CHAPITRE IL

DES EAPPOETS DE l'ÉTAT AVEC LA COMMUNE.

La commune, comme nous l'avons vu (p. 307), est une communauté localisée de familles et d'individus pour la poursuite de tous les buts essentiels de la vie. La commune n'est pas seulement un ordre politique, mais un ordre social.

Il y a deux manières principales de concevoir la vie de la commune dans ses rapports avec l'État. D'après l'une, principalement germanique et maintenue aussi en Allemagne, même sous des régimes assez absolutistes, la commune est considérée comme une individualité naturelle collective, ayant le principe d'une vie propre en elle-même, comme une personne majeure, ayant, avant tout, le droit de gérer elle-même ses affaires, et entretenant seulement avec les cercles supérieurs et avec le pouvoir central des rapports organiques qui doivent trouver une juste expression dans l'organisation communale. Cette conception est tellement naturelle au génie germanique, que même les anciens partisans du libéralisme abstrait (Rotteck et d'autres) se plaçaient, pour défendre l'autonomie des communes, au point de vue historique, en montrant que les communes avaient existé comme de petits États avant l'État national, et que celui-ci n'était qu'une fédération de communes, dont le centre de gravité et d'activité devait rester en elles.

Une autre manière de considérer la commune s'est formée en France, et y a trouvé une funeste exécution. L'œuvre

d'exténuation, commencée et poursuivie, par rapport à la vie communale, sous le régime absolutiste, fut achevée par la révolution, par suite des fausses idées abstraites sur l'unité de l'État et de son pouvoir. D'après cette conception, la commune n'a son existence que par l'État, et n'a de pouvoir que par délégation du pouvoir central; elle n'est pas une individualité vivante, mais une portion du territoire que cet être omnipotent, appelé l'État, distribue en départements, cantons et communes 1. La commune est donc une création de l'État, mais un enfant qui reste toujours mineur. Le principe par lequel le droit romain avait assimilé les communes, en vue de certains privilèges (par exemple pour la prescription) aux mineurs, fut adopté pour le règlement de toutes les affaires communales, et c'est cette malheureuse conception qui a maintenu les communes en France sous une tutelle administrative et bureaucratique, telle que tous les ressorts d'une activité propre en sont brisés, que la moindre affaire doit passer par une longue fihère administrative, pour aboutir, après avoir occupé longtemps et assez stérilement nombre de fonctionnaires, à un mesquin résultat. Cependant la commune est

^ La première constitution de 1791 avait maintenu une vue plus juste sur la commune, en disant: «Les citoyens français, considérés sous le rapport des relations locales qui naissent de leur réunion dans les villes et dans certains arrondissements du territoire des camx3agnes forment les communes.» La constitution de l'an III dit simplement: ((Chaque département est distribué en cantons, chaque canton en communes» ; et la constitution de l'an VIII déclare: «La république française est une et indivisible. Son territoire européen est distribué en départements et arrondissements communaux.» Barante pouvait donc dire dans son ouvrage : Des Communes et de T Aristocratie, 1821 : « En France, la révolution a anéanti les communes et les a englouties dans la nation.» C'est que le citoyen abstrait était l'idéal des nouveaux Romains, comme le civis romanus l'avait été pour les anciens.

Pendant l'époque de la restauration, l'attention fut portée sur une réorganisation de la commune par des écrivains distingués, tels que JBerton (Aperçus historiques sur les communes, etc., 1818), Duvergier de Hauranne (Réflexions sur l'organisation municipale), Henrion de Fansey (Du pouvoir municipal, 1821), Barante (Des Communes et de 'Aristocratie), et d'autres; le gouvernement de juillet n'avait malheureusement pas assez de confiance dans le bon sens du pays pour entreprendre une sérieuse réforme communale.

DES RAPPORTS DE l'ÉTAT AVEC LA COMMUNE.

dans tous les pays l'intermédiaire le plus important entre la vie privée et la vie publique, la principale école du selfgovernmenf: et celui-ci ne s'établira jamais par de simples principes constitutionnels ou par des décrets, mais par des institutions qui en deviennent les organes et les centres vivants ^

Dans l'organisation des communes, il y a naturellement à distinguer les communes urbaines et les communes rurales, et à tenir compte de cette distinction dans la loi communale (p. 308).

L'organisation elle-même comprend la constitution et l'administration de la commune.

Sous le rapport de la constitution^ la commune est une personne juridique ou civile, avec les droits qui en découlent, tels que le droit d'ester en justice, de recevoir des legs, etc.; elle possède par élection une représentation communale et un pouvoir municipal (le magistrat, constitué par le bourgmestre ou maire avec les conseillers ou éclievins), formant le gouvernement et le pouvoir exécutif de la commune. Quant au mode de nomination du pouvoir municipal, il y a plusieurs systèmes. Le système plus libéral (tel qu'il est généralement pratiqué en Allemagne) fait nommer directement l'autorité municipale (bourgmestre et conseillers) par la représentation communale, en donnant seulement au gouvernement central le droit de confirmation (exercé, en Prusse, dans les villes au-delà de

^ De Gerando disait très-bien dans une lettre à Benj. Constant (Cours de politique const., p. 63): «On craint ce qu'on appelle l'esprit de localité. Xous avons aussi nos craintes, nous craignons ce qui est vagues indéfini, à force d'être général. Kous ne croyons point, comme les scoliastiques, à la réalité des universaux en eux-mêmes. Xous ne pensons pas qu'il y ait dans un État d'autres êtres réels que les intérêts locaux réunis... Les liens particuliers fortifient le lien général, au lieu de l'affaiblir. Dans la gradation des sentiments et des idées, on tient d'abord à sa famille, puis à sa cité, puis à sa province, puis à l'État. Brisez les intermédiaires, vous n'aurez pas raccourci la chaîne, vous l'aurez détruite. Multipliez les faisceaux qui unissent les hommes. Personnifiez la patrie sur tous les points, dans vos institutions locales, comme dans autant de miroirs fidèles.»

10,000 habitants, par le roi, partout ailleurs par les présidents de province); un système moins libéral (comme en Belgique) fait nommer par le roi toute l'autorité municipale dans le sein de la représentation, ou arbitrairement, même en dehors du conseil, comme dans quelques autres pays.

Dans V administration des affaires communales, pour laquelle il y a encore à faire la différence entre les communes urbaines et rurales, il faut sans doute tenir compte de toute la culture d'un peuple; mais comme le gouvernement de ce même peuple est également soumis à ces conditions de culture, il fera toujours bien de ne pas s'arroger une tutelle qui n'est pas applicable aux rapports d'un pouvoir central à une commune. La surveillance d'une autorité supérieure ne pourra d'ailleurs être mieux exercée, dans la plupart des affaires, que par les autorités départementales ou provinciales qu'il importe d'organiser d'après le système représentatif (§ 129), et c'est le principe de l'autonomie d'après lequel la sphère de l'administration communale doit être principalement déterminée, de manière qu'elle ait uh plein pouvoir pour toutes les affaires locales qui ne sont pas d'une importance majeure et n'aggravent pas trop les charges des générations futures, etc. La juste mesure ne peut pas être indiquée par un principe abstrait; elle doit être établie par un tact pratique guidé par l'esprit du sdf-government^.