I. MATIÈRE SPÉCIALE ET PLAN

Toutes les lois qui ne sont pas la base du droit public ou constitutionnel , et celles qui ne sont pas comprises dans le domaine du pouvoir judiciaire , entrent dans le domaine du pouvoir administratif. Mais le pouvoir administratif a deux objets qu’il ne faut pas confondre ici : l’un concerne l’agencement des services publics, leur organisation intérieure et détaillée, les rapports respectifs des agens supérieurs et inférieurs, l’exécution matérielle, en un mot, le côté purement technique des différens services; l’autre concerne les rapports de l’administration avec les citoyens pour l’exécution des lois et ordonnances , c’est-à-dire les droits et devoirs réciproques des administrateurs et des administrés. — Le premier objet constitue la partie réglementaire et technique de l’administration et non le droit administratif; c’est le deuxième objet qui seul constitue /edrojt administratif proprementdit. Cedroit saisit l’administration cTu moment où elle se manifeste à l’égard des administrés , à l’instant même où elle exerce son action sur les citoyens (i).

Or , la puissance législative de l’État devant être exercée dans la direction des deux idées fondamentales de la conservation et du but de la société , la même direction est imposée nécessairement au pouvoir qui doit exécuter et faire exécuter les lois, et spécialement à l’autorité administrative dans ses rapports avec les citoyens. — C’est donc aussi à ces deux idées primitives de la conservation et du but de la société que se rattache nécessairement le droit administratif, lequel renferme une vaste partie des lois sociales et règle par ces lois l’action de l’autorité administrative.

Telle sera la division rationnelle et fondamentale à laquelle sera subordonné le plan du droit administratif, et

(1) M. do Géraiido , Institules de droit administratif. Avertissement , V. 9 .

« Toutes les dispositions des lois ou règlemens relatifs à l'administration n’aiw « partiennent pas pour cela à un véritable code administratif. Le code ne doit « s’emparer que de celles qui fondent un droit ou qui règlent l’exercice d’un « droit, dans le sens que le terme do droit prend en ces matières, c’est-à-dire do « celles qui concernent les obligations mutuelles de l’administration et des « administrés. 11 ne doit pas comprendre de celles tiui n’ont pour objet que les « parties purement techniques des différens services publics. »

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Ü8 miOlT AUMIMSTIUTIF. CilAl*. PUÉLlMI^iAlHE.

qui se rcjuocluiru clans ses diverses parties : nous l’avons demandé à la destination même de la société , et nous avons voulu que sa simplicité pût servir d’appui à la mémoire et de guide à l’intelligence.

Avant d’indiquer le plan que cette idée doit dominer , il faut achever de dissiper toute incertitude sur ce qui compose la matière spéciale du droit administratif.

I. Le droit administratif est celui qui règle l’action et la compétence de l’administration , dans ses rapjwrts avec les centres partiels de population ou les citojens individuellement , pour l’exécution des lois , ordonnances et arrêtés rendus dans l’intérêt général ou local.

II. On ne doit pas confondre la science administrative avec le droit administratif : la première comprend la connaissance de tous les principes , de tout le mécanisme et de tous les travaux relatifs à l’administration; le deuxième comprend les droits l’espectifs et les obligations mutuelles des administrateurs et des administrés; cette distinction rentre dans celle que nous venons d’établir entre la partie règlementaire ou technique de l’administration et le droit administratif.

III. On doit SC garder aussi de confondre les lois administratives , prises dans un sens restreint , avec le droit administratif lui-mème. Les lois appelées administratives , 7'estiido sensu , règlent quelques points d’organisation ou d’action administrative, comme la loi du 28 pluviôse au Vlll sur la division territoriale et les préfectures, les lois sur les chemins vicinaux ou sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, les lois sur l’organisation dépai*tementalc et communale. Les lois de cette nature sont un des élémens du droit administratif, mais elles n’en sont pas la limitation: confondre ces choses, ce serait absorber le tout dans une de ses parties intégrantes.

Nous avons énoncé plus haut que le droit administratif renfermait toutes les lois sociales , excepté celles qui sere vaiont de fondement à l’organisation constitutionnelle et celles qui rentraient dans liulomaine judiciaire : cela ne veut pas dire, en ce qui touche le domaine des tribunaux, que

§ 1. HAXltlVE SrÉGlÀLE ET ELA.N. OU

toutes les lois , dont certaines disjwsitious doivent être appliquées par l’autorité judiciaire, soient en dehors du droit administratif; ce serait une erreur manifeste : il est' certainement des lois qui font partie essentielle du droit administratif, et qui cependant sont appliquées, sous le rapport de la pénalité ou des questions de propriété, jwr le j)ouvoir judiciaire: par exemple, le code forestier, les lois sur les contributions indirectes et l’eureffistrement. Ces lois, et beaucoup d’autres, sont d’une nature mixte,- l’ensemble de leurs dispositions, sur les rapj)orts de l’administrotion avec les individus, appartient au droit administratif, mais les dispositions civiles ou pénales se rattachent à la juridiction civile ou correctionnelle. Les questions de propriété ou de liberté appellent la compétence des tribunaux ; les règles et les questions relatives aux rapports do l’administration avec les administrés appartiennent au droit administratif. Cela posé, nous reprenons la définition de la matière de ce droit , et nous disons : toutes les lois , en tant qu’elles peuvent servir de base aux rap}>orts respectifs de l’autorité administratiAC et des administrés, excepté les lois et les dispositions de l’ordre constitutionnel, civil et pénal , sont la matière du droit administratif.

A celte branche du droit ainsi déterminée dans son étendue, deux sciences peuvent servir d’auxiliaires : l’économie politique et la statistique ; l’une pour lui donner des notions scientifiques sur les principes de la richesse publique et des impôts; l’autre pour lui fournir des données exactes sur le territoire, la population et les produits du travail social.

Maintenant posons les bases de notre plan.

Le territoire et la population, au sein desquels va s’exercer l’action du pouvoir administratif, sont naturellement considérés et par rapport i» leur ensemble et par rapport à leur division.

H y a donc deux grandes sphères d’activité jx)ur la puis; sance sociale :

La première comprend l’ensemble du lerriloii'e et de la population ;

100 DROIT ADMINISTRATIF. OHAF. FRÉLIMINAIRE.

La deuxième comprend les divisions territoriales et les centres partiels de population ;

Ce qui divise d’abord le sujet en deux parties :

Droit administratif dans ses rapports avec l’administration générale ;

Droit administratif dans ses rapports avec l’administration locale.

Mais l’action administrative ne doit pas être considérée seulement dans son exercice direct : elle doit l’être aussi dans ses limites légales et dans les obstacles que peuvent lui opposer les intérêts et les droits des individus ; en d’autres termes , elle doit être examinée sous le rapport de la compétence et du contentieux ; de là une troisième partie qui embrasse les conflits et les règles générales de la juridiction administrative à ses divers degrés. — Nous disons les 7-ègles générales , car l’explication de chaque matière importante du droit administratif doit contenir ses règles spéciales de compétence administrative ou judiciaire: si l’on rejetait ces spécialités de compétence dans la partie consacrée à la juridiction administrative, on ferait de cette partie un recueil de questions où les principes disparaîtraient sous l’amas des détails : au contraire , en appliquant à chaque matière ses règles de compétence , et en réservant pour la partie de la juridiction les règles générales et celles des conflits d’attributions, on se ménage la facilité de faire connaître des détails utiles à la pratique , sans étouffer la théorie.

Ainsi donc le droit administratif, dans ses applications, se divise en trois grandes sections, que nous indiquerons sous le nom de livres :

Livre I". — Application du droit administratif à l’ensemble du territoire et de la population :

Objet de l’administration générale.

Livre II*. — Application du droit administratif aux divisions territoriales et aux centres partiels de population :

Objet de l’administration locale.

Livre III*. — Application des règles générales du droit administratif à Ja compétence et au contentieux :