II. PUISSANCE EXÉCUTIVE

I^a royauté, la chambre des députés, la chambre des pairs ont, comme pouvoii‘8, et afin de contenir chaque branche dans ses limites constitutionnelles, leurs garanties respectives.

La garantie du roi contre la chambre des députés , c’est le droit de dissolution; contre la chambre inamovible, c’est le droit de nomination des pairs en nombre illimité; contre l’une et l’autre, c’est l’inviolabilité de sa pei-sonne : (f La pereonne du monarque doit être sacrée, dit Montes- « quieu , parce qu’étant nécessaire à l’État pour que le (( corps législatif n’y devienne pas tyrannique , dès le mo- « ment qu’il serait accusé ou jugé, il n’y aurait plus de (( liberté. «

La garantie des chambres contre tel ou tel ministre , ou même contre tous les membres du ministère, est dans le droit d’accusation par la chambre des députés , dans le droit de jugement par la chambre des pairs; et enfin la grande et dernière garantie , Wdlima ratio contre les aberrations du pouvoir exécutif, c’est le refus du budget, ressource extrême dont la possibilité seule sulfit pour constituer une garantieefficace. Quel gouvernement en effet pousserait l’aveuglement assez loin pour appeler sur lui le refus du budget? • — Celui-là seul qui ne craindrait pas d’affronter les coups d’État et d’ouvrir la carrière aux révolutions.

En présence des trois élémens qui constituent la puissance législative , on serait tenté de prévoir les dangers d’une lutte destructive ou d’une fatale inertie; mais le génie de Montesquieu et l’expérience nous rassurent : « Ces « trois puissances, dit VEsprit dei lois, devraient former « repos ou inaction ; mais comme, par le mouvement né- (( cessaire des choses, elles sont contraintes d’aller, elles « seront forcées d’aller de concert. »

s II. - PUISSANCE EXÉCUTIVE.

La royauté constitutionnelle résume les principes du passé dans quatre maximes fondamentales de notre droit public : 1“ la transmissibilité de la couronne de mâle en mâle, dont l’origine remonte à une disposition civile de la loi

44 DROIT Pl'BLIC. CHAP. III. SECT. I.

salique et à l’application politique qui en fut faite au XIV' siècle entre Philippe de Valois et Édouard d’Angleterre; 2“ la transmissibilité par ordre de primogéniture, qui vient du droit féodal ; 3" l’indivisibilité du royaume de France , qui dérive aussi de l’indivisibilité primitive du droit de fief, substituée aux partages pratiqués par les rois des première et deuxième races; 4® l’inviolabilité de la personne royale, qui tenait surtout à l’idée religieuse du sacre. Ces principes d'hérédité , de primogéniture mascitlme ^ d’indivisibilité^ d’inviolabilité , qui ont leur racine dans l’antique monarchie , reparaissent dans notre droit public avec un nouveau caractère; ils forment la base sur laquelle s’appuient la grandeur et la durée de l’État : élémens issus du droit germanique, féodal et catholique, ils se transforment pour nous en principes de droit rationnel et politique , en garantie de force et de stabilité nationale.

Au roi seul appartient la puissance exécutive : le pouvoir judiciaire , qui est une branche du pouvoir exécutif , émane aussi du roi ; mais il y a entre les deux branches d’un même pouvoir cette différence essentielle dans notre constitution , que le roi exerce directement , en certains cas, la puissance exécutive , mais qu’il n’exerce jamais personnellement la puissance judiciaire proprement dite; il délègue celle-ci aux juges qui, nommés ou institués par lui , administrent la justice en son nom.

Le roi , disons-nous, exercé personnellement, en certains cas , la puissance exécutive.

En effet, il agit personnellement et comme chef suprême de l’État : 1“ lorsqu’il commande lui-même les forces de terre et de mer ; 2° lorsqu’il convoque les chambres ; 3® lorsqu’il dissout celle des députés ; 4“ lorsqu’il nomme ses ministres ; 5® lorsqu’il fait grâce soit individuellement ^ soit par ordonnance d’amnistie , à des personnes jugées et condamnées. — Alors il use de la prérogative constitutionnelle essentiellement attachée à la couronne. Lés ministres, signataires des actes relatifs à cet exercice de la prérogative royale, ne peuvent en être responsables ; leur contre-seing dans ce cas n’est qu’une attestation authentique de la vo-

§ 11. — • PUISSANCE EllÉCUTlYE. 45

lonté royale, comme en matière de sanction et de promulgation des lois. Dans la théorie du gouvernement représentatif, il n’y aurait pas de royauté sans ces actes primitifs, supérieurs, moralement inséparables de l’idéed’une royauté constitutionnelle; ils sont de l’essence de ce pouvoir. Àu contraire , sous le point de vue spéculatif, l’idée de la royauté . constitutionnelle pourrait être séparée de la faculté do déclarer la guerre , de faire les traités de paix, d’alliance , de commerce , de nommer aux emplois inférieurs d’administration publi([ue. Dieu que ces derniei-s actes et ceux de même espèce appartiennent, ajuste titre et d’après notre constitution , à la royauté française , on conçoit ce|)eudant qu’ils pourraient être confiés à des ministres , sous le contrôle des chambres , ou résulter des décrets d’une assemblée législative, comme on l’a vu dans les Constitutions de 91 et de l’an VIII; mais on ne conçoit pas qu'il en pût être ainsi du droit de nommer les ministres , de convoquer et de dissoudre la chambre, qui s’identifie et se confond avec l’idée même de la royauté dans une monarchie représentative. Il faut donc appliquer aux actes du pouvoir exécutif une distinction souvent employée , en matière civile , par les jurisconsultes : il faut distinguer entre les actes qui sont de L’essence et ceux qui sont delà nature de la royauté constitutionnelle : le roi exerce directement les premiers par la seule force de sa prérogative; le roi , comme chef delà puissance exécutive, exerce les seconds, mais par I’inter- MÉDiAiKE OBLIGÉ dc ses ministres. — C’est sur cette distinction que repose lathéorie de la responsabilité ministérielle. Les ministres ne seront pas responsables des actes qui tiennent essentiellement à la prérogative royale, mais ils seront responsables de tous les actes qui tiennent à la nature de la puissance exécutrice, que le roi aura exercés par leur intermédiaire obligé, ou qu’ils auront accomplis soit par euxmêmes soit par leure subordonnés.

Nous avons fait connaître les actes que le roi exerce directement en vertu de sa prérogative ; ils sont , comme on l’a vu , au noiubre dc cinq , et s’accomplissent dans la plus haute sphère du pouvoir actif et modérateur. — Les

46 DROIT PUBLIC. ClIAP. III. SECT. I.

actes que la royauté exerce par l’intermédiaire obligé de ses ministres sont ; 1® les déclarations de guerre ; 2® les confections des traités de paix , de commerce et d’alliance; 3® les nominations aux emplois de l’administration publique et judiciaire, les nominations môme des pairs de France, depuis la loi de 1831, qui exige des conditions positives d’admissibilité ; 1® la confection des règlemens et ordonnances pour l’exécution des lois.

A ces deux classes d’actes que le roi exerce soit personnellement soit par l’intermédiaire obligé do ses ministres , il faut joindre une troisième classification: celle-ci embrasse les actes de l’administration publique, prise dans le sens le plus restreint , l’exécution des services administratifs.

Le roi nomme aux emplois de l’administration publique , mais il n’administre pas. Il en est de l’administration publique, proprement dite, comme de l’exercice de la justice : le roi nomme aux fonctions et délègue le pouvoir sur les divers degrés de la hiérarchie judiciaire et administrative.

A la lueur de ces principes, on peut apprécier la formule : Le roi règne et ne gouverne pas; en restant dans la théorie de la Charte , on doit dire ; Le roi règne et n’administre pas. — Le gouvernement représentatif est composé de plusieurs pouvoirs qui se balancent et se limitent les uns les autres ; ce n’est pas un de ces pouvoirs , c’est leur ensemble, c’est leur action combinée qui constitue, à vrai dire, le gouvernement : la royauté a sa part constitutionnelle dans le gouvernement représentatif , et la Charte en a placé l’exercice sous le titre, formes du gouvernement du roi; mais certainement la royauté n’est pas , elle ne peut pas être le gouvernement tout entier. • — Si par (/oimmier on entend appliquer l’action exécutive aux détails , on prend gouverner dans le sens d’administrer, et il est évident que , dans ce sens restreint, le roi no gouverne pas , puisqu’il n’administre pas. ^ — Si par gouverner on entend exercer l’action du pouvoir exécutif en général , il est évident encore que le roi gouverne tantôt par lui-même , tantôt par l’intermédiaire obligé de ses ministres respon-

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§ lit. PUISSANCE JUDICIAIRE. 47

sables , selon la différente nature des actes de la puissance exécutive : régner et gouverner, alors, c’est une seule et môme chose pour la royauté. Mais, comme nous l’avons dit , c’est l’action combinée des pouvoirs constitutionnels qui forme le gouvernement représentatif; le roi a sa part de gouvernement qu’il ne peut étendre et qu’on ne peut lui enlever. D’après la Charte, en un sens il gouverne, en l’autre il ne gouverne pas : la formule proposée est donc vague, insuflisante ; la formule, conforme à la vérité constitutionnelle est celle que nous avons énoncée ; Le roi régne et n'administre pas.

s 111. - PUISSANCE JUDICIAIRE.

La charte a dit Vordre et non le pouvoir judiciaire; mais ce que Montesquieu appelle la puissance déjuger formesi bien, dans notre constitution, une branche différente du {Hnivoir exécutif proprement dit, que le roi , qui exerce, en certains cas , le pouvoir exécutif, ne peut jamais , comme les rois de la monarchie féodale et parlementairo , exercer le droit de rendre personnellement la justice.

L’art. -48 de la Charte, « toute justice émane du roi , » est une réminiscence dps luttes que la royauté avait soutenues contre les prétentions des justices féodales et ecclésiastiques. Le droit de justice, uni par la féodalité au droit de fief, fut rattaché lentement à la couronne comme un droit essentiellement régalien; et si le principe n’avait pas eu autrefois une application absolue , puisqu’il existait encore, en 1789, des justices patrimoniales, il avait donné, du moins, à la royauté une suprématie générale par le droit de ressort et d’appel. Les légistes avaient préparé cette centralisation judiciaire par la maxime que totUe justice émane du roi. Dans le droit actuel, où toutes les juridictions ont puisé leur origine au sein de la révolution de 89, cette maxime, avec son côté historique, a unevaleur de théorie, en ce sensque la nomination et l’institution des magis- Iratsinamovibles, des membres amovibles du ministère public et des juges de paix, émanent du roi ; que les juges consulaires, élus par les notables eommereaiis, sont instituésau

48 DROIT RUBUC. — CHAP. lit. SECT. I.

nomdu roi; qu’enfin tous lesjugemens sont revêtusde laformule exécutoire et sont exécutés au nom du roi. — Au principe tiré des anciennes maximes et renouvelé par la révolution, la Charte a joint une garantie absolue contre le retour des commissions et des tribunaux extraordinaires, à quelque titre et sous quelque dénomination que ce puisse être ; et , de plus, elle s’est approprié l’institution du jury. Le jury, en matière criminelle, en matière de délits de la presse et de délits politiques, c’est l’intervention sociale dans le pouvoir judiciaire, comme la chambre des députés est l’intervention sociale dans le pouvoir législatif. — Au sommet de l’ordre judiciaire , l’assemblée constituante avait placé la cour de cassation pour juger non les procès , mais les jugemens et arrêts dans leur rapport avec la loi. Cette belle création , dont Tronchet avait emprunté l’idée à l’ancien conseil d’État, est acceptée et consacrée par la Charte comme l’institution qui, participant à la nature du pouvoir judiciaire et du pouvoir exécutif, est le centre de l’uniformité des lois, le foyer de l’interprétation doctrinale et de la jurisprudence rationnelle.

s rv. - INSTITUTIONS AUXILIAIRES DU POUVOIR EXÉCUTIF. - CONSEIL D ÉTAT. - COUR DES COMPTES.

L’action exécutive serait souvent défectueuse , et quelquefois impossible , si elle n’était préparée et éclairée par les conseils de l’expérience et de la science administrative : — de là. l’institution du conseil d’État.

D’un autre côté, le vaste maniement des deniers publics a besoin d’une garantie spéciale qui en assure l’exactitude, qui constate les écarts de l’incurie ou de l’improbité des comptables , qui fonde la sécurité des fonctionnaires de cet ordre , ou prépare leur répression publique : — de là l’institution de la cour des comptes.

Ces deux institutions ne forment pas des pouvoirs à part; elles se lient aux fonctions du pouvoir exécutif, et sont tantôt les auxiliaires , tantôt les régulateurs de l’action administrative.

I. L’existence du conseil d’État est conforme à la nature de nos institutions qui supposent, dans le pouvoir exécutif.

§ IV. INSTITUTIONS AUXILIAIHES. CONSEIL o’ÉTAT. 40

l’intelligenoo des besoins de la société, la connaissance des faits, la lumière du droit. Il est naturel et nécessaire qu’auprès des agens supérieurs de l’administration il existe un corps imposant de fonctionnaires spéciaux et expérimentés, qui prépare les ordonnances ou les règlemens d’administration publique, et qui écarte les obstacles que l’administration peut rencontrer soit dans les intérêts et les droits particuliers, soit dans l’action de l’autorité judiciaire: de là les attributions du conseil en matière purement administrative, en matière contentieuse et dans les cas de conflit. — Mais qu’il soit appelé à discuter un acte d’administration ou à résoudre une question contentieuse , le conseil d’État garde, dans notre droit public, son caractère purement consultatif; ses décisions en matière contentieuse sont revêtues de la forme des ordonnances et de la signature du roi(I): les affaires qui,, d’abord purement administratives, deviennent contentieuses, changent d’aspect, mais non de nature; interpréter un acte administratif, c’est toujours, en définitive, administrer; et le pouvoir exécutif, dont le conseil d’État est le puissant auxiliaire, doit consei’ver son indépendance et les formes ordinaires de son|action.

La Charte ne mentionne pas expressément le conseil d’État, mais l’article 59 a maintenu les lois non contraires à ses dispositions. Créé par l’art. 52 de la constitution de l’an Mil, « afin de rédiger les projets de lois et les règlemens d’administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative , » le conseil d’État fut successivement investi de prérogatives incompatibles avec la liberté d’action et la responsabilité des ministres. Sous le régime consulaire et impérial, la responsabilité des ministres n’existait que dans les rapports des ministres avec le chef du gouvernement. Elle n’existait pas dans les

(1) Nous exposons l’état actuel de la législation; mais c’est une grave question que celle de savoir si le conseil d'État, quand il statue en matière couteulieuse, doit conserver ce caractère consultatif ou bien prendre le caractère d’un tribunal supérieur qui donne force suffisante à ses arrêts sans l’intervention du roi. Dans le projet de loi présenté en 1840 et amendé par la commission où figuraient MM. Dalloz, Odilon-Barrot, Isambert, Toqucvillc, etc., on s’est arrêté A l’idée d'un tribunaji supérieur rendant des arrêts exécutoires sans la signature du roi.

50 DROIT Pt'BUC. — > QHKf. III. SfiCT. I.

rapports des ministres avec le corps législatif : ils avaient alors pour supérieur le conseil d’État , par l’intermédiaire duquel le chef du gouvernement dirigeait ou arrêtait l’aotion ministérielle. La Charte de 18.14 a établi la responsabilité ministérielle envers les chambres; il a fallu dés lors que l’action ministérielle fût libre, car la responsabilité emporte nécessairement la liberté d’action. Toutes les dispositions des lois intermédiaires , qui sont fondées sur cette différence entre les deux gouvernemens , sont donc implicitement abrogées par la Charte ; mais quant aux autres dispositions , elles restent en vigueur jusqu’à ce qu’il y soit légalement dérogé (1).

Les attributions du conseil d’État scmt prises dans sa nature , 1° comme conseil supérieur de l’administration ;

comme conseil de juridiction supérieure en matière administrative-oontentieuse; 8° comme conseil investi d’une juridiction imparfaite.

Sous le premier rapport , le conseil d’État rat nécessaire^ tnenl appelé à délibérer sur certains actes , comme les règlemens d’administration publique et les affaires administrath’es dont les lois lui ont renvoyé l’examen. — Il donne aussi son avis sur les projets d’ordonnances et de lois qui lui sont renvoyés par les ministres ; mais son concours alors n’est pas obligé ; les ministres peuvent ne pas le rôolamer , ou ne pas avoir égard aux résultats de la délibération.

Sous le second rapport et en matière contentieuse , il propose les ordonnances qui statuent sur l’appel des décisions administratives en premier ressort , sur le pourvoi en cassation contre Ira arrêts de la cour des comptes pour ' violation des formes et de la loi.

Sous le troisième rapport , le conseil d’État est associé à la haute tutelle que l’administration exerce sur l’établissement des sociétés commerciales anonymes, sur l’établissement des usines , sur les autorisations des communes pour

(1) Le projet -de loi amemiti par la commission rto la chambre des députés comprend : 1” la compomHon iln conseil cl’Élat; *• ses fonctions et aUributions. — Voir le rapport de M. Dalloz, ften/e rfe (/•gislalion , t. Xll , p. 9C.

§ IV. INSTITCTIONS AUXIUÀlKEH. COSShlL ü’ÉTAT. 51

ester en justice, sur la mise en jugement des fonctionnaires publics ; de plus , il exerce sur tous les actes des fonctionnaires publics une attribution régulatrice en cas d’incompétence ou d’excès de pouvoir; il statuesur les conflits, objets qui rentrent dans le livre du droit administratif (1).

Nous verrons aussi bientôt que le dépôt des libertés de l’Église gallicane lui a étéconûé par la loi du 48 germinal, an X.

II. L’institution de la cour des comptes a été créée par la loi du 16 septembre 4807. — Dans sa nature, elle est en rapport avec le gouvernement représentatif, puisqu’elle est la garantie de la comptabilité publique ; dans son existence, elle est confirmée par l’art. 59 de la Charte.

Sa mission participe de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif.

De sa nature judiciaire elle tient l’inamovibilité de ses membres , l’intitulé de ses arrêts et leur force exécutoire sur la personne et sur les biens des comptables condamnés, ou suries biens des comptables en exercice, pour la réduction et la main-levée des hypothèques.

De sa nature administrative , elle reçoit une action toute spéciale pour assurer l’exactitude de la comptabilité : elle est chargée du jugement de tous les comptes, depuis ceux du trésor et des receveurs-généraux jusqu’à ceux des hospices et établissemens de bienfaisance (2) ; elle suit tous les mouvemens d’espèces ou toutes les opérations administratives qui constituent des recettes ou dépenses publiques. Son attribution la plus élevée dans ce genre est le contrôle des comptes ministériels, qui résulte de la déclaration par laquelle la cour établit chaque année la comparaison entre le résultat de ses arrêts sur les comptes individuels des agens comptables, et les opérations comprises dans les comptes publiés par les ministres.

Cette attribution de contrôle s’exerce aussi par le rap-

(1) Voir liv. III*, Justice administrative.

(S) Elle juge au second degré seulement la comptabilité des communes et des établissemens publics dont le revenu n'excède pas 39,000 fr. — L. IS juillet 1837, art. 66.

port annuel au roi sur l’ensemble des actes de l’administration concernant les finances de l’État : le rapport présente la comparaison des dépenses avec les crédits , le résultat de l’exécution des lois des finances. — Il prépare le contrôle souverain des chambres : aussi doit-il être imprimé et distribué (1).

s V. - INFLUENCE DE LA RÉVOLUTION DE 1830 SUR NOS LOIS CONSTITUTIONNELLES d].

La révolution de juillet a profondément modifié le droit public établi par la Chartede 1814. En considérant ces modifications dans leur esprit et dans leur ensemble, on se convainc que la Charte de 1830 est vraiment une Charte nouvelle. Si celle de 1814 avait voulu renouer /a cA«înc des temps, interrompue par la révolution , celle de 1830, en profitant des lumières de l’expérience, a puissamment rattaché le présent et l’avenir aux grandes idées de 1789.

Les modifications ont porté sur tous les objets essentiels du droit public t

Les principes de la souveraineté nationale , •

Les droits individuels.

Les droits politiques',

L’organisation des pouvoirs constitués.

I. La Charte de 1814 , dans son préambule, niait le principe de la souverameté nationale, pour y substituer l’ancienne souveraineté des rois de France : « Nous avons considéré (( que, bien que l’autorité tout entière résidât en France dans la « personne du roi , nos prédécesseurs n’avaient point hésité « à en modifier l’exercice suivant la différence des temps;... « nous avons dû , à l’exemple des rois nos prédécesseurs, K apprécier les effets des progrès toujours eroissans des lu- « mières... A ces causes, nous avons volontairement, et « par le libre exercice de notre autorité royale , accordé et ac- « cordons , fait concession et octroi à nos sujets, etc. » — Le premier acte de larévolution , pour la réforme de la Charte,

(1) L. 21 avril 1832, art. 15.

(2) On peut consulter l’ouvrage publié par M. le procureur-général Dupin, sous l e titre do Révouttion ns 1830. — Caractère légal et politique du nouiW établissement. fonde par la Charte constitutionnelle de 1830, in-12,1835. — On y trouve, avec le récif des évèncmcns, toutes les pièces historitiues qtti s’y rapportent.