I. ACTIO^S JUDICIAIRES

ter provisoirement et la rétroactivité de l’autorisation qui ratifie l’acceptation, empêcheront désormais , d’après la loi de 1837, les effets de la révocation ou de la caducité. Le maire et le conseil puisent en leur qualité, sinon une capacité définitive , au moins une capacité conservatoire dans l’intérêt de la commune.

IV. Actions judiciaires. — L’état de minorité soumet les communes à l’autorisation du conseil de préfecture , sauf recours au conseil d’État , s’il y a refus [19-49]. Il faut distinguer lè cas où la commune est demanderesse et celui où elle est défenderesse :

1“ Dans le cas où la commune est demanderesse, l’autorisation est nécessaire , quelle que soit la nature réelle , personnelle ou mobilière de l’action à intenter. La délibération du conseil municipal est transmise par le préfet au conseil de préfecture : — le maire, au refus du conseil municipal , ne peut requérir l’autorisation de plaider j il ne peut suivre un second degré de juridiction , ni se désister sans une autorisation nouvelle ; mais , comme administrateur, il peut faire de sa propre autoflté tous les actes conservatoires. — Les actions des communes peuvent être exercées , non seulement par le maire qui est le représentant légal (I) , mais aussi par tout contribuable , à ses frais et risques , s’il y a autorisation du conseil de préfecture [49]. C’est une innovation de la loi de 1837 qui donne le moyen de vaincre l’opposition du conseil municipal : « il est tels droits qui , bien que communaux , intéressent spé^ cialement un simple habitant de la commune , et pour l’exercice desquels il ne doit pas être entravé par le mauvais vouloir ou l’indifférence du conseil municipal ; » tel est le motif de cette disposition (2). La nécessité de recourir nu conseil de préfecture est une garantie contre les abus. Le tiers doit appeler la commune en cause. La décision qui interviendra a le môme effet contre la commune que contre

(1) Le droit de suivre les actions qui intéressent une commune est confié exclusivement au maire dûment autorisé par le conseil municipal , et ne saurait être exercé par les 'membres du conseil municipal en cette qualité. (Ord. du cons. d’État, 20 avril 1810. Droit, 6 mai 1840.)

(2) Happort de Af. Vivien , 26 avril 1886, lit. 8, p. 96.

55‘2 I.IV. It. AFIM. MUNICIPALE. CM. II. SECT. II.

le particulier. Si le particulier perd , c’est comme si la commune avait perdu ; s’il gagne, c’est au profit de la commune. Le jugement a donc sous ce rapport la force de la chose jugée ; on ne peut plus remettre en question ce qui a été jugé; mais la commune, qui profite des chances favorables , n’est jamais exposée aux frais du procès ; c’est le tiers intervenant en son nom qui les supporte seul.

Le préfet peut-il représenter la commune devant les tribunaux? En principe,le préfet n’a que le droit de surveillance sur le maire considéré comme agent de l’administration municipale ; mais il ne peut se mettre en son lieu et place : ainsi , il est hors de son pouvoir d’exercer les actions des communes. Sa qualité de surveillant lui donnerait seulement le droit de faire un appel, comme acte conservatoire j dans le cas où des intérêtsdistincts deceux de la commune lui paraîtraient motiver lerefgsdu conseil nuinicipaletdu maire; mais sa qualité de surveillant ne peut lui donner Vaction judiciaire , et l’appel devrait être regardé comme non avenu, s’il n’était pas suivi par le maire légalement autorisé. Pour amener une Rilution sur la différence des avis entre le conseil municipal et le préfet , celui-ci pourrait provoquer la dissolution du conseil municipal , et inviter le nouveau conseil à délibérer sur la question de l’appel interjeté à titre conservatoire (1).

Les sections de', communes peuvent avoir, en propriété ou en jouissance, des biens qui sont collectifs quant aux membres de la section , et qui sont dis/mc/s quant à la commune elle-même. Si l’intérêt d’une section la met en procès contre un étranger, elle a le maire pour représentant; si le procès est contre la commune ou une autre section de la même commune , le préfet nomme une commission syndicale de trois ou cinq membres choisis parmi les électeur municipaux; et l’action est suivie par le syndic qu’indique la commission [57].

2“ Si la commune ou section de commune est défenderesse , l’action ne peut être formée contre elle sans un

(O M. Gillon a émis, lors de la discussion de la loi de 1837, une opinion absolw sur le droit du préfet ; elle nous parait ronlraire aux principes.

§ I. — ACTIONS Jl'DiaAlBES. 553

avertisseimnt préalable (1) : on suit la marche indiquée pour les procès de l’État et des départemens ; un mémoire est adressé au préfet , quelle que soit aujourd’hui la tuUure de l’action [51] J le mémoire interrompt la prescription et toutes déchéances , à partir du récépissé. — Le mémoire est transmis au maire par le préfet , avec l’autorisation de convoquer immédiatement le conseil municipal pour délibérer à cet égard. La délibération est transmise au conseil de préfecture, et la décision du conseil sur la demande en autorisation, formée par la commune et non par l’adversaire de la commune , doit intervenir dans les deux mois du récépissé. Si l’autorisation pour défendre à l’action projetée est refusée à la commune , celle-ci peut se pourvoir devant le conseil d’État , qui prononce , sur la consultation de trois jurisconsultes désignés par le ministre de la justice : la décision du conseil de préfecture est motivée; celle du conseil d’État ne l’est pas , afin de laisser toute liberté d’opinion aux juges qui seront saisis du procès. — Si l’autorisation paraît devoir être subordonnée soit à l’interprétation , soit à la réforme d’un acte administratif, le conseil de préfecture peut surseoir ; le refus d’autorisation n’est pas chose jugée ; le conseil de préfecture , qui a d’abord refusé , peut revenir ; il n’a pas fait acte de juridiction , mais de tutelle. En aucun cas , la commune ne pourra défendre à l’action qu’autant qu’elle y aura été expressément autorisée [54].

L’autorisation de plaider^ soit en demandant, soit en défendant , est exigée à peine de nullité ; mais la nullité n’est pas absolue , elle est purement relative ; l’assimilation des communes à la condition des mineurs doit produire ici ses effets ; une garantie introduite en leur faveur ne doit pas tourner à leur préjudice : donc la commune

(1) La loi de 1837 a sagement modifié les ordonnances antérieures. D'après l'arrêté consulaire du 7 vendémiaire an X, les créanciers des communes ne pouvaient intenter d’action contre elles qu'après en avoir obtenu la permission du conseil de préfecture, ê peine de nullité ; un avis du conseil d’Ëtat du 3 juillet 1306 avait restreint la nécessité de Taulorisation préalable pour les adversaires des communes aux questions de droits mobiliers, de (créances chirographaires te liypotliécaircs.

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554 LIV. II. \DM. Mt'NICIPALK. Cil. H. SECT. II. peut opposer la nullité en tout étal de cause; mais la partie adverse ne peut opposer le défaut d’autorisation, si ce n’est iu liinine litis (4).

Il y a plusieurs exceptions à la nécessité de l’autorisation. L’autorisation n’est pas exigée :

4“ Pour les litiges devant les tribunaux administratifs ; le conseil de préfecture, qui aurait à prononcer sur l’autorisation ]iar acte de tutelle administrative , devra prononcer par voie de juridiction : il est superflu d’appeler deux fois son attention sur le même objet ;

2“ Pour les pourvois en cassation ; il ne s’agit pas d’un nouveau degré de juridiction civile , mais de l’appréciation du jugement ou de l’arrêt, sous le rapport de la légalité ; les communes ne peuvent être forcées de subir un jugement qui violerait la loi ou les formes protectrices de la procédurc(2);

3“ Pour les actions possessoires , soit que le maire les intente , soit qu’il y défende : s’il les intente , c’est pour conserver l’avantage de la possession ; s’il y défend , c’est pour y être maintenu , et, par conséquent, il s’agit toujours d’un acte conservatoire qui est dans l’intérêt de la commune [55] ;

4“ Pour former des demandes incidentes , ou pour défendre sur les suites d’un jugement en dernier ressort : l’autorisation relative au procès embrasse tout ce qui en est la conséquence et la dépendance naturelle ou obligée :

5“ Pour repousser l’opposition formée par un contribuable contre une poursuite exercée au sujet d’une recette municipale [63];

6“ Si la commune est poursuivie pour des causes qui touchent à la police, à l’ordre public (par exemple, en matière de responsabilité communale), ou en matière criminelle et correctionnelle. Dans ces cas particuliers, il y a

(1) Arg. de l’art. llîS du Code civil ; Cass. 15 avril 1833.

(4) Il faut toutefois reconnaître que la discussion h la chambre des députés, on 1833, peut donner un sens différent à l’cspression , autre degré de juridiction de l'art. 49. M. de Podenas, auteur de ramepdement qui est devenu te § 1" de l’art. 49, avait entendu parler dé la cour de ca,s.sation, comme de la cour royale. Mais dans la session de 1836, le projet de loi présenté par le gouvernement a contenu la disposition sans reproduire une explication vicieuse en droit.

§ 1. DETTES DES COMHCKES. 555

pour la commune nécessité de la défense : quand la commune est appelée comme civilement responsable d’un délit, elle est soumise à la juridiction correctionnelle par raison de garantie accessoire à l’action principale; et, dès-lors, l’autorisation n’est point nécessaire, parce que la défense est de droit naturel (1) : le mineur cité devant un tribunal correctionnel n’a pas certainement besoin d’autorisation pour se défendre.

V, Paiement des dettes et des condamnations. — La section ou le membre de la commune qui étaient en procès avec elle, et qui ont obtenu gain de cause, ne sont pas compris dans la répartition des frais du procès; l’art. 58 a tranché à cet égard une question longuement controversée.

Les poursuites en paiement ne peuvent avoir lieu que par t'oie administrative.

Si la validité et l’exigibilité de la créance contre la commune ne sont pas contestées et qu’il ne s’agisse plus que de la liquidation de la dette et de la libération, le créancier doit s’adresser au préfet , qui vérifie la créance et ordonne son paiement , sauf recours au ministre de l’intérieur.

Le préfet ou le ministre , après délibération du conseil municipal, indique le mode, les valeurs et l’époque du paiement.

Les moyens de libération sont :

Une affectation au budget communal des fonds disponibles ;

2° Une contribution extraordinaire ;

3“ La voie de l’emprunt ; »

4° La vente de biens meubles et immeubles*;

L’acquittement des dettes exigibles est une des dépenses obligatoires qui doit figurer au budget de la commune [.30, 21"]; or, si le vote des dépenses obligatoires est insuffisant, ces dépenses, après délibération du conseil municipal, sont inscrites d’office au budget , par arrêté du

(1) Par pxcmplp, dans le cas rtc rcsponsal)i1it(5 civile des faits du pAtre de la commune.

r>5(» I.IV. II. ADM. MUNICIPALE. CH. II. SECT. II.

préfet, OU par ordonnance dn roi , selon que le revenu de la commune est inférieur ou supérieur à 100,000 fr. [39].

S’il y a nécessité d’une contribution extraordinaire pour subvenir à la dépense, elle sera établie par le conseil municipal, et rendue exécutoire par arrêté ou par ordonnance; et , en cas de refus du conseil municipal , elle sera établie par une ordonnance du roi, mais seulement dans les limites d’un maximum déterminé par la loi des finances, afin que le principe constitutionnel sur l’intervention législative en matière d’impôts ne soit pas violé.

Si la voie de l’emprunt devient nécessaire dans la situation financière où se trouve la commune, l’emprunt doit être autorisé par une ordonnance du roi , quand la commune a un revenu de moins de 100,000 fr. ; mais il doit l’être par une loi, quan il s’agit d’une commune ayant un revenu supérieur : néanmoins, en cas d’urgence et dans l’intervalle des sessions, une ordonnance du roi pourra encore autoriser l’emprunt jusqu’à concurrence du quart des revenus de la commune [H].

La loi de 1837 a introduit une innovation toute favorable aux créanciers ; la vente des biens mobiliei’s et immobiliers de la commune, autres que ceux affectés à un usage public, pourra, sur la demande de tout créancier porteur de titres exécutoires, être autorisée par une ordonnance du roi ; l’ordonnance déterminera les foi-mes de la vente [46]. [.émotif de cette innovation est que les communes ne peuvent être placées hors du droit commun, et qu’en déclarant obligatoires les dettes exigibles, la loi doit donner en même temps les moyens de les acquitter (1).

VL Transactions. — La personne morale de la commune qui a des propriétés , qui figure dans des contrats et donations , qui peut avoir des procès , doit être autorisée à transiger sur les procès , nés ou à naître. Mais les transactions reposent sur des sacrifices; elles peuvent altérer le pâli) Rapport (le M. Vivien, p.9A : « Les propositions que nous vous soumettons, « ajoutait le rapport, assurent que la vente n'aura lieu que dans des cas extrêmes, « à défaut de toute autre ressource, et (pi'en même lenqis il sera procédé d’une « manière économique et rapide. »

§ I. — transactions. 557

trimoine des communes : elles sont donc placées nécessairement sous la surveillance de l’administration. On suit, à cet égard , une règle analogue à celle sur l’acceptation des dons et legs : si la transaction délibérée par le conseil municipal porte sur des objets immobiliers , quelle qu’en soit la valeur, ou sur des objets mobiliers supériAirs à 3,000 fr., elle doit être homologuée par ordonnance du roi , rendue en conseil d’État ; pour les objets mobiliers inférieurs à cette valeur, elle doit être autorisée par arrêté du préfet, en conseil de préfecture [59] : ce qui modifie l’art. 2045 du Code civil qui exigeait, sans distinction , l’autorisation du roi.

La loi a fait une différence entre les contrats d’acquisition ou de vente d’immeubles, pour lesquels elle a donné une certaine latitude à l’autorisation préfectorale [46], et les transactions sur les objets immobiliers, dont l’autorisation ne peut jamais émaner que du conseil d’État et du roi. La différence tient à la nature de ces contrats : quand la commune aliène ou acquière, elle reçoit toujours un prix ou une chose , en échange de la valeur qu’elle cède; son intérêt est protégé par une évaluation préalable; quand la commune transige , elle peut faire des sacrifices ; elle ne reçoit pas toujours un prix équivalent à ses concessions. L’incertitude du gain ou de la perte, les conséquences possibles d’un abandon de droits, ont déterminé le législateur à exiger l’intervention de la haute tutelle administrative, toutes les fois qu’il s’agirait d’objets immobiliers. (1).

La loi de 1837 ne s’est point expliquée sur toutes les formalités essentielles à la validité de la transaction; mais l’intention du législateur a été de maintenir à cet égard les dispositions antérieures. L’arrêté consulaire du 21 frimaire

(1) L’auteur du Traité de l'organisation et des attributions des corps municipaux; (M. Bost, 1. 1", p. 210) nous parait avoir commis une erreur grave en disant que l'art. 46 de la loi du 18 juillet , sur tes aliénations ou acquisitions d'immeubles , doit être étendu aux transactions, quant au droit du préfet d'accorder l'autorisation pour les acquisitions de 3,000 fr. ou de 20,000 fr. , alors que les communes ont 100,000 fr. de revenu ou plus. L’art. 59 est spécial pour les transactions, qui ont leur nature distincte en droit, et d'ailleurs la discussion des chambres nu peut laisser aucun doute. Voir Duvergier, t. XXXVII, p. 252.