CRÉDITS ADDITIONNELS. MESURES DIVERSES A LEUR ENCONTRE

BUDGETS RECTIFICATIFS. VIREMENTS .

§ i. Crédits additionnels. Ils se justifient dans certains cas exceptionnels. Mais leur excès habituel les fait considérer comme la plaie des finances. Leurs inconvénients consistent à détruire l'aménagement des budgets et à favoriser l'accroissement des dépenses. Récriminations incessantes à leur encontre en France. — § 2. Mesures d'ordre secondaire de diverses natures destinées a enrayer leur progression : indication des voies et moyens, affichage périodique, réunion en projets mensuels, contre-seing du ministre des finances. Ces palliatifs tombent en désuétude, ou demeurent impuissants, — § 3. Budgets rectificatifs. Ils sont mis en pratique, de 1862 à 4 870, en France. L'Italie les a définitivement adoptés. Leur influence restrictive sur les crédits additionnels. Inconvénients qu'ils présentent. — § 4. Virements de crédits. Ils suppriment, en apparence, les crédits additionnels. Mais ils entrainent de plus graves inconvénients. Abus dont ils sont l'objet en France de 1862 à 1870. Ils disparaissent définitivement de notre comptabilité en 1871.

§ 1. — Crédits additionnels. Leur raison d'être et leurs dangers.

L'imprévu joue un rôle trop fréquent dans les affaires humaines pour qu'il soit possible d'assigner une complète immutabilité aux données budgétaires de la loi primitive. De si près que Fépoque de la préparation du budget précède les faits accomplis, ceux-ci se chargeront toujours de modifier les prévisions les mieux établies. L'effet sera d'autant plus considérable que l'époque des prévisions aura été plus lointaine. Les modifications dont il s'agit peuvent affecter indistinctement les recettes et les dépenses, en plus ou en moins. Les budgets rectificatifs, lorsqu'ils sont en usage, recueillent ces diverses sortes de modifications, dans

quelque sens qu'elles se produisent. Mais nous ne parlerons que plus tard des budgets rectificatifs, qui n'existent plus en France. Actuellement, une fois le budget primitif voté, notre organisation ne comporte que des rectifications par voie d'augmentations de dépenses, lesquelles prennent le nom de crédits additionnels (1).

C'est d'eux que nous nous occuperons spécialement d'abord, en les définissant ainsi : « Les crédits additionnels sont des allo- « cations budgétaires accordées (2) en excédent des lixations de « la loi annuelle des finances. »

« Prétendre supprimer absolument les crédits supplémentaires « est une chimère », disait le rapporteur du budget de 1871. « En effet, il y aura toujours des services publics pour lesquels « les prévisions du budget, si larges qu'elles soient, se trouveront « accidentellement en défaut. Il y aura toujours, soit à l'intérieur, « soit à l'extérieur, des circonstances imprévues, impossibles à « prévoir, qui exigeront l'emploi de sommes excédant les ressource ces du budget. » (Rapport sur les suppléments de crédits de l'exercice 1871, par M. Casimir Périer, 31 août 1871.) Heureusement, l'imprévu ne surgit pas toujours sous une forme aussi terrible que dans l'année 1871, dont le document ci-dessus porte la date.

Dans les temps ordinaires, les événements véritablement inopinés, auxquels des suppléments de dépenses doivent immédiatement pourvoir (3), sont très rares. D'ailleurs, le jeu naturel des

(1) Nous continuerons à employer les mots crédits additionnels* à l'exclusion des mots crédits supplémentaires et extraordinaires , tant que nous n'aurons pas défini ces derniers.

(2) 11 faudrait rigoureusement dire : accordées par le Parlement. Mais comme, dans certains cas, nous verrons le Gouvernement ouvrir seul des crédits additionnels, il a semblé préférable de laisser le mot accordées sans régime indirect.

(3) On peut citer, par exemple, l'incendie de l'Opéra-Comique , dont la réinstallation provisoire a dû motiver, en 1887, un crédit immédiat de 500.000 fr. (loi du 27 juillet 1887). Précédemment des secours avaient été votés d'urgence aux victimes : 200.000 fr. (loi du 29 juin 1887).

L'expérience de mobilisation, décidée inopinément la même année, a juslilié de même une adoration en cours d'exercice de 7.100.000 fr. (loi du 29 juillet 1887).

DANGERS DES CRÉDITS ADDITIONNELS

crédits, dans l'intérieur de chaque chapitre, permet, en général, au gouvernement, de satisfaire spontanément aux exigences de minime importance. Aussi, malgré les circonstances exceptionnelles qui les rendent inévitables et qui, par conséquent, les justifieraient à certaines époques, les crédits additionnels, d'une manière générale, revêtent-ils l'apparence d une extension abusive de dépenses, d'un dérangement irrégulier apporté à l'équilibre du budget primitif. C'est sous cet aspect qu'on les considèreen France. Les désordres que leur emploi a favorisés y ont fait oublier le côté excusable de leur rôle. On les condamne en bloc, parce que, en majorité, ils ont mérité cette condamnation.

Nous exclurons donc des critiques qui vont être formulées contre les crédits additionnels, la partie d'entre eux, assez restreinte, que justifient des événements exceptionnels et, sous cette réserve, nous abordons l'analyse des reproches dont leur nom est devenu l'objet.

Ces reproches, qu'un volume entier ne suffirait pas à citer, se résument dans les deux principaux chefs suivants :

1° Les crédits additionnels bouleversent l'économie du budget primitif ;

L'affaire de Diego-Suarez , dans des conditions analogues d'urgence, a donné lieu à une ouverture de 931.668 fr. de crédits additionnels (loi du 29 juillet 1887).

Mais ce sont là des événements isolés, car, en feuilletant les cahiers de crédits additionnels des années suivantes , on ne rencontre que fort peu d'exemples semblables à ceux qui viennent d'être cités. En voici quelques-

uns cependant :

Secours aux victimes des tremblements de terre 50.000 fr.

Secours aux varioleux de la Martinique. 100.000

Secours aux victimes des sauterelles en Algérie 500.000

Expositions internationales de 1888 120.000

Inspection des viandes 70.000

Secours aux familles des marins français en 1888. 50.000

Secours aux victimes des puits Sainte-Barbe. 50,000

Secours aux victimes des inondations, en 1889 500.000

Secours aux victimes des orages (projet du 27 juin 1889). . 1.000.000 Heureusement, les incidents qui provoquent ces demandes urgentes sont exceptionnels. En dehors d'eux , la masse des demandes ne concerne à peu près exclusivement que des services dont l'évaluation a été inexactement effectuée au début, soit par erreur, soit avec intention. Gomme le dit le rapporteur de ces projets de crédits additionnels au Sénat : « On « constate trop fréquemment encore que des crédits additionnels devien-

LE BZJbGET. CHAPITRE XVI

2° Us favorisent La progression des dépenses.,

Le premier reproche est facile à saisir. Nous avons vu, en effet, que le budget se compose de recettes et de dépenses très sévèrement, très péniblement alignées, dans le but d'aboutir au résultat final, l'équilibre. Or, cet équilibre, si difficilement conquis, que les efforts des préparateurs du budget tendent à rendre sincère et stable, se trouve rompu dès que des dépenses nouvelles, pour lesquelles aucune place n'a été réservée, viennent s'appesantir sur un des plateaux de la balance. « Devant le iïot des dé- « penses autorisées additionnellement, aucune prévision budgé- « taire sérieuse n'est possible, toute prévoyance échoue, tout « contrôle devient inefficace. » (Rapport de la Commission des finances du Sénat sur le budget de 1886, par M. Ed. Millaud, 24 juillet 1885.)

Bien plus, l'éventualité à peu près certaine des crédits additionnels décourage les préparateurs du budget et rend, par avance, leur travail stérile, leur recherche de l'équilibre inefficace ou mensongère. ïl n'y a plus de budget, même en préparation, du moment que ses fixations doivent être bouleversées.

Les crédits additionnels, en second lieu, encouragent et favo-]f risent la progression des dépenses, de la manière suivante:

Dans l'élaboration du budget primitif; chaque nature de dépense subit un double examen, d'abord au point de vue de son utilité intrinsèque, ensuite au point de vue des possibilités de l'ensemble du budget. La dépense sort facilement victorieuse du premier de ces examens, car il est rare (pie l'administration sollicite un crédit dépourvu de toute utilité. En général, au contraire, on peut présumer, à coup sûr, que l'argent demandé sera plus ou moins bien employé.

Mais ce plus ou moins constitue précisément l'objet du second examen, lequel se transforme alors en concours. Les possibilités du budget ne permettant d'admettre qu'un nombre limité de dépenses, une certaine quantité d'entre elles, soi-disant utiles, sont

« neat nécessaires au cours de l'exercice pour réparer des omissions ou « des insuffisances de prévisions budgétaires. » (Rapport de M. Ernest Boulanger, 22 octobre 1888.)