LE DROIT BUDGÉTAIRE

g fication primitive, et que nous remplacerions avantageusement ç< en nommant la c hose par son nom : la balance des besoins et <x des ressources de l'État. »

Les actes officiels ne commencent à employer l'expression de budget que quelques années après le début du xixe siècle.

§ 2. — Le droit budgétaire.

Ces préliminaires techniques permettent déjà d'entrevoir le rôle considérable réservé aux budgets dans L'histoire de tous les pays. Il est peu de prérogative en effet supérieure à celle d'autoriser les recettes et les dépenses publiques? Quelles luttes provoquèrent sa conquête en Angleterre, aux États-Unis, en Allemagne, en France? A quelle autorité, en somme, cette prérogative appartient-elle légitimement? Et quelles formalités sont nécessaires pour sauvegarder et consolider sa possession? Là résident le fondement même et le programme des études budgétaires. Sans cette introduction, il serait impossible de comprendre la raison d'être et la haute portée des règles qu'exposera la suite du présent ouvrage.

Le principe que « les représentants de la nation votent les « recettes et dépenses publiques » est aujourd'hui tellement passé -en certitude qu'on s'imagine volontiers l'avoir toujours vu figurer dans les Constitutions. L'histoire cependant montre les difficultés et les péripéties de son avènement. Arrêtons-nous d'abord à la justification même de la formule.

Pourquoi appartient-il à la nation, par l'intermédiaire de ses représentants, d'autoriser les recettes et les dépenses de l'Etat?

Est-ce parce que la nation paye les impôts, parce que c'est elle qui supporte le poids des charges publiques? Au premier abord, en effet, il paraîtrait logique de dire : « Les contribua- (c bles ont le droit de consentir l'impôt puisqu'ils le payent. » Maxime primesautière et discutable* Car le fait de payer n'impli-

que pas le droit de régler le montant de sa dette, même en matière budgétaire.

Sous la domination d'un maître étranger, le peuple vaincu conserve-t-il la prétention de régler le chiffre de ses impôts ? Lorsque Napoléon, par exemple, après Iéna, en 1806 et 1807, administrait la Hesse, la Westphalie, le Hanovre et la Prusse, par les mains du général Glarke et du comte Daru, lorsqu'il levait, dans ces pays, des impôts ordinaires et extraordinaires, les contribuables allemands, sous le joug du vainqueur, songeaient-ils à arguer de la maxime rappelée tout à l'heure pour réclamer le droit de déterminer le montant et l'emploi des prélèvements effectués sur leur propre bourse ? Nullement, la souveraineté appartenait à Napoléon et, dès lors, l'empereur édictait les taxes de sa seule autorité.

Le droit constitutionnel que possède la nation d'autoriser les recettes et les dépenses publiques ne découle donc pas de ce fait que ce sont ses membres qui payent. Sa justification repose sur une idée plus élevée : celle de la souveraineté.

C'est uniquement parce que la souveraineté réside aujourd'hui dans la nation que celle-ci est devenue maîtresse d'autoriser les recettes et les dépenses publiques. Si la nation n'était pas souveraine, elle aurait beau payer, comme faisait la Prusse sous Napoléon, le droit budgétaire ne lui appartiendrait pas.

Ecartons, d'ailleurs, l'idée trop brutale des conquêtes militaires, et substituons-lui celle d'un gouvernement aristocratique ou d'un gouvernement absolu. Les budgets seront alors constitutionnellement réglés soit par les conseils de la noblesse, soit par le roi seul, c'est-à-dire par ceux auxquels, en définitive, la souveraineté, ou plutôt l'exercice de la souveraineté, appartiendra, sans que la masse de la nation ait personnellement voix au chapitre pour déterminer le chiffre et l'emploi des impôts qu'elle aura à payer.

Aussi Bossuet pouvait-il affirmer dans ses Instructions à Monseigneur le Dauphin, que l'autorité du roi avait trois caractères : qu'elle était sacrée, paternelle et absolue. « Aussitôt « qu'il y a un roi, le peuple doit demeurer en repos sous son