GESTION GÉNÉRALE

Elle comprend quatre objets :

Les modes d’acquérir ;

Les modes d’aliéner ;

L’administration des biens;

L’exercice des actions judiciaires.

1“ Modes d’acquérir. — Le droit de la guerre et la conquête, par les armes et les traités, ont toujours été i*egardés par les nations comme le plus grand moyen d’accroissement territorial. La guerre était devenue en Europe une cause si désastreuse de changement de possessions et d’Élats, que Grotius, au XVII' siècle, voulant faire un traité de droit naturel applicable aux bases de la société, fit un traité sur le droit de la guen'e et de la paix. La civilisation chrétienne cependant a fini par transformer le droit des gens en matière de conquête. La conquête aujourd’hui a pour objet l’acquisition et la conservation , et son titre est juste ou injuste selon que la cause primitive de la guerre était ou non appuyée sur la justice. Napoléon, en 4810, avait fondé , sur les bénéfices des conquêtes , l’existence d’un domaine extraordinaire dont les derniers restes ont été réunis à l’État, et la loi du 2 mars 1832 porte : « Il ne « sera plus formé de domaine extraordinaire ; en consé- « quence , tous les biens meubles et immeubles acquis par « droit de guerre ou par des traités pateiis ou secrets apt( par tiendront à l’État [25]. » — U faudrait une loi expresse pour donner à la couronne quelques uns des objets de la conquête, et les stipulations des traités secrets ne peuvent jamais profiter ni au roi ni aux chefs militaires ; les produits de toute nature appartiennent au domaine de l’État.

Le droit de conquête est un mode d’acquisition d’un ordre à part.

L’État acquiert ordinairement ou à titre gratuit par

142 UV. I> AUH. GÉH. I'* PART. TIT. I. CH. III. 8ECT. 111.

donation et testament, ou à titre onéreux , par échange et par vente ( il peut aussi acquérir par prescription.

Les donations et legs ne peuvent être acceptés qu'avee l’autorisation du roi, défenseur non seulement de l’État, mais encore des familles. Si l’intérêt légitime de celles-ci sollicite le refus , l’intérêt indirect de l’Etat doit céder à la faveur des titres de parenté.

Les échanges ne peuvent avoir lieu qu’en vertu d’une loi approbative. L’ordonnance du 42 décembre 1827 a déterminé les formes à suivTe pour préparer l’échange d’un bien privé contre un bien du domaine de l’État : là demande doit être adressée au ministre des finances, communiquée, s’il y a lieu d’y donner suite, au préfet de la situation , accom^ pagnée d’une expertise , et soumise au conseil d’administration du domaine et au comité des finances du conseil d’État. Le contrat d’échange sera enregistré et transcrit ; les biens donnés à l’État seront purgés de toutehypothèque; la radiation des inscriptions sera rapportée; la loi ne sera présentée aux chambres qu’après l’accomplissement de toutes les formalités; et l’échangiste ne pourra entrer en jouissance que lorsque la loi aura été rendue [6-44].

Une seule exception existe en matière d’échange. — Les portions de terrains dépendantes d’anciennes routes ou chemins, et devenues inutiles par suite de changement de tracé ou d’ouverture d’une route royale ou départementale, pourront être cédées par l’administration , sur estimation contradictoire , à titre d’échange et par voie de compensation du prix , aux propriétaires des terrains sur lesquels les parties de route neuve devront être exécutées. — Seulement , lorsqu’il s’agira de terrains abandonnés par des routes royales , l’acte de cession devra être soumis à l’approbation du ministre des finances (4).

Les acquisitions ne sont pas assujetties directement à la nécessité d’une loi pour leur validité ; mais comme l’acquisition au nom de l’État suppose un prix , et que les spécialités du budget peuvent ne pas s’appliquer à cette destination, il faut ordinairement une loi soit pour autoriser, soit

(1) Loi 20 mai 188«, art. 4.

§ 1. GESTION GÉNÉRàLE. MODES u’ALIÉNEUt 143

pour ratifier l’acceptation. Ainsi , une loi du 24 mai 183(3 a ouvert spécialement un crédit supplémentaire pour l’acquisition d’un terrain qui affecté , dit la loi» au service du Muséum d’histoire naturelle^ — Non seulement l’acceptation est autoi-isée , mais l’affectation même du terrain à acquérir est ici spécifiée par le législateur. Ce|)endant la règle en matière d’acquisition n’est pas absolue; des acquisitions se font par ordonnances ; dans la môme année 1830, une ordonnance du 8 mai a autorisé l’acquisition d*une dépendance des bains de Plombières.

La nécessité d’une loi pour l’acquisition par vente ne peut pas être aussi impérieuse que pour l’acceptation par échange. — L’échange emjwrte aliénation d’une partie du domaine de l’État; l’acquisition n’est qu’un accroissement en faveur du domaine; et comme une ordonnance suffît à l’acceptation d’une donation , une ordonnance peut suffire à la validité d’une acquisition , sauf le besoin d’un fonds spécial pour subvenir au prix, ce qui emporte alors la nécessité de l’intervention législative.

Les liarticuliere peuvent prescrire contre l’État; par la même raison le domaine peut prescrire contre les particuliei’s ; la possession de trente ans , publique et continue est donc pour l’État un mode d’acquisition selon le droit commun.

2“ Modes d’aliéner. — En règle générale, l’alicnalion des biens de l’État ne peut avoir lieu qu’en vertu d’une loi et aux enchères , avec publicité et concurrence. Tel est le principe posé par ies décrets de l’assemblée constituante, au moment même où elle proclamait l’aliénabilité du domaine (1).

Dans l’état actuel de notre législation, trois modifications ont été apportées pour des cas spéciaux.

La première est relative aux biens ruraux, maisons, bâtimens et usines de l’État : les lois des 16 floréal an X et 5 ventôse au XII ont confirmé à cet égard les formes prescrites par la loi du 16 brumaire an V, qui consistent dans la

(t) Déci'. Î2 ilov. 1790, arl. 8.

144 UV. I. ADM. GÉN. 1“ PART. TiT. I. CH. III. SECT. III.

mise aux enchères , mais sans qu’il soit besoin de l’intervention législative : ces formes sont encore pratiquées par l’administration des domaines pour les ventes de cette nature d’immeubles; c’est une mesure exceptionnelle qui devrait céder au respect du principe général.

La seconde modification est relative aux concessions de marais, d’atterrissemens, etc. La loi du 16 septembre 1807, sur le dessèchement des marais, porte, art. 41 : « Le gou- (( verneraent concédera, auw conditions qu’il mira réglées j les « marais, les lais, relais de la mer..., accrues, atterrissemens « et alluvions des fleuves , rivières et torrens, quant à ceux « de ces objets qui forment propriété publique ou doma- « niale. >» — La concession se fait par une ordonnance royale rendue en conseil d’État [5].

La troisième modification est relative aux terrains usurpés sur les rives des forêts domaniales et non prescrits par le possesseur. L’État avait le droit d’agir en revendication et de mettre en vente publique les terrains qui seraient restitués. Mais la crainte de jeter le trouble dans la classe nombreuse et pauvre des possesseurs a motivé la loi du 20 mai 1836 qui autorise le gouvernement a concéder aux détenteurs, sur estimation contradictoire et aux conditions qu’il aura réglées, les terrains dont l’État n’est pas en possession et qu’il serait fondé à revendiquer. — Cette faculté de traiter ainsi , par transaction , avec les détenteurs actuels, doit être exercée dans les dix ans de la loi, sans qu’il puisse y avoir déchéance, après ce délai, du droit de l’État d’exercer des poursuites contre les détenteurs qui n’auraient pas valablement prescrit.

Ce droit spécial de concession ne [leut s’appliquer aux terrains usurpés qui seraient enclavés dans les forêts domaniales; mais la faculté accordée au gouvernement peut s’étendre aux usurpations commises sur la partie du domaine de l’État étrangère au sol forestier , pour tous les terrains dont la contenance n’ excéderait pas cinq hectares (art. 2). Dans tous les cas , la concession n’est permise qu’en faveur des détenteurs eux-mêmes ; en concédant à des tiers les terrains usurpés , on eût donné lieu à des spéculations coii-

§ I. MODKS l»’\ÜMlMSlUtK. 145

traiios au but de paiv et de eonsoUdaüon ([ue se proposait le législateur.

3“ Modes d’administrer. — L’administration générale de l’État se compose de différens ministères et services auxquels doivent être affectés les immeubles dont ils ont besoin : aussi le domaine de l’État est-il réparti entre les divei’ses branches dn pouvoir, moins les forêts et un certain nombre de propriétés isolées. Cette affectation d’un immeuble à un ser^ ice administratif se fait par une ordonnance du roi; car c’est un acte d’administration et non d’aliénation. Mais entre les ministères et les administrations diverses il y a des rapports qui représentent les relations d’individu à individu : ainsi une administration ne peut empiéter sur les immeubles affectés à une autre : les droits qui tiennent à l’affectation d’un immeuble, faite dans l’intérêt d’un service, ne peuvent être valablement soutenus ou invoqués, dans les litiges judiciaires on administratifs, par des fonctionnaires étrangers à cette brancbc de service public; une administration ne jKHit pas argumenter du fait d’une autre comme de son fait propre. Enlin , si une administration dépossédée par une ordonnance du roi en éprouve du préjudice, elle doit être indemnisée par celle qui la remplace (1).

L’administration des domaines s’exerce, par un service central et par un service départemental. C’est le ministre des linances qui est le chef naturel et responsable du domaine, car de lui relèvent toutes les ressources ordinaires et extraordinaires de l’Etat. Il a sous sa dépendance hiérarchique un directeur-général , qui étend ses vues et son action sur l’ensemble des biens domaniaux.

Le service local a deux agens principaux : le directeur de l’enregistrement et des domaines dn département, et le préfet. Mais il y a cette différence essentielle dans leur caractère, que le directeur des domaines exerce la régie, la gestion matérielle, et que le préfet a la surveillance, la haute administration. Ainsi, la direction recouvre les créances en capitaux ou arrérages; elle fait procéder aux ventes de mobilier; elle prépare les élémens nécessaires à la confection

(I) Arl. cous. (l'Ivtal, 29 mai 1822.

140 Liv. I. AÜM. CKN. !■' PAKT. TIT. 1. CH. IH. SECT. 111.

des baux et des ventes d’immeubles; elle ]ierçoit les prix de ferme et les prix de vente; mais le préfet, qui seul administre au nom de l’État, préside soit par lui-même, soit par un conseiller de préfecture délégué , aux baux administratifs et aux adjudications d’immeubles.

En un mot, l’État est propriétaire; comme tel, il a des régisseurs de ses biens, ce sont les employés des domaines ; et il a des rcpt'ésentans, ce sont dans les départemens les préfets , à Paris le ministre des finances.

Les règles de gestion des biens domaniaux non affectés à des services administratifs ont été fixées par le décret du 28 octobre 1790 [tit. 2, art. 4], qu’on suit aujourd’hui dans la pratique, en tenant compte des changemens o^)érés dans l’organisation administrative. La constituante mettait l’administration dans des assemblées et des directoires ; le principe de l’unité a remplacé, depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, l’action collective descorj» administratifs par l’action personnelle du fonctionnaire; c’est une différence qu’il ne faut jamais perdre de vue, quand on applique les lois de la révolution au nouvel ordre de choses. Cela posé, voici la règle établie par le décret de 1790 : (f Les assemblées ad- « ministratives ou leur directoire ne pourront régir par eux- « mêmes ou par des préposés quelconques aucun des biens « nationaux ; ils seront tenus de tous les affermer, même les « droits incorporels. » — Une exception nécessaire a été faite par le décret du 19 août 1791 [8] .• « Dans le cas où « quelques objets ne jwurraient être affermés, ils seront « régis de la manière la jilus avantageuse par le départe- (( ment , sur la proposition du préposé de la régie. »

Les formes et les effets des baux administratifs sont déterminés par le même décret [13-22], le bail doit être précédé de publications par affiches : il ne peut avoir lieu qu’aux enchères et à charge de cautions. L’acte de bail emporte hypothèque , exécution parée. — Si l’immeuble est aliéné avant l’expiration du bail, le fermier, malgré son acte authentique, peut être expulsé, sauf une juste indemnité; l’art. 1743 du Corlc civil n’est ]>as applicable. Si le fermier est ])rivé de récoltes par cas fortuit, gelée, inonda-