CHAPITRE m

JURlUICTWfi IMPARFAITE.

Le conseil d’État n’est pas seulement associé à l’autorité administrative, pour juger définitivement ses actes , dans leur rapport avec les droits des individus et avec les attributions de compétence ou de pouvoir que la loi avait confiées à l’administration. Il est, de plus, associé sous un autre point de vue à la puissance gouvernementale; il tient de cette association une juridiction imparfaite, qui s’exerce sur des matières que l’on peut appeler quasi-contentieuses, avec l’auteur des Questions de droit administratif.

Les matières soumises à cette juridiction imparfaite sont ou de droit international , ou de droit public, ou de haute tutelle administrative.

(1) Le projet de loi amendé par la commi:>siaD de la chambre des députés en tStO, fait de la section du contentieux, le tribunal qui juge en appel, et de l'assemblée générale du conseil d’Étal une cour de cassalioii qui rél'oniie les iiri'éts de la section pour cause d'iucoiii|iéleuce ou d'excès de ]>uuvoir, (Hiur uiiiissiuii de de certaines formes, et violation expresse du la loi. (Voir le rap|K>i1 de M. Dalloz, du 10 juin 1840.)

CONSEIL d’état, juridiction imparfaite. 623

I. Juridiction de droit international. — C’est celle qui s’exerce au sujet des prises inaritimes ; il s’agit de prononcer sur leur validité ou invalidité, sur la qualité des bâtiinens échoués ou naufragés j il faut interroger les traités diplthmatiques; il faut appliquer les principes sur les droits de la guerre , de la course , de la neutralité : aussi les affaires de ce genre ne sont-elles pas introduites au conseil d’État par la voie contentieuse ; l’ordonnance de septembre 1839 les place dans les attributions du comité de législation. — Le conseil d’État a succédé au conseil des prises , institué en l’an VllI. Il juge en premier et dernier ressort; il juge aus^ ^ en appel , les décisions rendues par les commissions des^ ' prises établies dans les colonies (l).Les formes à suivre pour les jugemens, leur réformation, leur exécution, tiennent à une législation spéciale, qui consiste dans l’arrêté du 6 germinal an VUI, et celui du 2- prairial an XI sur les armemens en course. — Les tribunaux de l’ordre civil deviennent compétens lorsque l’intérêt politique ou administratif du gouvernement a cessé, lorsqu’il n’y a plus que des questions d’intérêt privé à résoudre, ou des discussions sur les portions respectives des intéressés, sur l’ordre et le privilège des créances.

IL Juridiction de droit public. — Au premier rang se place le droit de statuer sur Vappel comme d’abus, qui tient au droit pulilic ecclésiastique , et dont nous avons traité plus haut. — C’est aussi une juridiction imparfaite et de droit public que celle exercée par le conseil d’État , au sujet des ordonnances du roi rendues en matière non contentieuse, et contre lesquelles réclament des intérêts individuels. Le décret du 22 juillet 1806 (art. 40), permet à ceux dont les droits ou la propriété soulTriraient une atteinte d’une décision du conseil d’État, ou d’une ordonnance royale, de se pourvoir par requête au roi directement; le roi renvoie, s’il y a lieu , la connaissance de l’opposition au conseil d’État, ou aune commission spéciale formée dans son sein. Le conseil exerce alors un droit analogue à celui qui lui est attribué, sur tous les actes administratifs inculpés d’incom-

(1) Arrêté 2 prairial an XI-17.

024 uv. III. JUSTICE AUMIMST, TIT. UNlgUE, CH. III.

pétence ou d’excès de pouvoir; seulement, à cause de l’autorité dont l’acte émane et de la forme qu’il revêt, les parties intéressées présentent une sorte de requête civile à la royauté, qui se repose sur le conseil d’État du soin de vérifier les faits.

C’est encore par une juridiction imparfaite de droit public , que le conseil statue sur les naturalisations et sur les changemens de noms.

1° Naturalisations. — Indépendamment de la grande naturalisation, nécessaire pour ouvrir aux étrangers l’entrée de la chambre des pairs et de celle des députés (1), il y a deux sortes de naturalisations qu’on appelle l’une on/ûifliVc^ l’autre extraordinaire. — La naturalisation ordinaire a lieu lorsque l’étranger, âgé de 21 ans, est admis à fixer son domicile en France, et qu’il y réside pendant dix années consécutives. La demande et les pièces à l’appui sont transmises parle maire de la résidence, au préfet et au garde des sceaux; le roi déclare la naturalisation après les dix années (2).

La naturalisation extraordinaire, pour laquelle intervient le conseil d’État, est celle qui est accordée aux étrangers qui ont rendu des services importuns à l’Ffat, on apporté dans son sein des talens, des inventions, une industrie utile, ou formé en France de grands établissemens : après un an de domicile, ils peuvent jouir du droit de Français, si ce droit leur est conféré par une ordonnance spéciale rendue en conseil d’État (3).

Le roi a pu accorder des lettres de déclaration de naturalité aux individus qui étaient nés dans des pays quelque temps incorporés au territoire français, et qui, en 18U, avaient résidé dix ans sur le territoire actuel du royaume; le roi a pu même diminuer la condition des dix ans de résidence (4).

2" Changement de noms. — Les noms et prénoms ont une si grande importance pour fixer l’identité des personnes et assurer les droits de familleet de succession, que la loi doit

(I) Supra, Droit public.

(î) D. 16 mars 1809.

(3) S. N. C. 19 fév. 1808.

(1)L. Uoct. 181*.

CONSEIL DÉTAT. Jt RIUlCTlON IMPARFAITE. 625

s’efforcer de prévenir toute confusion et de maintenir la stabilité des noms des individus. Aussi une loi du G fructidor an II a-t-elle posé le principe qu’aucun citoyen ne pourrait porter de nom ni de prénom autres que ceux exprimés dans son acte de naissance , à moins d' autorisation expresse. — Cette autorisation est déterminée par la loi du il germinal an XI. Le changement des prénoms, dans les cas prévus par le législateur, ne peut avoir lieu que d’après un jugement du tribunal, qui prescrira la rectification de l’état civil (3).

Les changeniens et additions de noms peuvent avoir lieu par ordonnance du roi en conseil d’État. La demande en est adressée au roi en son conseil ; si la demande est admise, l’ordonnance est insérée au Bulletin des lois , et elle ne peut avoir son exécution qu’après la révolution d’une année, à compter du jour de l’insertion. Pendant le cours de cette année, toute personne est admise à former opposition à l’ordonnance, et si l’opposition paraît fondée, l’ordonnance doit être rapportée. Il faut avoir intérêt à l’opposition pour avoir le droit de la former; ainsi l’on admet , et c’est le cas le plus commun , les réclamations d’une famille qui s’oppose à ce que le nom dont elle est en possession devienne celui d’une autre famille. Le conseil d’État est juge des motifs de convenance qui peuvent provoquer le changement de nom. Si la demande touchait à une question d’état, elle tomberait évidemment dans le domaine exclusif de la justice civile.

III. Juridiction de haute tutelle administrative. — La mV cessité d’une haute tutelle dans l’intérêt général de la société, du commerce et de l’industrie, dans l’iiitérèl des communes et des établissemens publics,’ dans l’intérêt du gouvernement et de ses agens, fonde l’atlributioii du conseil d’État relative aux autorisations des sociétés anonymes et de l’établissement des usines , aux autorisations de plaider demandées par les communes pour la mise en jugement des fonctionnaires publics.

1“ La nécessité de rautorisation préalable des sociétés (8) Loi du 11 germinal an XI, art. 3.

Digilized t ; CoogU

()‘iÜ LIV. III. jtSTICE \DMISIST. TIT. UMUtE. CH. III.

anonymes suppose nécessairemenl l’examen des conditions et des statuts d’une association qui appelle de grands capitaux , les concentre sur une vaste exploitation , et qui pourrait compromettre la sûreté commerciale et les intérêts de l’industrie. C’est cet examen préalable qui constitue vraiment la garantie dont le commerce et la société générale ont besoin. Il l'aut une garantie sociale qui puisse éclairer ou rassurer les citoyens disjiosés à fournir des capitaux et désireux de se lier à une entreprise qui n’ offre pas la garantie morale de l’individu , mais seulement le gage matériel d’une réunion de capitaux ; c’est parce que la garantie personnelle est absente des sociétés anonymes , que la garantie sociale doit nécessairement se produire par l’examen et l’autorisation du conseil d’Ktat.

2" Quant à l’établissement des usines sur les cours d’eau et des usines à feu , la protection due à l’industrie , la surveillance sur la direction et l’emploi des cours d’eau dans l’intérêt collectif et réciproque de l’industrie et de l’agriculture, les ressources des contrées dans lesquelles on veut établir des usines à feu ou pour la fonte des minerais; les rapports de leur consommation nécessaire avec la nature et la quantité des combustibles ; tous les motifs d’intérêt industriel, d’intérêt local et social se réunissent pour fonder la nécessité de l’examen préalable et de l’autorisation.

3” Nous avons parlé, en son lieu , de l’autorisation des communes et des établissemens accessoires aux communes pour l’exercice des actions judiciaires : nous avons marqué les exceptions qui ont dû y être apportées.

4° La mise en jugement des fonctionnaires publics est l’objet qui associe le plus directement la juridiction imparfaite du conseil d’Etat à l’action gouvernementale : l’art. 75 de la constitution de l’an VllI porte : « Les agens du gouvei>- « nement, autres que les ministres, ne peuvent être pour- « suivis pour les faits relatifs à leurs fonctions qu’en vertu « d’une décision du conseil d’État. » — Cette disposition a été souvent attaquée comme favorable au despotisme et contraire aux droits des citoyens ; mais l’assciublée cou-

MISK EN JLUEMEM UES lONCTIONNAIKKS. (>27

Etituanle, qui certes ne voulait pas le despotisme, avait établi par le décret du 14 déc. 178‘J que « les odiciers muni- « ci{>aux ne pourraient être mis en jugement pour des dé- « lits d’administration, sans ranlorisation préalable du « directoire du département; et par la loi du 16 août 1790, « elle avait défendu aux juges, sous peine de forfaiture, « de citer devant eux les administrateurs à raison de leurs « fonctions. » — La garantie des fonctionnaires publics tient à la nature même de l’action qu’ils exercent et à la séparation constitutionnelle des pouvoirs ; 1“ Les fonctionnaires publics n’agissent pas en vertu de leur détermination propre, mais en vertu du mandai, du caractère public dont ils sont revêtus; 2" l’adniinistration ne pourrait remplir l’objet pour lequel elle est instituée, s’il était libre à chacun de poursuivie ses agens devant les tribunaux; l’autorité judiciaire dominerait l’autorité administrative, si elle pouvait citerdevant elle les fonctionnaires publics à raison de leurs fonctions, ou les juger sur la citation immédiate des citoyens.

Les principes fondamentaux en cette matière, peuvent se réduire aux règles suivantes :

I. La garantie couvre la fonction et non la personne du fonctionnaire ; aussi les fonctionnaires destitués et les comptables démissionnaires peuvent être poursuivis sans autorisation (1).

IL Ce sont les agens du gouvernement que la, constitution de l’an VIII défend de poiunsuivrc sans autorisation : et ce mot comprend ici les fonctionnaires qui exercent une portion de la puissance publique, par délégation du gouvernement, dans l’oi'dre administratif ou militaire. — (^uant aux fonctionnaires de 1’oi‘dre politique et judiciabre, les ministres, les pairs , les députés, les magistrats, ils sont placés sous l’empire de formes différentes^ qui ont pour objet de couvrir non-seulement la fonction , maisla dignité personnelle et l’influence morale du titulaire. — Pour être considéré comme agent du gouverne-

(t) Avis cons. il'Élat, 16 mai.' 1607 ; Cass. Î8 sept. 1821.

ment, il faut faire partie d’une administration active; et par conséquent les maires et adjoints, les gardes champêtres et forestiers, les commissaires de police et officiers de gendarmerie, qui auraient commis des contraventions ou des délits, en leur qualité respective d’officiers deVétal civil ou de police judiciaire , et enfin les conseillers municipaux et les ministres du culte , peuvent être traduits devant les tribunaux sans autorisation préalable.

III. Il est dans l’administration publique des fonctionnaires qui dépendent de services administratifs placés sous une direction générale : pour les agens de ces services, l’autorisation du directeur général suffit. Dans cette classe sont placés les employés de l’enregistrement et des domaines, les employés des postes, les préposés des forêts, des poudres et salpêtres, des douanes; les percepteurs des contributions , que les préfets peuvent traduire devant les tribunaux pour faits relatifs à leurs fonctions (1); les préposés de l’octroi, dont les préfets peuvent autoriser la mise en jugement (2).

IV. Il est des fonctionnaires que les lois ont privés de la garantie de toute autorisation préalable ; ce sont les employés des contributions indirectes, sans en excepter même le directeur général (3) ; ce sont « les autorités qui ordon- « neraient des perceptions illégales , les employés qui en (f confectionneraient les rôles et tarifs , et ceux qui en fe- (( raient le recouvrement (4). »

V. Afin que le conseil d’État soit légalement saisi de la demande en autorisation , il faut qu’il y ait une plainte régulière formée devant les magistrats. Les magistrats peuvent , avant l’autorisation , recueillir des renseignemens, 'mais non décerner des mandats ou faire subir des interrogatoires.— Le conseil d’État peut accorder l’autorisation de poursuivre , à fins civiles , en dommages et intérêts , selon l’appréciation des faits, livrée à sa conscience.

(1) Arr. 10 flor. an X.

(î) Arr. 29 Uierm. an XI.

(3) L. 8d«c. 18U, art. 144.

(4) Lois annuelles âe finances.

CONFI.ITS.

L’art. 75 de la eonstitulion, compris dans le titre de la responsabilité, ne parle que des crimes et délits des fonctionnaires publics J il u’est pas relatif aux actions civiles; elles peuvent donc êtreintentéesdirectement contre les fonctionnaires (1). Cependant, si le fait qualifié dans la citation était un crime ou délit, pour la réparation duquel on poursuivrait seulement à fins civiles, l’autorisation serait nécessaire : l’un des motifs fondamentaux de la f^arantie des fonctionnaires, est que l’administration ne soit pas entravée par les attaques des citoyens : or, ce ne serait pas un changement de juridiction qui ferait cesser ce motif, lorsque le fait en luimême rentrerait dans la classe des crimes et délits; leur imputation seule a un caractère de gravité; et la poursuite à fuis civiles a les mêmes conséquences , soit à l’égard de l’action administrative, soit contre l’honneur du fonctionnaire public.

L’agent mis en Jugement sans autorisation, et acquitté , ne peut être poursuivi de nouveau à raison du même fait (2).