam MûUer, Jarke, J. Stcilil, et d'autres), nous croyons avoir donné, par la théorie du droit public de notre Cours de droit naturel, première édition (1837-1839) , la première impulsion à ce genre de recherches. Xotre proposition allait alors à constituer les élections d'après les grands groupes ou ordres de tout travail social, d'après l'ordre religieux des confessions, l'ordre scientifique, artistique, d'instruction, l'ordre économique de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. M. de Mohl y donna en principe son adhésion (dans l'article cité. p. 352). Quelque temps après, M. Liebe (ministre des finances dans le Brunsvrick). adopta l'idée fondamentale dans son ouvrage: Uer Grundadel und die neuern

présente qu'une face partielle du vrai système complet de l'élection et de la représentation, et la grave erreur qu'il renferme d'un autre côté consiste à faire envisager l'État seulement comme une agrégation d'ordres ou d'intérêts sociaux particuliers, en méconnaissant les principes d'unité et de lien par lesquels ces divers groupes doivent trouver la cohésion entre eux-mêmes et leur soumission à l'intérêt commun de l'État et de tout l'ordre social. Sans doute, ce système d'élection par groupes d'intérêts sociaux, s'il était adopté seulement pour l'une des chambres, pourrait déjà devenir un correctif assez puissant pour le système ordinaire, et préparer l'esprit public à voir dans la société elle-même un

Verfassungen (l'aristocratie foncière et les constitutions modernes), 1844, par un extrait presque littéral (p. 142) de mon ouvrage. Après le mouvement politique manqué de 1848, la théorie fut plus systématisée par M. Levita, dans l'ouvrage: Die Volksvertretung in ihrer organischen Zusammensetzmig, 1853, et par M. de Mohl, StaatsrecJit und Poïitiîc, 1860, lequel propose de faire trois groupes d'intérêts, le groupe d'intérêts matériels, représenté par la grande et la petite propriété foncière, par l'industrie et le commerce, avec certaines sous-divisions, le groupe d'intérêts spirituels, représenté par les Églises, l'ordre scientifique, artistique et d'instruction, et le groupe d'intérêts locaux, représenté par les communes. M. Bluntschli, dans un article du Staatsivdrterbuch, aWahîrecht^y , 1867, pense aussi que l'élection, d'après sa juste idée, devrait tenir compte des divers groupes de vocation sociale, mais il ne s'en explique pas davantage, parce que, selon lui, notre époque n'est pas disposée à porter un remède sérieux au système actuel. Cependant, la science a évidemment aussi le devoir de signaler le faux, comme de rechercher et de développer la vérité. Dans la doctrine organique de l'État [Organisclie StaatsUhre, Wien 1850), j'avais déjà reconnu que le système de représentation et d'élection par groupes d'intérêts était exclusif, que l'unité et la totalité de la nation s'y trouvaient éparpillées. Je ne vis alors d'autre remède que de combiner le système d'élection par intérêts pour la première chambre, avec le système ordinaire localisé pour la seconde chambre, parce que j'étais convaincu de la nécessité de deux chambres pour chaque grand État, tandis que le système d'intérêts portait les divers auteurs à n'admettre qu'une seule chambre. Ce n'est que plus tard, et surtout à la suite de l'étude continuée du grand nombre d'ouvrages sur l'Union américaine, signajant tous les désastreux effets du suffrage universel, autant pour les États particuliers que pour l'Union, que j'ai acquis la conviction qu'il fallait rompre avec tout système atomistique exploité par les plus mauvaises passions des partis, et j'ai alors compris que l'organisme naturel de la société, telle que la doctrine philosophique de Krause le fait connaître, est aussi le modèle et l'idéal pour le système naturel d'élection et de représentation.

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organisme de divers ordres ou groupes d'hommes et d'intérêts ^ mais il ne peut pas être considéré comme le système vrai et complet.

Le système naturel d'élection et de représentation doit être un reflet et en quelque sorte un extrait de l'organisme social. Or, cet organisme se compose, comme nous l'avons vu (t. I, p. 133), de deux espèces de groupes ou de sphères: d'un côté, de sphères qui, en embrassant les hommes sous toutes les faces principales de la vie, aux divers degrés de la famille, de la commune, de la province, maintiennent l'unité et la totalité de la personnalité individuelle et collective, et, d'un autre côté, de sphères de culture constituées par la division naturelle du travail social d'après les buts principaux de la vie humaine. Sur le type de cet organisme s'établit un système d'élection aussi simple que naturel, d'après les principes suivants.

Il y a un droit d'élection inhérent à toute personnalité majeure, qui occupe une position distincte dans l'ordre public. Les femmes qui ont un état indépendant ne peuvent pas être exclues de ce droit.

Ce droit d'élection serait exercé par chaque personne à la fois dans les deux genres de groupes, parce que, d'un côté, elle appartient à une famille (voir troisième division), à une commune, à une province, et exerce dans chacune de ces sphères le droit d'élection pour la constitution des conseils correspondants, et que, d'un autre côté, elle fait ou doit naturellement faire partie dim ordre de travail ou de

^ Ce système d'élection et de représentation par états et intérêts sociaux reçut une première application dans mon pays natal, le Hanovre, en 1848; c'est la première chambre qui fut constituée par des représentants élus par quatre ordres, l'ordre des grands propriétaires fonciers (abstraction faite de l'état de noblesse) , Tordre de l'industrie et du commerce, l'ordre de l'Église et des divers degrés de l'instruction publique, enfin l'ordre de jurisconsultes, divisé eu ordre judiciaire et ordre des avocats; la seconde chambre fut composée d'après le système ordinaire. Les chambres fonctionnaient très-bien, mais toute la' constitution fut renversée par la réaction absolutiste et féodale, en 1855.

culture sociale, et coopérer par son vote à la constitution des conseils ou assemblées qui en gèrent les affaires, conseils qui existent déjà en grande partie dans Tordre économique, comme chambres d'agriculture, chambres d'industrie et de commerce, et qui un jour seront sans doute créés aussi pour les autres ordres.

La représentation générale ou nationale, pour réfléchir cet organisme interne de la société dans ses deux genres de groupes, devra être le produit d'un double système d'élection, et se diviser en deux assemblées ou chambres, reposant sur des principes distincts, dont l'une, que nous voulons nommer la première, représenterait les sphères de vie complète ou les grands centres de vie localisés à divers degrés, et constitués en dernier lieu par les provinces d'un État plus unitaire ou par des États-membres d'un État fédératif. Les divers degrés inférieurs ayant déjà coopéré à l'élection de l'assemblée provinciale ou d'une législature d'un État particulier, c'est naturellement par les assemblées provinciales (ou d'une législature) qui seraient nommés les membres de la première chambre. La seconde chambre, au contraire, serait formée par élection dans les divers ordres de culture, ou, comme on dit, d'intérêts sociaux; cependant, comme ces ordres, qui pourraient encore recevoir certaines sous-divisions, ne présentent pas une gradation comme la première série, mais sont coordonnés, chaque ordre d'intérêt ou chaque sousdivision principale devrait être appelé à nommer, non par son conseil dirigeant, qui d'ailleurs, dans plusieurs ordres, n'existe pas encore, mais par le concours direct de tous ses membres, le nombre de représentants qui lui serait affecté par la loi.

Un tel système d'élection et de représentation présenterait de grands avantages.

D'abord il conduit naturellement, pour un État qui réunit les conditions d'une existence politique distincte, au système de deux chambres, dont chacune remplirait une fonction spé-

DE LA REPRÉSENTATION PUBLIQUE

ciale importante; la seconde chambre, sortant d'élections directes, et réunissant les représentants de tous les intérêts sociaux particuliers, aurait à examiner, d'une manière prédominante, chaque question au point de vue de ces divers intérêts, et à amener, dans certains cas, une équitable transaction; la première chambre, au contraire, sortant d'une élection au fond indirecte de grands corps pohtiques, aurait à examiner les diverses questions du point de vue de l'intérêt général, commun, dominant les intérêts particuliers, et aurait aussi à défendre l'intérêt général contre la coalition que plusieurs intérêts formeraient, peut-être avec succès, dans la seconde chambre. Ces deux chambres ne seraient donc pas constituées dans le but d'étabhr le vote double sur une question, mais à l'effet de la faire envisager d'un double pomt de vue, organiquement, du point de vue de la partie dans ses rapports avec toutes les autres parties, et du point de vue du tout, dominant les parties et tous les intérêts particuHers. Les deux principes de conservation et de mouvement trouveraient, en une juste mesure et sans exclusion, une représentation prédominante par le mode différent de l'élection.

Quant à la seconde chambre, l'un des avantages principaux consisterait en ce que les élections se feraient, mieux que dans tout autre système, en pleine connaissance des choses et des personnes, parce qu'un électeur, participant à un ordre par son travail de vocation, serait à môme de choisir les personnes qui se seraient distinguées, non par des discours politiques, mais par l'entente et la bonne administration des affaires, par l'estime dont elles seraient entourées, par leurs travaux dans l'ordre de culture intellectuelle et morale.

Sans doute, il y aurait aussi, dans chacun de ces ordres, des partis portés, l'un plus vers les réformes, l'autre plus pour le maintien de l'état actuel des choses, mais les partis seraient toujours obligés de tenir compte de l'inteUigence propre de

chaque électeur et de proposer des candidats jugés d'après leurs actes ^ d'après le talent pratique dont ils auraient fait preuve dans la gestion des affaires.

Ce système offre une solution naturelle des problèmes posés par les autres théories; il n'organise pas des partis politiques abstraits, mais il assure une représentation à tous les grands intérêts permanents, pour lesquels les électeurs, chacun selon sa profession, prennent plus ou moins parti, et qu'ils mettent souvent sur la première ligne; il n'établit pas des classes graduelles dans lesquelles les électeurs majeurs seraient placés comme dans une école, mais des classes qui, selon le degré et le caractère de culture d'un pays, peuvent différer d'après leur importance et d'après le nombre des électeurs, sans être subordonnées l'une à l'autre. On a objecté que le système ordinaire amène aussi des représentants de toutes les classes sociales; mais ils ne sont élus ni dans une juste proportion, ni par ceux qui sont le plus à même d'apprécier leur mérite.

Ce système peut réaliser, en sous-ordre et dans une juste mesure, le but que se propose la théorie de MM. Hare et Mill, théorie en réalité impraticable dans un grand pays qui n'est pas habité par de purs nombres, susceptible pourtant d'être appliquée dans les ordres particuliers de vie et de culture, dans lesquels il n'y a qu'un nombre restreint de représentants à élire, connus de tous les membres d'un ordre particulier.

Ce système repose sur le suffrage universel, non abstrait et confus, mais organisé, déterminé d'après les grands organes permanents de la vie et de la culture, et il oppose, non à la démocratie honnête, mais à la démagogie exploitant au profit des meneurs, la docilité, les connaissances imparfaites et les passions du plus grand nombre, le divide et nnpera dans un juste sens, en affranchissant les électeurs de l'empire des partis, et en les constituant maîtres de faire eux-mêmes le choix d'après leur propre inteUigence. Aussi

DE LÀ EEPRÉSEyTÀTIO>' PUBLIQUE.

sont-ce les meneurs de parti dans la presse, dans les associations, condamnés à l'imptiissance par ce système, qui lui feront la plus forte opposition sous prétexte qu'il ramènerait les ordres féodaux, dont les nouvelles classes cependant sont aussi distinctes que la liberté l'est de la contrainte.

Ce système enfin n'est plus à l'état de simple théorie, il peut s"appuyer sur des faits de l'expérience, en partie déjà très-heureuse et presque décisive. Car l'organisation de la première chambre se fonde sur le même principe qui a conduit à l'excellente constitution du Sénat aux États-Unis, et qui, depuis 1848, a été apphqué en Hollande pour l'élection de la première chambre par les États provinciaux. C'est précisément sur le continent européen, où il n'y a ni les mêmes conditions historiques, ni les mêmes éléments sociaux pour constituer une première chambre aristocratique comme en Angleterre, et où tous les autres modes de constituer une première chambre ont été peu heureux, que le système proposé offre la meilleure solution de bien des difficultés, et donne encore un solide fondement au self-govemment, en appelant les corps politiques les plus considérables et les plus complets d'un pays, les provinces, à une représentation politique. Quant à la seconde chambre, le système d'élection par ordres ou intérêts sociaux a fait une courte apparition (de 1849-1855) dans le Hanovre, pour prouver au moins qu'il est parfaitement exécutable et qu'il peut conduire à de bons résultats. La pratique politique a ainsi indiqué la voie des réformes, que la théorie doit éclairer de la lumière des justes principes ^

^ Ce système se prête facilement à quelques modifications que la forme monarchique ou le degré de culture peut exiger. C'est ainsi que, dans l'État monarchique, les princes majeurs, les chefs de familles aristocratiques illustres, des capacités éprouvées dans le service public et nommées, d'après certaines règles, par le monarque, peuvent faire partie de la première chambre; cependant le principe exige que le plus grand nombre des membres soient élus par les États provinciaux. Quand même le système ne serait d'abord que partiellement appliqué à une seule chambre ou combiné avec le système ordinaire pour les deux chambres, il offrirait déjà de grands avantages et neutraliserait les mauvais effets des autres systèmes.

Quant aux deux modes d'élection, appelés l'un le mode direct, l'autre le mode indirect ou à double degré, ils peuvent être employés dans tout système, même dans celui que nous venons de proposer. Cependant, quoique le mode à double degré puisse former un certain correctif au suffrage universel, il ne peut guère se maintenir longtemps dans le mouvement démocratique moderne; il est de plus un mode artificiel, parce que l'intérêt direct de chacun dans l'ordre social doit trouver aussi, sous un rapport essentiel, une expression directe dans les élections.

La question du scrutin publie ou secret dans les élections a été vivement débattue depuis l'agitation des partis à Rome jusqu'à nos jours. Ce qu'on peut affirmer, appuyé sur l'histoire, c'est que le scrutin pubhc a été principalement demandé par les classes ou les partis qui veulent exercer une influence sur la grande masse des électeurs. Tandis que la démocratie à Rome parvint à introduire le scrutin secret (taheïlœj, au second siècle av. J.-C. (de 139-131), les Jacobins, Danton à leur tête, déclaraient, pour terroriser le peuple, que le scrutin public était aussi nécessaire que la lumière du jour; l'aristocratie en Angleterre a maintenu jusqu'à présent le scrutin public dans l'intérêt de son influence et pour opposer un correctif à l'extension du sufl'rage. Le scrutin public est donc une arme à deux tranchants. On a voulu le justifier en faisant valoir le caractère de fonction publique de l'élection. Cependant cette fonction, pubhque quant à son but, doit être remplie par chacun dans la pleine liberté de sa conscience, et cette liberté est toujours mieux protégée contre les influences illégitimes par le scrutin secret.

DEUXIÈME SECTION

DE L'ADMIXISTRATIÛX ET DU DROIT ADMINISTRATIF DANS LE SEXS LE PLUS GÉNÉRAL.