CHAPITRE II

D»t moyen* de réaliter le but de l'État ou de* pouvoir* politique*.

A. Do POUVOIR KN gër£ràl.

a. Notion du pouvoir.

La question du pouvoir de l’État , pour étr« bien comprise , doit être soigneusement distinguée d’avec celle du pouvoir social en général , avec laquelle elle a été trop souvent confondue au détriment de la juste indépendance des différentes splières de l’activité sociale. Examinons donc la notion du pouvoir.

Pouvoir est synonyme de puittanee; le pouvoir social ne réside donc pas ailleurs que dans la puissance sociale qui elle-même est un résultat complexe , l’ensemble des forces mises en mouvement par la société et par scs membres dans les différentes spbèrcs de l’activité humaine. Plus donc une société est active et plus elle embrasse de sphères de culture, plus elle est riche et puissante. Mais cette puissance se divise en autant de branches qu’il y a de directions principales dans lesquelles la société poursuit son but général. Or nous avons vu que les éléments

564 THÉORIE DU DROIT PDRLIC

essentiels qui composent le but (général de l'homme et de la société sont fournis par les buts moral, religieux, scientifique , artistique , industriel , commercial et politique. La puissance sociale se compose donc aussi des puissances morale, religieuse, littéraire, industrielle, dont aucune ne doit manquer complètement chez une nation , quoiqu’elle puisse les posséder dans des proportions différentes. Ce serait donc une grave erreur de confondre la puissance politique d’un peuple avec sa puissance sociale et de juger sa culture d’après le degré du développement acquis sous le seul rapport politique. La puissance politique , si elle n’est pas appuyée du concours de tous les autres éléments sociaux , est nécessairement éphémère et désigne plutôt un état maladif qu’un état de santé ; celui-ci devant représenter l’activité et l'harmonie de toutes les forces sociales. C’est l’exagération de l’élément politique à de certaines époques qui explique la décadence politique souvent si subite des nations.

Mais , au sein de chacune de ces puissances sociales , se forme, par les nécessités de la vie et d’après un principe rationnel, un noyau de forces qui bientôt se constitue comme le centre autour duquel viennent se grouper les éléments analogues pour recevoir de lui l’impulsion et se soumettre à sa direction. Ce travail de constitution et d’assimilation centrale, n’a pas été également fort et étendu dons toutes les sphères de l’activité sociale. La plupart d'entre elles ne sont pas encore arrivées , au sein des nations modernes, à une organisation centrale; elles sont restées éparpillées dans plusieurs directions par-

DES POUVOIRS POUTigUES. 56ü

liellet sans aucune liaison entre elles ; et , le pouvoir d’attraction ayant etc trop faible dans ces domaines , elles ont été absorbées pendant longtemps par les sphères sur lesquelles le développement social s’était porté de préférence. C'est ainsi que nous voyons que deux des puissances sociales , la puissance religieuse et la puissance politique , se sont seules constituées et organisées centralement sous des conditions et dans des formes plus ou moins différentes, tandis que les autres puissances sont encore éparpillées dans plusieurs centres particuliers , et se trouvent en même temps, et en grande partie, sous la loi de la puissance politique, qui en a souvent dénaturé le caractère. Mais ces puissances sociales, qui tendent de plus en plus à s'affranchir d’une tutelle désormais inutile et oppressive, ne peuvent manquer de se constituer en ellesmêmes après les essais et les oscillations nécessaires qui accompagnent tout travail de formation, et dont il dépend des puissances encore tutrices aujourd’hui d’abréger la durée et de diminuer les inconvénients. Cette constitution centrale exigée par la nature spéciale des forces qui concourent au travail social , est encore nécessaire pour la juste division de la puissance sociale qui , pour le salut de la société, ne doit pas être absorbée par un seul pouvoir, soit politique, soit religieux. Cette séparation, qui assure à toutes les sphères de l'activité humaine leur indépendance respective, est bien plus importante que la division tant vantée des pouvoirs purement politiques. La juste séparation des sphères sociales n’est pas seulement la garantie de la véritable liberté sociale, mais elle seule peut neutraliser aussi les effets souvent si désastreux que

DROIT TATinCI.. 3f

366 TUÉOaiË DU DROIT PUBLIC.

Ie« changements brusques ou TÎolents dans le pouvoir politique entraînent pour le corps social tout entier. Déjà on aperçoit aujourd'hui que, dans les organisations politiques où plusieurs corps se partagent le pouvoir , où il y a , par exemple , une forte organisation communale et provinciale , la marche de l’administration et de toute la vie politique est plus régulière, moins exposée aux fluctuations continuelles de la politique générale. C’est donc un malheur que les esprits, par le fait de cette désastreuse organisation politique qu’on appelle centralisation , soient nécessairement dirigés vers un seul point , d’où ils attendent ou le bien ou le mal, tandis que chacun devrait trouver dans des sphères politiques plus rapprochées des buts dignes de son activité, et contribuer par ses efforts particuliers à la somme totale du bien public. Mais ce qui est déjà d’une si grande importance pour la vie politique aurait des effets encore plus salutaires pour toute la vie sociale. Les différents pouvoirs politiques ne sont pas de véritables contre - poids les uns des autres , puisque tous dépendent du même principe et sont institués pour le même but , le but politique. Hais il y aurait de véritables contre-poids sociaux si , à côté du pouvoir politique , les puissances intellectuelles , morales et industrielles étaient constituées en sphères plus ou moins indépendantes. Sans doute cette constitution , pour ne pas être un obstacle au progrès social , devrait déterminer, non-seulement la séparation, mais aussi les justes rapports, l’enchaînement, la corrélation de tous les cercles de l’ordre social. L’histoire nous fait connaître une époque , celle du moyen âge, où une organisation forte et offrant

DES POUVOIRS POUTIQUES.

en même temps des garanties de liberté pour les individus comme pour les corps constitués , était le résultat , non pas de la division des pouvoirs politiques, mais avant tout de l'indépendance des puissances sociales se présentant presque avec des prétentions aussi grandes que le pouvoir politique. Cette organisation était vicieuse , non pas par le principe qui lui servait de base, mais par sa fausse application et par les privilèges arbitraires qu’elle avait créés pour de certaines classes et au profit d'un petit nombre d’individus appartenant au même ordre. Les éléments sociaux d’ailleurs ne s'étalent pas encore assez dégagés , et des éléments fictifs s'étaient substitués à des éléments naturels dont ils entravaient la libre manifestation. Mais aujourd'hui que ces institutions ont été pour la plupart détruites, que la liberté plus générale a fait éclore et se développer des éléments nouveaux et a laissé prendre aux anciens une direction plus en harmonie avec le bien de tous , il eet de la bonne politique sociale de favoriser une nouvelle organisation de tous les éléments, de toutes les puissances qui ont droit de prendre une position due à leur importance et à la grandeur du but humafn dont ils sont l'expression et les organes dans le corps so^ cial. Cette organisation, qui aura sans doute à parcourir plusieurs périodes de développement, doit aboutir à une nouvelle unité sociale , différente de l'unité pureipent politique, et qui mettra d’accord la liberté et l’indépendance avec la corrélation , l'harmonie et la direction commune de tous les éléments de la société (1).

(1) f^oy, le cbap. sur rUnité sociale.

368 THÉOlUE DU DROIT PUBLIC.

Quant à la puissance politique proprement dite , sa base première, et la plus large, réside dans l’activité de tous les membres qui font partie de l'association civile, et qui contribuent, chacun pour sa part, à la réalisation du but politique. L'État , association de droit et de justice, est d’autant plus fort et plus puissant, que son but est le plus parfaitement et le plus généralement accompli par tous ses membres , que les obligations et les droits sont satisfaits dans toutes les" parties sociales conformément au principe de la justice. Toutefois , il faut distinguer la puissance politique qui comprend les forces de tous les membres de l’association , de celle qui est exercée par l’État comme unité politique collective. Toute association présuppose, pour son existence et son développement, une direction qui choisisse les voies et les moyens pour atteindre le mieux le but commun. Il faut donc qu'il existe une autorité politique qui , après avoir déterminé, d’accord avec l’association , le but et la juste sphère d’action , soit chargée de rechercher et d’employer, dans l’intérêt de tous , les moyens nécessaires pour la meilleure réalisation du but politique. C’est cette autorité, investie de la disposition de ces moyens, qui est appelé pouvoir dans le sens ordinaire du mot , pouvoir général qui se divise ensuite , comme nous verrons plus tard, en plusieurs pouvoirs particuliers.

§ II-

De l'établmemcnl du pouvoir ou de son origine, de son but et de sa legitimilé.

L’établissement du pouvoir ou de l’autorité politique

Digiti^ed by Cooglc

PRS POUVOIRS POLITIQUES.

doit se faire en principe dans les formes d’après lesquelles se règle toute organisation intérieure d’une société composée d’êtres doués de raison cl de liberté (1). C’est donc une convention ou un contrat social qui est le mode rationnel de l’institution du pouvoir. Ce mode d’établissement a été jusqu’à présent très-peu suivi dans l’histoire, et l’état imparfait dans lequel se trouvaient l’intelligqnce et la vie politique des peuples ne permettait pas d’adopter, soit en partie, soit complètement, cette forme. Mais plus les ^ nations acquièrent la conscience de leurs droits et de leurs besoins, plus elles exigent que le pouvoir soit établi de telle manière qu’il soit une émanation de la nation, pour qu'il ne puisse pas se mettre en opposition avec les besoins populaires. La source, l’origine du pouvoir est donc dans la nation ; c’est en elle que réside , comme nous avons vu, la puissance politique générale; c’est d’elle que tous les pouvoirs particuliers tiennent leur origine. C’est dans ce fait : que tous les pouvoirs émanent de la nation ellemême, que réside la touveraineté nationale , attribut de sa personnalité collective, qui , indépendante dans sa volonté , se détermine elle-même d’après le sentiment de ses besoins et la conscience de ses droits. Toutefois il faut se rappeler que la volonté soit individuelle soit commune n’est que le mode de réalisation du Droit , que le contrat n’est que la forme dans laquelle le principe du Droit est exprimé par une association. Le principe de la justice ellemême est au-dessus de toutes les volontés et de tous les contrats. La souveraineté qui se fonde donc sur le con-

(I) For. pag- 269.

370 THÉOntE DU DROIT PUBLIC.

cours de toutes les Tolontés, n’est que formelle et doit reccToir sa sanction et son complément nécessaire du principe de la justice, laquelle, comme émanàtioh de la raison , a seule le droit de régner d’une manière absolue, et constitue par conséquent le fondement rationnel de la sOUTeraineté. Cette Térité , que la raison et ses éternels principes de bien et de justice sont la première source de la SOUTeraineté, a été comprise par plusieurs publicistes modernes, qui , pour la plupart , ont eu néanmoins le tort de confondre la raison générale de tous aTec la raison indi- Tiduelle, pour interpréter ensuite ia soUretaineté nationale par une théorie politique qu’ils prétendaient imposer à la société au nom de ia souTeraineté de ia raison. Sans doute il se peut qu’un seul homme, qu’un génie politique, comprenne mieux les intérêts d’uii peuple, à une certaine époque , que le peuple lui-mème ; mais cette intelligence ne donne i celui qui ia possède que le droit de faire sentir à une nation ses Trais intérêts, de lui signaler la route et les résultats qu’il aperçoit au bout d’une marche politique ; mais elle ne l’autorise pas à méconnaître la nature morale et libre d’un peuple, en lui imposant par la rüse ou par la Tiolence un système qui n’est pas , ou n’est pas encore , en harmonie aTec le degré de culture qu’il a acquis à une époque donnée de son déTeloppeiUent. Si Une théorie politique est conforme à l’esprit du temps , elle s’adapte aussi à ses tendances , et la logique des érénements , reflet de la raison supérieure qui domine tous lés faits sociaUx , conduira nécessairement à la manifestation éclatante de tous les principes rationnels. Pour arrÎTer à cette reconnaissance graduelle des principes de

la raison, l’exercice de la souveraineté formelle est le mode naturel qui peut encore être réglé en lui-même par des lois rationnelles , mais qui , loin d’être superflu , doit s’étendre progressivement sur tous les ordres de l’activité politique. La destinée de la souveraineté de la volonté est de se rationaliser, en se soumettant à l’autorité de la raison f mais cette soumission doit être libre ; elle doit se faire de la même manière qu’elle s’opère dans l’homme individuel qui , par une suite d'expériences nécessaires à son éducation , reconnaît enfin la raison comme le guide de ses actions.

La plupart des théories qui ont été établies sur l'origine du pouvoir et de la souveraineté , ont confondu la question de droit avec celle de fait ou d’histoire. Au lieu d’en chercher la source intarissable et le principe éternel dans le corps de la nation et la raison humaine, elles sont entrées dans des discussions sur la manière dont les pouvoirs existants se sont établis dans la société pour démontrer par cette voie leur origine et leur légitimité. Mais la question de la naissance historique du pouvoir ne peut pas décider celle du Droit. Qu’un pouvoir se soit établi par la libre soumission du peuple , ou par la ruse , la violence , la conquête , le prestige religieux , n’importe ; tous ces modes d’institution du pouvoir n’appartiennent qu’aux civilisations peu avancées des peuples. En droit public, les institutions du passé ne lient pas le présent; pour avoir le droit è la conservation , elles doivent se justifier par les intérêts actuels d’une nation. Les différents modes d'établissement du pouvoir doivent donc être ramenés

THÉORIE DH DROIT PUBLIC

(Graduellement par la voie des réformes au seul véritable mode , celui qui investit la nation de ses droits comme personne morale, laquelle, étant maltresse de sa destinée, doit choisir les moyens les plus appropriés pour y parvenir. Toutefois nous devons reconnaître qu’à de certains degrés de culture d’un peuple , l’exercice de sa souveraineté serait plutôt un obstacle qu’un moyen favorable pour son progrès ultérieur. Il y a des époques où les décisions de la grande majorité feraient plutôt rétrograder qu’avancer la vie politique. Les restrictions dans l’exercice de la souveraineté peuvent donc être commandées par la raison , et il est de la prudence politique de n’élargir que graduellement, et à mesure que l’intelligence sociale se répand , la sphère des citoyens appelés à l’exercice de ce droit. La tutelle est rationnelle aussi bien en droit public qu’en droit privé. Partout l’intelligence a le droit d’avoir la tutelle sur l'ignorance, et elle la prend de sa propre autorité si on ne la lui donne pas. Mais si, d’un côté, c’est un fait nécessaire, providentiel , que les classes plus intelligentes soient seules investies des pouvoirs politiques, il est, d’un autre côté, du devoir de ces classes d'élargir la base sociale des pouvoirs en admettant successivement un plus grand nombre de citoyens à leur exercice.

Le but du pouvoir politique ne peut pas différer de celui de l’association politique. Les théories qui conçoivent le principe du Droit d’une manière trop restreinte sont obligées, lorsqu’il s'agit du but de l’association et du pouvoir politique , d’élargir la sphère d’action du pouvoir, pour satisfaire les exigences sociales. Mais le principe de

justice que nous avons développé est assez large pour bien déterminer la mission du pouvoir politique. C’est pour assurer l’application de la justice dans toutes les sphères du corps social que le pouvoir est établi et qu’il est investi , ainsi que le principe du Droit l’exige , de moyens coactiis pour faire triompher au besoin le principe général sur les résistances individuelles. La justice est donc le but et en même temps la limite du pouvoir et la justification de ses moyens. Un pouvoir n’est ni bon ni mauvais par lui-même; il le devient par l'usage qu’on en fait. Le pouvoir est une fonction sociale qui , de même que les facultés de l’bomme , peut recevoir une bonne ou une mauvaise direction. Le pouvoir n’existe pas non plus pour lui-même, il est établi pour la justice dont il tire seule sa force et sa légitimation.

La légitimité du pouvoir n'est donc pas une question historique. Un pouvoir peut avoir son origine dans des faits qui en eux-mêmes ne peuvent pas être justifiés; mais lorsque le pouvoir est ensuite exercé comme l’intérêt de la nation et le degré de sa culture le comportent , il est légitime, parce qu’il se conforme au principe delà justjee. Toutefois il faut reconnaître que les pouvoirs se ressentent toujours plus ou moins de leur origine , qui entre en quelque sorte comme un clément dans leur composition , et qui ne se modifie que très-lentement dans le cours des siècles. C’est par cette raison que tous les pouvoirs sont obligés de se retremper et de se transformer dans la source vivante de la souveraineté nationale.

THÉORIE DU DROIT PUBLIC

§ lU.

De ta divition des pouvoirs poUliques.

Le pouToir politique est un par son origine et son but; mais il se divise , 1° par rapport aux différents modes de sa manifestation ou de son application ; 2* eu égard aux autorités sociales qui l’exercent.

Pour comprendre la première division du pouvoir, il faut examiner quelles sont les fonctions par lesquelles le Droit , le but du pouvoir, est mis en action dans la société. Or cette application présuppose deux fonctions principales. D’abord il faut que le Droit soit reconnu socialement et formulé par la loi. Les rapports sociaux du même genre doivent être soumis aux mêmes principes régulateurs , de sorte que la législation sociale doit comprendre un système de lois pour les différents genres de rapports juridiques qui existent entre les hommes. Il est donc nécessaire qu’il y ait dans l’État un pouvoir chargé d’établir et de réformer les lois pour les différents domaines de l’ordre social. Les attributions de ce pouvoir exigent que ceux qui en sont investis soient à même de comprendre les intérêts généraux , de saisir les rapports qui existent entre les différentes branches de l’activité sociale ; qu’ils soient des hommes généraux, capables de traiter les matières par principes pour que la loi soit douée de ce caractère de généralité qui fait son essence. La fonction législative est donc la première branche particulière et qui exige une capacité spéciale.

Mais l’ëtablissement de la loi est différent de son application , qui est de deux espèces. L’application de la loi peut être provoquée par les discussions ou les contestations entre les particuliers seuls ou entre les particuliers et les autorités de l’État; ou l’application de la loi se feit sans cette provocation, naturellement, à tous les cas, à tous les (jenres de rapports pour lesquels la loi a été donnée. La première branche de l’administration de la loi reçoit le nom de pouvoir ou de fonction judiciaire, et l’autre celui de pouvoir exécutif. Ces deux pouvoirs, bien qu’ils soient distincts et qu’ils doivent être séparés dans la vie sociale , se rapportent cependant au même objet , l’application de la loi. La spbère d’action de ces pouvoirs est différente. Celle du pouvoir judiciaire est la moins étendue, parce que son action n’est qu’éventuelle, se manifestant dans les cas de contestation sur le Droit ou l’application de la loi ; tandis que l'action du pouvoir exécutif est incessante , (jénérale , se faisant sentir toujours dans tous les domaines de l’ordre public. Le pouvoir exécutif est le ju{je de la bonté des mesures de détail qui sont à prendre dans différentes circonstances et pour les divers genres de l’administration publique.

Le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif sont les deux branches opposées du pouvoir politique qui se fondent sur deux fonctions intellectuelles différentes. Tandis que dans le premier prédomine la faculté de généralisation, le second exige la faculté , ou capacité de spécification ; l’exercice de l’un est plutôt une œuvre de ecienee , celui de l’autre une œuvre d'art. Le pouvoir judiciaire repose sur

THÉORIE DU DROIT PUBLIE, une fonction logique consistant dans la subsoniption de cas particuliers donnés sous les prémisses de la loi.

La première division du pouvoir, eu égard au mode de son action, est donc la division en pouvoir législatif et en pouvoir administratif, dont le dernier se divise de nouveau en deux branches distinctes : le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif (1).

Mais cette division du pouvoir ne doit pas être confondue avec celle qui se fait eu égard aux autorités sociales qui participent à son exécution. Une nation est le complexe de plusieurs degrés d’association qui se développent dans son sein. Nous avons vu (2) qu'une nation repose sur la famille comme première base sociale j que les familles réunies ensuite dans \& commune forment le second degré d'association ; l’association des communes forme la province ou le département; et la réunion des provinces forme l’association nationale. Or le pouvoir politique, dans ses deux branches, s’étend sur tous ces degrés d’association ; tous participent à son exercice , de telle manière, que chacun de ces corps est indépendant ou souverain dans la législation comme dans l’administration,

(1) Cette diviiion du pouvoir, que nous considérons comme plus logique et qui a été déjà établie par Rousseau , Contrat toc. , liv. III , cliap. I ; par Pagès , Principes généraux de Droit politique, et par plusieurs publicistes distingués en Allemagne , aboutit cependant aux mêmes conséquences pratiques , et est, par cette raison, un objet de peu d'importance.

(9) yogr. pag. 105.

DES EOUVülllS POLITIQUES.

pour tout ce qui concerne sa sphère particulière d’existence ; mais, d’un autre côte , ils sont subordonnés chacun à la sphère d’action de l’association supérieure, et tous ensemble sont soumis à la législation et à l’administration nationale. De cette division du pouvoir résultent, sans parler du pouvoir familial qui appartient au droit privé, le pouvoir municipal , le pouvoir provincial et le pouvoir national (1).

La séparation de ces pouvoirs et la juste fixation de leurs attributions sont également un objet d’une grande importance. Les empiétements de l'un sur l'autre, la confusion de leurs sphères d’action sont des causes de despotisme et des entraves de la liberté politique aussi redoutables que celles qui résultent de la confusion des pouvoirs législatif , judiciaire et exécutif. Dans la tendance du temps moderne vers l’unité de tous les domaines d’action sociale , on a souvent sacrifié le pouvoir communal et provincial , si fortement constitué dans les époques antérieures, au profit d’une prétendue unité nationale. Mais la véritable unité ne réside pas dans une désolante uniformité, elle consiste dans l’harmonie riche de l’action libre et proportionnée de tous les éléments sociaux, de toutes les sphères de, l'association politique. Les partisans de la cen-

(1) Plusieurs publicistes distingués, entre autres Benjamin Constant , ont reconnu parmi les pouvoirs politiques, le pouvoir municipal, auquel ils auraient dû ajouter, au moins en suivant l’ordre naturel des idées , le pouvoir provincial i seulement ces auteurs n’ont pas remari|ué i|ue ces pouvoirs appartiennent à un autre genre de division du pouvoir qu’il importe de ne pas confondre avec l’autre.

THÉOaiE DU DROIT PUBLIC.

tralUation ne font que continuer une théorie que l’etprit révolutionnaire avait inventée dans un Lut de destruction; mais celte théorie doit faire place à la vraie doctrine d’organisation sociale , qui ne peut se fonder que sur les principes que nous venons d'énoncer. D’ailleurs, quel que soit le système politique au profit duquel on voudrait établir ou continuer une prépondérance démesurée du pouvoir national, telle que nous la rencontrons dans le système de centralisation , toujours elle serait réprouvée par les principes de la vraie liberté politique , sans laquelle - aucune organisation ne peut prospérer, ne peut se développer ni prendre racine dans le corps d’une nation.

Hais au-dessus de tous les pouvoirs doit se placer en dernière instance un pouvoir d’un autre genre, le pouvoir intpeclif, chargé de la mission de veiller à ce que tous les autres pouvoirs restent dans les limites de leurs attributions, n’empiètent pas les uns sur les autres, et que les fonctionnaires de tous les ordres de l’administration remplissent leurs devoirs. Ce pouvoir n’a pas d’organe spécial aujourd’hui; il est en partie réuni au pouvoir exécutif, qui exerce l’inspection sur la plupart des branches d’administration, en partie au pouvoir législatif, qui par plusieurs constitutions a été investi du droit de faire des enquêtes par rapport à des actes d’administration (1).

(1) Quelquefois une fonction de ce pouvoir iospectif a été attribuée à des corps nouvellemeul créés, par exemple la cour des comptes, qui a le droit de suspendre , jusqu'à ce que le pouvoir législatif ait été saisi de la question, l’exécution des actes financiers ordonnés par te pouvoir exécutif et qui ne lui paraissent pas autorisés par la constitution , par la loi ou par une juste appréciation des faits auxquels ces actes se rapporUnt.

Mais, sans exclure complètement ces pouvoirs de la participation au pouvoir inspectif , la logique politique, qu'il est toujours utile d’observer, demande que ce pouvoir soit aussi constitué socialement, que ses attributions soient bien fixées, et que ses rapports avec les autres pouvoirs soient établis conformément aux principes qui règlent leurs fonctions (1).

Quand on conçoit le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif comme la représentation sociale des trois facultés intellectuelles , la raûon, \ejuge-' ment et la volonté, le pouvoir inspectif peut être considéré comme l’expression de la eoneeience sociale qui domine sur tous les actes , sur toutes les fonctions et qui maintient chacune dans la sphère de scs devoirs.

(1) La constitution de ce pouvoir inspectif est sans doute difficile; mais , quand on songe que plusieurs de ses éléments existent déjà dans l'organisation actuelle, en trouve une route tracée qu'il s'agit seulement de poursuivre et d'élendre. C'est aux publicistes de diriger leur attention sur ce point important et de préparer par leurs recherches la constilution future de ce pouvoir dans la société. Le premier publiciste , autant que nous sachions , qui ait fait remarquer la nécessité de l'étabUasement du pouvoir inspectif est Fichte , dans : Grundlage de» A’ofurncht» (Fondements du Droit nat.), 1790, p. 307-311. Ce pouvoir, selon lui, ne doit pas exercer une action positive, mais négative ou prohibitive; il doit surveiller particulièrement le pouvoir exécutif, ou l’administration, et par conséquent être indépendant de ce pouvoir. La théorie de Fichte n’est qu'un premier estai qui a besoin d’étre plut développé.

380 THÉüRIt I»0 DROIT PUBLIC.

§ IV

De l'exercice des pouvoirs politiques.

Le juste exercice des pouvoirs politiques dépend de deux conditions principales : 1° de l'organisation de ces pouvoirs en eux-mêmes et des rapports qui sont établis entre eux ; 2“ du mode et des conditions de nomination des personnes qui sont investies de leur exercice.

1° Les pouvoirs doivent être organisés d’après des prinçipes qui permettent leur séparation , ou plutôt leur distinction , sans détruire la liaison nécessaire aux fonctions d’un corps social vivant. Chacun de ces pouvoirs doit être indépendant dans sa sphère particulière , mais en mémo temps il doit être rattaché dans scs rapports extérieurs par des liens durables aux autres pouvoirs de l'État (1). 2° Quant au mode de nomination des personnes qui doivent exercer ces pouvoirs , il faut considérer, en premier Keu, que ces pouvoirs ne sont que des fonctions qui, pour être bien exercées, exigent des conditions de capacité de la part de ceux qui en sont investis ; et , en second lieu, il faut faire une distinction entre les différentes fonctions qui ne peuvent pas être conférées de la

(1) Les raisons de la séparation des pouvoirs et les principes de leur organisation sociale se trouvent amplement ex|>osés dans les ouvrages spéciaux du Droit public. Ici nous n'avons pour but que de développer les principes généraux , sans entrer dans des détails qu'on trouve abondamment ailleurs.

DES POUVOIRS POLlïiyCES.

meme manière à des membres de la société politique. En principe il faut sans doute établir que les pouvoirs , ayant leur source dans la nation, doivent aussi porter l’empreinte de cette origine. Mais cette condition est suffisamment remplie si le pouvoir, chargé d’établir la loi ou les principes régulateurs des différents ordres politiques, est organisé de manière qu’il ne puisse se mettre en opposition avec le vœu national et qu’il dépende par conséquent dans sa constitution de l’élection populaire. Ce mode de constitution adopté pour le pouvoir législatif est suffisant pour exercer une influence convenable sur l’organisation des autres pouvoirs. Les pouvoirs particuliers exigeant des connaissances plus spéciales qui ne peuvent pas être appréciées par les masses , ne doivent pas être conférés par le même mode d'élection populaire. Tandis que le pouvoir général est constitué par la généralité des citoyens , les pouvoirs spéciaux doivent être conférés par des ordres ou des classes spéciales qui sont à même d’apprécier les connaissances exigées pour l’exercice de ces fonctions.

Quant à l’élection populaire , par laquelle doivent être conférées les fonctions de la législature , le principe simple et rationnel exige , qu’on appelle aux fonctions d’électeur tous les citoyens qui réunissent les conditions d’intelligence et d'indépendance morale , nécessaires pour faire un choix consciencieux. La politique, dans l'application de ce principe suivant l'état social et le degré de culture d’un peuple , doit se garder de deux aberrations : d'abord de maintenir l’immobilité par la fixation de conditions trop

DSOIT SATtSU. SS

THÉORIE Dü DROIT PURLIC.

rettrehites cl d’exclure par lit de la participation ou droit électoral ceux qui sont peut-être le plus en état de l’exercer conformément à l’intérêt ^néral , et ensuite de jeter l’ordre civil dans des fluctuations continuelles en appelant il l’exercice de l'électorat des classes trop peu éclairées pour ne pas substituer souvent leurs passions du moment et leurs intérêts le plus immédiatement sentis à l’intérêt commun cl à la réflexion prévoyante qui doivent ré{jner dans les affaires politiques. La (p'ande majorité ne comprend ordinairement pas les causes qui ont amené certains faits sociaux et elle ijpiore aussi le plus souvent les moyens propres à les chan{;er ; elle se trouve sous l’impression immédiate du mal , mais le sentiment seul est insufflsant pour conduire à l'intelligence du remède. La masse du |)cuplc se trouve alors sous la tutelle des classes plus éclairées auxquelles incombe la mission d’élever d’un côté le reste de lanation à l’intelligence politique, et d'un autre côté de satisfaire ses besoins légitimes , de gérer les affairesde tous avec l’intelligence et la probité qui seules peuvent empêcher les désordres que l’oppression des classes inférieures peut faire naître facilement dans la société. Il faut cependant remarquer que la maturité politique du peuple s’acquiert le plus fecilement dans l'ordre politique , où il s'agit seulement de l’intelligence de ce qui est juste, c’est-à-dire, des moyens de développement de totites les classes de l’ordre social. Les moyens généraux qu’il s’agit de prendre dans la législation peuvent être facilement compris, et l’éducation que les peuples ont à faire sous ce rapport , peut être accomplie plus tôt que celle qu’ils ont à subir dans les autres domaines de leur culture inlellecluelle et morale.

DES POUVOIRS POUTIQUKS. 383

Q(uuit à ceux qui peuvent être inveatis dea fonotiona légial^Uvea, Ja raison exigerait qu’Ua fussent choisis dans une classe de citoyens qui , par leur éludes , se seraient rendus aptes à saisir et à comprendre les intérêts généraux qui doivent être assurés par les lois. Ce seraient donc ceuxqui ont étudié le Droit dans toutes les branches , sous le rapport philosophique, historique et politique, qui devraient être appelés à ces fonctions ; la législation de r£tat étant , par sa véritable nature , juridique et politique, devrait aussi être confiée aux hommes appartenant à l'ordre juridique et politique. Mais aujourd’hui que r£tat n’eat pas encore assez distinct des autres sphères sociales pour lesquelles il n’y a pas encore une constitution, et une législation spéciales, il est conforme à l’état soevd actuel que les fonctions de législature soient . exercées par des hommes appartenant à toutes les classes de la société , et l’élection doit alors être réglée de telle .manière qu’elle devienne une manifestation vraie et aussi complète que possible de tous les intérêts et de toutes les opinions qui régnent dans l’ordre social (1).

(i) le mode d’élection établi dans les consUtuUons modernes est spuii ce rapport très-défectueux. Des majorités quelquefois très-petites écrasent souvent de fortes minorités qui , quoiqu'elles représentent des intérêts moraux ou matériels trèsK:onsidérables , n’ont pas un nombre proportionné de représentants dans la législature. Pour éviter ce despotisme des chifii^, il est nécessaire que les collèges électoraux placés dans les centres des provinces soient ensuite divisés d'après le nombre des représentants à élire, et que chacun soit libre de choisir le collège, qui d’après un scrutin préliminaire , a proposé des candidats professant la même qpinioo. tlnpotganiwUonpamiUedonUes détails se présentent facilement à la méditation , est la seule conforme à la justice ; elle empêcherait

THÉORIE DD DROIT RDRLIC

La manière dont les pouvoirs politiques sont exercés dans la société, constitue la forme du gouvernement, qui varie selon que les différents pouvoirs sont confondus ou séparés et selon que le pouvoir général , vraiment souverain, le pouvoir législatif, est exercé par un, par plusieurs, ou par tous les membres actifs de l'État. Quand tous les pouvoirs sont exercés par un seul homme ou par un seul corps , il y a detpotûme. Ce despotisme peut être plus ou moins tempéré par la moralité personnelle , mais il n’en existe pas moins en principe parce que , dans une telle confusion des pouvoirs , l'arbitraire se substitue aux garanties qui résultent de leur indépendance respective. D'un autre côté, lorsque les pouvoirs sont complètement séparés l’un de l’autre , sans lien social , il y a une anarchie qui peut se manifester de différentes manières , mais qui se produit le plus souvent lorsque le pouvoir exécutif ne sait pas exécuter les lois ou les jugements, ou leur assurer l'obéissance de la part de tous les citoyens. Ces deux états politiques , le despotisme et l'anarchie , ne sont pas à vrai dire des formes de gouvernement, mais l'absence de tout véritable gouvernement. Ils constituent ainsi un état anomal, maladif de la société civile. Les différentes formes du gouvernement résultent principalement des divers modes de constitution et d’exercice du pouvoir législatif. Sous ce rapport , la forme du gouvernement est ou monarchique, quand une personnalité est le seul arbitre dans la législation, ou arûtoeratique , quand un

aussi le plus efficacement que les opinions ne cherchassent à se manifester par des moyens extralégaux.

DES POÜVOmS POUTIQUES. 58»

corps ou une classe d'hommes , privilégiée d'une manière quelconque, exerce le pouvoir souverain , ou dimoeratique , lorsque le peuple tout entier est appelé à la confec* tion de la loi. Ces formes , que la pensée peut concevoir d’une manière abstraite , se réalisent rarement d'une manière pure et sans mélange. L’histoire politique nous montre généralement une combinaison dans laquelle l’une ou l’autre de ces formes prédomine ; c’est seulement dans les temps modernes qu’on a cherché à fixer dans le système constitutionnel les principes d’après lesquels ces formes devraient être combinées pour le bien général de la société. Mais, dans cette combinaison , il ne faut pas poursuivre un but chimérique, celui d’établir un parfait équilibre entre les différents éléments monarchiques, aristocratiques et démocratiques. Ces éléments ne représentent pas des intérêts sociaux differents; ils ne se rapportent qu’aux différentes époques de la culture politique d’un peuple. La combinaison , pour être juste , doit donc être telle qu’elle permette un agrandissement successif de l’élément démocratique à mesure que la civilisation s’étend sur une plus grande partie de la nation.

La valeur des différentes formes de gouvernement et de leurs combinaisons est avant tout historique et proportionnée aux différents degrés de culture d’un peuple. La meilleure forme est toujours celle qui , à une époque donnée, satisfait le mieux les intérêts généraux en plaçant le pouvoir dans les mains de ceux qui peuvent faire triompher, avec le plus d’indépendance et d’intelligence le principe de justice sur l’ignorance et l'intérêt particulier.

THEORIE WD DROIt PrBLfC.

L’état de culture d'un peuple peut donc pleinement légitimer la forme monarchique on aristocratique (1), pure ou mélangée , lorsque la grande masse du peuple ne possède pas Finstruction , les connaissances nécessaires pour participer arec intelligence à Fexefcice effectif du pouvoir souverain. Introduire dans un tel état de culture la démocratie pure , Ce serait entraver le progrès politique et social par des obstacles peut-être plus difficiles à lever que ceux qui se présentent dans les autres formes. Car l'histoire politique nous prouve par plusieurs exemples que les États organisés le plus démocratiquement sont souvent les plus Stationnaires (2).

Les forines de gouvernement n’ont pas l’importance qu’on a Commencé , dans les temps modernes , à leur attribuer. Après avoir compris que les formes ne sont pas indifférentes dans les institutions sociales, on a exagéré leur importance eh oubliant souvent le fonds pour les formes. La meilleure forme de gouvernement est celte qui se fonde sur la monarchie du Droit et qui donne les meilleures garanties pour que les hommes les plus capables soient investis des fonctions politiques et qui , en se modifiant d'après l’état de culture d’une nation, habitue le

(1) Par arûtocixUie nous n'en(«ndons pas seulement raristocratie de naissance, mais toute classe d'hommes privilégiés par des nut^ens qui lès mettent à même d'obtenir uUe instruction supérieure et de se rendre par là seuls capables d'exercer des fondions publiques.

(S) Pour ne citer qu'un exemple des temps modernes , les cantons les plus démocratiques de la Suisse , sont les cantons les plus ignorants et les plus opposés à toutes les réformes.

DE LA CONSTTTDTION POUTIQUE. 387

peuple, par une éducation politique progressive, à faire un usage rationnel et de plut en plut étendu des droits établit par la constitution (1).

De la constitution de fÈlat.

L'État, comme association permanente des bommes, poursuit dans son développement un but éternel , celui <le la justice , sous les conditions et avec les moyens appropriés à chaque époque de culture de la société. Or c’est l'ensemble de cet moyens socialement organisés pour l’accomplissement du but politique , qui forme la constitution de l'État. On a comparé avec raison la constitution dans la société avec ce qu’on appelle caractère dans l’individu. Mais il ne faut pas oublier que le caractère n'est pas un élément immuable; il se développe et se transforme même avec l’Age , l’éducation , et avec les autres éléments actifs qui fonctionnent dans la nature humaine. Le caractère de Tenant est différent de celui de l’adulte , sous le rapport de l’intensité , de l’énergie , comme sous

(1) Une dei meilleures appréciations qui aient éié faites , dans les temps modernes, des différentes formes de gouvernement , se trouve dans: Grundtuege der Polilik des Rechts (Principes de politique du Droit) , par Dr. K. Boeder, vol. I , Darmsiadt 18S7, ouvrage dans lequel l’auleur a cherché S fonder la politique .sur le principe de Justice qui lui sert ensuite de critérium dans tous les Jugements qu'il porte sur les diverses formes gouvernemenlales. M. Boeder a adopté , en principe , la théorie deKrause sur le Droit et en a fait une heureuse appllcalion aux matières importantes qu'il a traitées.

THEORIE DD DROIT PUBLIC

celui du mode de l’activité. Tous les peuples possèdent ainsi une constitution plus ou moins parfaite , exprimée par leurs moeurs , leur genre d’activité , et par les moyens qu'ils emploient pour leur développement social. Mais de même que le caractère de l’homme est d'autant plus parfait qu’il a acquis une conscience plus nette de son but et qu’il s’est plus imprégné des principes de bien et de justice qui doivent guider sa vie; de même la constitution d’un peuple est d’autant plus parfaite , et s'élève d’autant plus au-dessus de l’état de l’enfance, qu’elle est fondée sur des principes formulés plus nettement par la conscience nationale (1), mis en harmonie entre eux et avec toutes les sphères de l’activité sociale.

La constitution politique d’un peuple ne doit pas être confondue avec toute sa constitution sociale, pas plus que l’État , son but et ses pouvoirs ne doivent être identifiés avec la société et les domaines de son activité. La constitution politique n’est toujours qu’un des éléments de la constitution sociale , qui comprend aussi les modes d’organisation des éléments intellectuels, moraux , religieux , industriels de la société. La même différence que nous avons constatée parmi les peuples , sous le rapport de leur

(1) Une constitution, pour remplir cette condition, doit Stre écrite, parce que l'écriture comme la parole est le signe nécessaire de l'inlelligence et de l'entente commune. des hommes. Les constitutions non écrites n’appartiennent qu'à l'époque de l’enfance des peuples. C’est par cette raison que tout ce que De Maistre, De Donald, etc., ont écrit contre les constitutions de />apier, comme étant une profanation de la source mystérieuse d'où découle la vie et le développement d'une nation, n'esi qu'un enfantillage.

DE LA CONSTITOTION POIJTIQUE. 389

puissance , se remarque aussi dans leur constitution sociale. L'bistoire contemporaine , comme celle du passé , nous montre des nations, où tantôt l’élément industriel prédomine dans l'organisation , tantôt l’élément intellectuel, tantôt l’élément politique. Aujourd’hui dans l’ardeur des réformes politiques qui s’est emparée des esprits , on parait confondre la constitution politique avec celle de la société, et attendre tout le salut social de la consécration constitutionnelle des principes politiques. C’est certainement une exagération de l’importance de cet élément social ; toutefois cette tendance politique prédominante s’explique et se justifie par la nature et la mission de l’État. Comme l’État est l'association qui a pour but de fournir les moyen* de l’existence et du développement de la société et d’établir les principes qui garantissent le mieux à chaque membre ses droits , c’est-à-dire les conditions nécessaires de son développement individuel et social , il est de la plus haute importance que ces moyens soient socialement reconnus et fixés pour l'usage ultérieur de tous les membres ; et les nations qui se préoccupent aujourd’hui des réformes politiques montrent par là un sens très-pratique sachant aller par les moyens au but. Mais il est à remarquer que les moyens eux-mêmes ne peuvent être bien établis , si l’on ne s’enquiert pas d’abord du but de la société et si l’on n’est pas d’accord sur tous les buts rationnels fondés dans la nature de l'homme et sur le mode moral et libre de leur réalisation. C’est l’oubli de cette vérité qui , en ôtant aux réformes et aux constitutions politiques leur dernier but essentiel , peut être la cause que les peupîcs préoccupés des ideés politiques.

THÉORIE DD DROIT MJBUC

se fburvoienl pendant quelque temps, se nourrissent d'illusions en eberobant le salut et le bonheur général dans des principes qui ne leur donnent que les moyens extérieurs et qui , pour être bien employés, présupposent la connaissance raisonnée de tous les intérêts humains qui demandent une satisfoetion sociale. Il ne faut donc pas oublier pour les moyens le but de la vie ; et les peuples qui tombent dans cette erreur n'ont pas plus le sens vraiment pratique que ceux qui , adonnés aux recherches sur les grandes questions de la destinée humaine , perdent de vue les moyens par lesquels elle doit être socialement réalisée , facilitée et mise à l'abri des entraves que l'ignorance ou le mauvais vouloir des gouvernements pourrait susciter.

En examinant maintenant quels sont les principes d'une bonne constitution politique, nous trouvons les conditions suivantes qui sont indiquées par son objet et son but ;

1* La constitution politique doit se restreindre au domaine du droit et de la politique, en établissant les principes régulateurs pour les rapports existant entre l’État et les particuliers, sans empiéter sur le mouvement et la direction des autres sphères de la vie sociale , sans intervenir, par exemple, dans les domaines religieux , moraux, scientifiques et industriels. La constitution se bornera donc à énoncer les droits et les obligations de tous les membres envers l’État et à organiser les pouvoirs nécessaires pour leur exécution. Les droits avec les obligations correspondantes que la constitution a ,'i consacrer sont les