II. DIVISION TERRITORIALE ET ADMINISTRATIVE

partiels de population. Toutefois les départemens ne forment pas une fraction territoriale assez grande pour que les villes et communes qu’ils contiennent concentrent leur vie et leurs intérêts dans la sphère départementale. Les anciennes provinces avaient un caractère puissant d’individualité, et faisaient du royaume, sous le point de vue de l’administror tion, un ensemble d’États particuliers, une sorte d’État fédératif. Les départemens, en se formant des débris de ces grandes divisions, ont donné un territoire nouveau à des institutions nouvelles : la base territoriale a été assise en vue de l’unité politique et de la centralisation administrative; et^ sous ce rapport, la division de la France en départemens fut l’une des plus grandes idées de l’assemblée constituante. Il fallait déraciner l’esprit antique, les habitudes féodales ou parlementaire des provinces : c’était la condition nécessaire pour arriver à l’uniformité des lois administratives et civiles. Mais là s’arrêtait la pensée du législateur de ' 89. L’assemblée nationale ne voulait pas et ne pouvait pas détruire ces fortes distinctions qui sont dans les races ou qui tiennent aux relations de l’homme avec la terre qu’il habite ; elle voulait que la même loi régnât à Cambray et à Toulouse, à Lyon et à Brest; mais elle savait que les mœurs, les besoins, les idées même des contrées diverses d’un vaste pays ne pourraient subir le joug de l’uniformité. Ce qui fait la grandeur et la force de la France, c’est son inépuisable variété d’esprits, de ressources, de besoins. La ligne qui sépare un département d’un autre est quelquefois indivisible; un sentier, un ruisseau, une borne l’atteste; et cependant entre les mœurs et les besoins de leurs babitans il existe souvent des différences marquées, à peu de distance de la ligne séparative. La division départementale n’a pas pour objet de mettre le niveau sur des inégalités naturelles. Ce serait donner à ses effets une extension arbitraire et fatale que de vouloir tout confondre sous le point de vue de l’uniformité ; c’est un but de politique et d’administration, et non de nivellement absolu que s’est proposé le législateur de 89. Aussi la centralisation administrative qui tendrait à absorber les détails et les intérêts

i06 DROIT ADMIWISTRATIP. CHAP. PÎIÉUMINAIRE.

dp la vie locale, comme à effacer les différences d’esprits et de mceurs, serait contraire au but de l’institution. L’action administrative doit s’allier avec les diversités naturelles, sans chercher à les comprimer.

Le département, qui est la grande unité locale, sous le rapport politique et administratif, est aussi l’unité judi-^ ciaire pour la juridiction criminelle des cours d’assises et du jury. Tous les besoins de Injustice sociale sont ainsi satisfaits dans Indivision départementale, depuis le tribunal de police de la commune et la justice de paix du canton , jusqu’au tribunal civil, commercial, correctionnel de l’aprondissement et à la cour d’assises du chef-lieu.

Le district ou arrondissement, sous la constitution de 1791, le département, sous la constitution de l’an III, suffisaient aux besoins de l’organisation judiciaire de premier et deuxième ressorts, telle, que l’avaient voulue ces deux constitutions qui , craignant de ressusciter les grands corps de magistrature, déféraient l’îippel des jugemens à des tribunaux du môme ordre. La constitution de l’an VIII fut plus hardie ou plus confiante dans l’état nouveau de la France; elle établit des cours d’appel supérieures; et de là une circonscription nouvelle qui enferme aujourd’hui trois, quatre, cinq départemens dans les ressorts d’une cour royale, soumet à la présidence d’un conseiller la cour d’assises de chaque département, et place sous la surveillance du procureur-général de la cour tout entière les tribunaux et les officiers ministériels du ressort. — L’immutabilité légale, imposée à la circonscription politique et judiciaire, devenait aussi l’un des fondemens nécessaires de la circonscription des 27 cours royales.

IL La division territoriale sous le rapport ecclésiastique (14 archevêchés, 06 évêchés) n’est point soumise à la division politique , comme l’avait voulu la constitution civile du clergé. La circonscription des diocèses établie , d’après le concordat et la loi organique du 18 germinal an X, par le pouvoir législatif et l’assentiment du souverain pontife , ne peut être modifiée , dans le droit actuel , que par le concours des mêmes pouvoirs. Cependant ce prin-

§ II. — DIVISION tebritoriale et administrative. 107 cipo n’.T pas été suivi par la loi du 4 juillet 1821 , qui autorisait l’établissement successif de 30 sièges épiscopaux dans les villes où le roi le jugerait nécessaire : la loi portait que l’établissement et la circonscription de tous ces diocèses seraient consentis entre le roi et le saint-siège : ainsi la création des sièges épiscopaux, en un certain nombre , émanait du législateur , mais la circonscription était abandonnée aux pouvoirs combinés du roi et du pape. C’était une dérogation au principe de la loi du 18 germinal ; cette dérogation exceiitionnelle , née d’un temps de réaction , ne peut tirer à conséquence pour changer le principe général , en matière de circonscription diocésaine. — C’est par la loi aussi qu’a été établie la circonscription des paroisses de canton (1) ; elle ne pourrait être modifiée que par une loi. Les curés de canton sont inamovibles , et la circonscription devait participer à l’inamovibilité du titre. Mais les succursales des cures cantonales peuvent être établies et modifiées par l’action simultanée des évêques et des préfets , avec l’avis préalable des communes intéressées , et sous l’autorisation du roi (2).

III. Les circonscriptions purement administratives tiennent uniquement à l’exercice du pouvoir exécut if ; elles ont pour objet de faciliter le service des administrations j il suffit donc d’une ordonnance du roi pour les créer , les modifier ou les supprimer. — Comme les services administratifs .auxquels elles sont liées, elles embrassent divers rapports. Les circonscriptions sont distribuées :

1° Sous le rapport militaire , en 20 divisions (ord. 20 oct. 1835) ;

2“ Sous le rapport maritime, en G arrondissemens ;

3" Sous le rapport des ponts et chaussées, en 14 divisions ;

4° Sous le rapport du service des mines , en 18 arrondissemens ;

5“ Sous le rapport des douanes, en 20 directions ;

0“ Sous le rapport forestier, en 32 arrondissemens ;

(1) !.. 18 germinal an X, art. 60.

(î) !.. 18 gmn., 61 , Gî ; D. 11 prairial an XII.

i08 DkOIT ADMINISTRATIF. CHAP. PRÉLIMINAIRE.

7“ Sous le rapport universitaire , en 26 académies, dont la circonscription repose sur celle des cours royales (moins la cour royale d’Ajaccio) ;

8“ Sous le rapport financier ( c’est-à-dire pour les contributions directes , les contributions indirectes , l’enregistrement , la poste aux lettres) en recettes , directions , perceptions et bureaux dont l’assiette est déterminée par la division territoriale en départemens , arrondissemens , cantons et communes.

Sur ce territoire ainsi divisé pour l’exercice de l’action sociale se trouve répandue une population de 33,541,000 habitans (1). La statistique du royaume donne sur les divers centres et sur la répartition de la population générale les documens suivans :

Les 86 villes, chefs-lieux de départemens, ont 2,773,271 habitans ;

Les 435 villes de 3,000 habitans et au dessus renferment 2,906,842 habitans ;

Les 36,666 communes rurales , de moins de 3,000 habitans, ont 26,889,108 habitans.

D’après ce résultat , la population des bourgs et des campagnes forme donc près des 5/6 de la population totale du royaume.

s IM. - HIÉRARCHIE ADMINISTRATIVE.

C’est au sein de ce territoire et des divisions politiques, judiciaires , électorales , administratives qui le partagent , c’est pour régir cette population des villes et des communes rurales , que le pouvoir se distribue sur tous les degrés de la hiérarchie administrative.

La hiérarchie part du roi et descend jusqu’aux derniers rangs de l’exécution. Le roi n’administre pas ; il délègue le pouvoir administratif à des agens supérieurs ; mais il conserve, sous la responsabilité ministérielle, la nomination aux fonctions publiques et le droit de révocation.

Les ministres forment le second degré de la hiérarchie : le conseil des ministres est le représentant de l’action

(1) Ordonnance 15 mars 1837 , étal an 1" janvier.

§ III. HIÉRARCHIE AbMIMSTRATIVË. lüO

exécutive dans son ensemble ; chaque ministre en particulier représente la branche d’exécution qui lui est confiée. Comme il s’agit exclusivement du pouvoir exécutif , une ordonnance royale peut étendre ou restreindre les attributions de chaque ministère. Les ministres exercent l’administration générale au siège du gouvernement , au centre de l’État.

Mais il faut que l’administration générale sorte de ce centre d’activité et se répande vers tous les points de la circonférence : les préfets sont les représentans de l’administration générale dans les département : ils forment le troisième degré de la hiérarchie. Ils ne relèvent pas seulement du ministère de l’intérieur dans l’exercice de leurs attributions ; ils sont les intermédiaires par lesquels l’action de tous les ministères peut se communiquer dans les départemens. Des agens spéciaux relèvent de chaque ministère pour les services administratifs ; ils en reçoivent directement l’action pour la communiquer ; le préfet seul est le représentant de l’administration générale de l’État. Du centre partiel de chaque préfecture , il faut aussi que l’action se propage dans le département , et arrive à la commune, à l’unité primitive de la société : entre les départemens et les communes se trouve , comme on l’a dit , une circonscription intermédiaire , l’arrondissement; entre les préfets et les maires il existe un agent intermédiaire , le sous-préfet. Sous l’empire , l’application de ce principe avait donné un sous-préfet , même à l’arrondissement du chef-lieu de préfecture. Aujourd’hui , l’arrondissement du chef-lieu est sous l’administration immédiate du préfet. — Le sous-préfet n’agit pas par lui-même ; il fait exécuter les instructions , les ordres , les arrêtés du préfet dans les communes de son arrondissement , en se mettant en communication directe avec les maires. Les sous-préfets ne sont donc pas administrateurs ; ils sont des agens intermédiaires d’administration : il n’y a qu’un administrateur dans le département , c’est le préfet.

Le département, ramené à l’unité locale et primitive, se résout en communes : c’est donc dans la commune que

MO DROIT AUUIMSTHATIF. tUAP. PRÉLiMlNAIRK.

se trouve le quatrième et deraier échelon de la hiérarchie administrative. Les maires ont en eCfel deux qualités bien distinctes : celle d’administrateurs municipaux, celle de fonctionnaires de l’État. Dans la première , ils représentent le pouvoir communal proprement dit ; dans la seconde , ils représentent l’action générale de l’État : sous ce dernier rapport , ils relè\ ent du préfet , du ministre de l’intérieur , du roi , ils sont sous leur aiitonté (1).

Ainsi les 'quatre degrés de la hiériU’chie administrative descendent du trône vers l’unité communale : le roi, les ministres, les préfets, les maires, voilà l’ordre hiérai'chique. Le roi procure l’action, mais il ne l’exerce pas; les ministres l’exercent et la procurent ; les préfets l’exercent et la procîurent ; les maires la reçoivent, l’exei'cent et ne la procurent pas ; elle s’arrête en eux, elle se résout dans leur part d’attributions administratives.

L’action , dans l’administration actuelle de la France, repose sur l’unité ; elle est , à tous les degrés, confiée à un seul fonctionnaire. Les directoires administratifs, créés par l’assemblée constituante, ont fait place au système de l’unité administrative du consulat, selon la loi du 28 pluviôse an Vlll. — Mais à côté de l’action, pour la faciliter et l’éclairer, se trouve l’institution des conseils.

A chaque ministère est attaché un comité du conseil d’État, qui est chargé de préparer les instructions, les règlemens, les solutions de toutes les questions qui peuvent intéresser le service ; c’est un comité consultatif du premier ordre. — A côté des préfets est placé le conseil de préfecture, lequel, dans ses attributions complexes, est chargé de donner son avis sur toutes les décisions, sur tous les arrêtés qui doivent être légalement pris par le préfet, en conseil de préfecture^ ce conseil n’est pas alors un tribunal administratif, il n’est qu’un comité consultatif, dont Lavis peut u’être pas suivi. — A côté des maires, se trouvent le conseil des répartiteurs pour l’assiette des impôts, et le conseil municipal qui, en 'certains cas intéressant l’ordre public, peut éclairer l’action du maire.

(1) Voil üi~doasous, livre U®, le chap. S, De l'adm. municipale.

§ lU. lUÉtURCUlE AÜMIMSTKÀTIVE. 111

Ayir, conseiller, voilà doue les deu^ premiers modes par lesquels se mauiieste la puissance administralive : si la fouction du pouvoir actif est exei-cée, aux divei-s degrés de la liiérurcliie, par uu seul fouclionuaire , la fouctiou du pouvoir consultatif est naturelleiuenl exercée \>ar plusieui-s.

L’administration, sous l’inlluence des conseils legaux, agit soit par voie générale d’ordonnance et de règlement sur l’ensemble du royaume, soit j>ar voie d’arrêté et d’action sj)éciale sur les divisions territoriales et les individus. — Elle agit aussi par voie de décision et de jugement, en matière administrative- contentieuse ; et alora ce sont ou les fonctionnaires actifs qui deviennent juges en premier ressort, ou les conseils qui, institués comités consultatifs sous un rapport, deviennent, sous un auti'e, conseils de juridiction et tribunaux administratifs de premier et de deuxième degrés.

Mais si l’action administrative manifeste sous ces diverses formes le pouvoir exécutif de l’Ellat, la société aussi a son action d’examen et decontrôle sur l’administration : l’interveutiou sociale et le droit d’examen sont représentés, à côté des ministres, par les chambres législatives j à côté des préfets et sous-préfets, par les conseils de département et d’aiTondissemeut ; à côté des maires, par les conseils municipaux : l’action du pouvoir administi’atif et le contrôle social se présentent donc toujours sur deux lignes parallèles.

Ainsi la hiérarchie administrative comprend : 1“ les degrés successifs de l’administration générale et locale; 2“ les adjonctions, à chaque degré, de conseils consultatifs; 3“ les adjonctions, à certains degrés, de juges et tribunaux administratifs; et, de plus, l’ordre constitutionnel et la hiérarchie administrative embrassent les institutions diverses par lesquelles la société est représentée dans son droit souverain d’examen et de contrôle général et local.

Le pouvoir administratif étant fondé dans sa hiérarchie et réglé dans ses divers modes d’action, de conseil, de jugement, de contrôle national, le législateur a dû lui assurer rindépcndancc la plus entière : le pouvoir judiciaire.