DU POUVOIR DE L'ETAT ET DE SES DIVERSES BSAT^CHES

Le mouvement politique moderne présente une vive lutte engagée sur la possession et la juste constitution du pouvoir public et de ses diverses fonctions. L'expérience que les peuples ont acquise sous les divers règnes de l'absolutisme et du gouvernenïent personnel a mis en évidence cette vérité que le droit, tout en étant distinct de la puissance ou de la force, ne peut trouver une garantie efficace que dans une participation au pouvoir public accordée à ceux qui ont à faire valoir des droits publics. Le pouvoir doit donc se joindre au droit pour que celui-ci ne devienne pas impuissant dans la main de ceux pour lesquels il est constitué. Toutefois après les errements de l'absolutisme qui détachait le pouvoir de la nation, pour le concentrer en lui-même, il importe de ne pas s'engager dans la fausse route opposée, en détruisant toute position digne et indépendante du pouvoir public, et en le soumettant entièrement aux fluctuations et aux passions de l'opinion publique. La théorie organique évitera également ces deux écueils.

Par rapport au pouvoir de l'État, on peut distinguer quatre théories principales. La première est la théorie de Vunité absolue de puissance, développée particulièrement dans le droit impérial de Rome, restaurée à l'aide du droit romain par l'ab-

solutisme de Louis XIV, transformée en absolutisme démocratique par Rousseau, et qui a reparu encore une fois à notre époque dans diverses formes de l'impérialisme. Dans toutes ses formes le principe fondamental est le même, bien qu'il soit peut-être entouré, dans la pratique, de l'apparence de quelques formes constitutionnelles à la manière de Timpérialisme romain, qui laissait aussi subsister dans Ibur impuissance le sénat, le tribunat, etc. L'impérialisme, partout où il se montre, avilit l'homme, parce qu'il tend à supprimer la raison et la liberté là où elles doivent se faire valoir, et il ne peut être vaincu que par le réveil du sens moral, du sentiment de la dignité humaine et du véritable honneur national.

La seconde théorie est la théorie mécanique de la division des pouvoirs, d'après laquelle les principaux pouvoirs bien distingués entre eux doivent se mouvoir chacun dahs une sphère indépendante et séparée et être maintenus en juste équilibre. Cette théorie d'après laquelle on admettait ordinairement trois pouvoirs, législatif, exécutif et judiciaire, ,a été propagée par Montesquieu, qui croyait l'avoir tirée de la pratique constitutionnelle de l'Angleterre. Mais la constitution de ce pays ne connaît pas une pareille séparation des pouvoirs, puisque le roi est une partie intégrante du parlement (caput et finis parliamenti) qui se compose du roi, de la chambre des lords, et de celle des communes.

Mais comme la théorie de Montesquieu, adoptée même en Angleterre (Blackstone), ne répondait pas à la réalité politique qui présentait dans le pouvoir royal plus qu'un pouvoir purement exécutif, on se vit forcé de la compléter par la théorie de la prérogative royale, inutile quand on comprend bien le pouvoir gouvernemental de l'État. La lacune, laissée par cette théorie, devait apparaître à la première application pratique. Aussi voyons nous qu'en France déjà, pendant la première révolution, Clermont-Tonnerre et plus tard B. Constant cherchaient à la combler par la doctrine d'un qua-

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trième pouvoir, appelé pouvoir royal, et en Allemagne on ajoutait généralement aux trois pouvoirs un pouvoir inspectif^ qui est également compris, comme nous verrons, dans la juste notion du pouvoir gouvernemental^ tel qu'il existe dans la démocratie aussi bien que dans la monarchie^.

La troisième théorie, qu'on peut appeler la théorie de la limitation du pouvoir, a été particulièrement établie par des jurisconsultes en Allemagne qui ont voulu déterminer la nature du pouvoir politique d'après l'analogie du pouvoir de propriété. De même, dit-on, que le pouvoir de propriété est un, plein et entier dans la virtualité de son essence et ne peut être limité que dans son exercice par des droits particuliers comme les servitudes, de même le pouvoir public reste en plénitude à celui qui le possède, et une représentation du peuple ne peut le limiter que dans son exercice. Cette théorie est encore une conséquence des erreurs répandues par le droit romain qui n'a compris nulle part le concours organique positif de plusieurs personnes ou parties, ni dans la possession et la propriété, ni dans Texercice du pouvoir public, car, dans le droit public de Rome, le tribunat fut créé seulement pour la fonction négative du veto. Mais le régime constitutionnel repose essentiellement sur le concours positif à toute Fœuvre législative et exige même qu'une initiative soit accordée à la représentation aussi bien qu'au gouvernement.

La quatrième théorie est la doctrine organique^^ qui répond aussi le mieux à toutes les justes exigences de la vie pratique.

D'après cette théorie, le pouvoir est wn, plein et entier dans sa source, qui se trouve dans la vie de la personnalité

^ B. Constant dit dans son Cours de politique constitutionnelle \ «On s|étonnera de ce qne je distingue le pouvoir royal du pouvoir exécutif. Cette distinction, toujours méconnue, est très-importante, elle est peut-être la clef de toute organisation politique. Je n'en réclame pas l'honneur, on en trouve le germe dans les écrits d'un homme fort estimé qui a péri durant nos troubles.»

* Nous avons développé cette théorie plus en détail dans notre «Doctrine organique de l'État» (Organische Staatslehre, Wien, 1850).

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collective de la nation et constitue ici la souveraineté nationale ; à cet égard on peut dire avec raison que tous les pouvoirs émanent de la nation; ce pouvoir souverain général peut aussi entrer en action et devenir le pouvoir régénérateur, quand, par exemple, un organe disparait, qu'un roi est détrôné, qu'une dynastie s'éteint.

Toutefois cette puissance pleine et entière de la nation, d'ailleurs soumise, comme tout pouvoir, aux principes objectifs du droit, ne reste pas une unité fondamentale indistincte, mais s'organise, comme toute vie, dans des fonctions et organes particuliers, nécessaires pour la vie et l'action politique. Or, toute vie se manifeste en trois modes principaux d'action intimement liés entre eux et néanmoins à distinguer et à organiser en indépendance relative; il y a d'abord une action qui représente Vunité de vie, d'impulsion et de distinction; il y a ensuite un type et des lois qui président à tout développement, et il y a enfin la formation efifective et constante de la vie sous la direction unitaire et selon les lois dans leur exécution. Ces trois faces et modalités d'action, que chacun peut aussi constater dans sa vie individuelle, doivent recevoir dans la vie sociale une organisation par des pouvoirs distincts et pourtant liés entre eux. Il y a donc dans TÉtat une fonction ou un pouvoir gouvernemental, dont les fonctions particulières consistent essentiellement à donner l'impulsion et la direction à la vie publique, à inspecter, à surveiller le mouvement social, à se tenir au courant de ses besoins, à exercer l'initiative dans la législation et dans l'administration, à représenter l'État en unité dans les relations internationales et à rester le point d'union et le lien pour tous les autres pouvoirs et leurs principales fonctions. Pour ce dernier but important, le gouvernement doit participer à la législation par l'initiative et par la sanction des lois, comportant au besoin un veto, soit absolu, soit au moins suspensif; de même le gouvernement inspecte et surveille la fonction judiciaire et dirige directement l'administration. Le second pou-

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voir est le pouvoir législatif qui peut se manifester sous deux formes, comme pouvoir constituant par rapport aux lois et les institutions fondamentales, et comme pouvoir législatif formulant les principes généraux destinés à régler tous les rapports ou un genre particulier de rapports entre les citoyens. Le pouvoir exécutif enfin se divise en fonction ou pouvoir judiciaire et en fonction administrative proprement dite (voir la deuxième division).

Cette distinction fait mieux comprendre la nature et la juste position du pouvoir gouvernemental, que les autres théories n'ont pas reconnue, parce qu^elles n'ont pas saisi la vie dans son premier principe, le pundum saliens de toute organisation qui se manifeste dans toute vie individuelle et sociale. La distinction ordinaire en pouvoir législatif et pouvoir exécutif méconnaît précisément ce principe initial qui. donne et maintient Timpulsion dans toute vie et en exécute les lois. De plus les principes auxquels d'autres ont cherché à ramener la division des pouvoirs sont également insuffisants. Ce ne sont ni des principes psychologiques, comme le voulait Locke, telle que la raison ou Tentendement (pouvoir législatif) et la volonté (pouvoir exécutif), ni des principes logiques, comme le voulait Kant (proposition majeure — pouvoir législatif; proposition mineure — pouvoir judiciaire; conclusion — pouvoir exécutif), qui puissent faire comprendre la nature de ces pouvoirs, parce que ces facultés et ces opérations logiques de l'esprit sont nécessaires dans tous les pouvoirs constitués par les trois modes principaux de manifestation de toute vie.

Quant aux rapports des pouvoirs avec la vie nationale, il y a trois modes principaux de les constituer. Les pouvoirs peuvent être détachés complètement de la vie nationale comme dans l'absolutisme et l'Ëtat bureaucratique des fonctionnaires; ou ces pouvoirs ne sont pas encore constitués en organes distincts, et sont directement exercés par le peuple comme dans les démocraties primitives; ou un rapport organique est établi de manière que tous les pouvoirs constitués sont sans cesse

3*';2 PAmrix spbcialk.

retrempés dans la Tîe nationale et exotés tons par une participation de la nation (toît plos en détail § 111).

Après avoir examiné la natore da pcavoir, nooa avons & en déterminer Fattribut le plus saillant, la souTeraineté.

DE Là SOrTERAl^ETB.

La souveraineté a en le même sort que le pouvoir public en général; elle a été confondue avec Tomnipotence, Tabsolutisme, et centralisée^ au lieu d'être conçue organiquement et répartie entre les divers domaines de Tordre social. Cependant la conception organique est d'accord avec le vrai sens du mot. Bien des théories, il est vrai, ont été établies sur la nature de la souveraineté, mot vague (né du latin du moyen âge, de superioritas^ superanus) et prêtant facilement à des acceptions arbitraires. Cependant selon son véritable sens, le mot désigne un pouvoir qui décide dans son domaine en dernière instance, sans être soumis à cet égard à une autorité supérieure. Dans ce sens on parle avec raison de la cour souveraine qui en justice décide en dernier ressort Or, comme Tordre social est un ensemble organique de sphères de vie, dont chacune doit, en vertu de son autonomie, décider en dernier ressort sur un certain genre de rapports laissés à sa compétence, chaque sphère de vie est souveraine à son degré et dans son genre. Cette acception de la notion de souveraineté n'était pas étrangère à Tépoque du moyen âge qui présenta un mode particulier d'organisation sociale. En effet dans la hiérarchie féodale, la souveraineté fut encore attribuée au dernier membre. «Chacuns barons», dit Beaumanoir (XXXIV, 41), «est sovrains en sa baronie. Voirs est que le rois est sovrains par desor tous.» Ce qui est dit ici du baron s'applique aujourd'hui à toute personnalité libre. Chaque homme est souverain dans le domaine d'action où il décide en dernière instance

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sans être responsable envers une autorité supérieure; il en est de même de la famille, de la commune, pour tout règlement et toute action exécutés dans leur compétence; de même une Église est souveraine pour toutes les affaires purement religieuses, quoique, bien entendu, dans une Église chaque croyant possède à son tour son autonomie dans le droit de régler sa vie religieuse selon sa conscience; enfin TÉtat, de son côté, indépendant de TÉglise et de tous les ordres de culture, est souverain pour le règlement de tous les rapports appartenant à Tordre du droit. Et tous ces degrés et genres de souveraineté sont organiquement liés et unis par la souveraineté nationale, qui comprend organiquement toutes les autres souverainetés, ne les absorbe pas dans une unité abstraite, mais les respecte dans leur domaine et les appelle toutes à coopérer à l'exercice direct ou indirect de la souveraineté dans Faction de tous les pouvoirs.

La souveraineté, étant un attribut de pouvoir, compète toujours à une personne individuelle ou collective, agissant en dernier ressort. Comme les États sont aujourd'hui généralement des États nationaux, la souveraineté nationale dans un État, soit plus unitaire, soit plus fédératif, forme aujourd'hui le degré le plus important et doit être déterminée d'une manière plus précise.

La souveraineté de la nation est d'abord à distinguer de la souveraineté du peuple. La différence n'est au fond qu'historique à cause de l'acception différente dans laquelle ces deux notions ont été prises. Par nation on entend le peuple dans son unité et son organisation intérieure, tandis qu'on comprend généralement par peuple, la nation dans la masse des individus; Tune est une conception organique, l'autre une conception atomistique du même sujet. La souveraineté de la nation exprime la grande vérité que la nation dans l'organisme et l'action régulière de ses pouvoirs constitués décide en dernier ressort des affaires concernant la nation toute entière, tandis que la souveraineté du peuple, placée dans la masse, dans le nombre.

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