HISTOIRE DES CRÉDITS ADDITIONNELS. LEUR LÉGISLATION ACTUELLE

§ 1. — Historique de la réglementation des crédits additionnels depuis le début du siècle. Le Parlement tend incessamment à s'en attribuer la dispensation exclusive. Lois de 1817, de 1833 et de 1834. Sénatus-consulte de 1852, 1862 et 1869. — §2. Législation actuelle. Lois de 1871 et de 1879. Analyse de leurs dispositions. Crédits extraordinaires et supplémentaires. Leur définition. Réapparition des crédits complémentaires. — § 3. Annulations de crédits. Les unes ne sont qu'un ajournement de dépenses ; les autres représentent une économie définitive. Ces dernières sont présentées soit avec des propositions de crédits additionnels, soit isolément dans la loi de règlement. Chiffres actuels des annulations. — § 4. Résultats, en France, des mesures en vigueur. Statistique des crédits additionnels. Chiffres excessifs qu'ils atteignent de 1879 à 1885. Leur décroissance actuelle. Influence exercée par l'autorité parlementaire. Quels que soient les résultats obtenus, cette autorité est la seule légitime. — § 5 Les crédits additionnels en Italie, en Belgique, en Prusse et en Russie. Les crédits additionnels en Angleterre. Leur réglementation. Voles of crédit et supplenientary estimâtes. Détails de la procédure à l'égard des uns et des autres. Les crédits additionnels sont peu développés en Angleterre : ils disparaissent même complètement en 1888 et 1889. Causes de cette heureuse situation. Comparaison du régime budgétaire anglais avec le nôtre.

§ 1. — Historique de la réglementation des crédits additionnels.

Le troisième et dernier obstacle opposé à Fenvahissement des crédits additionnels est celui de l'autorité législative. On se réfugie, en lin de compte, sous l'égide de sa toute-puissance. La logique, d'ailleurs, le veut ainsi. Les représentants du pays, en vertu des mêmes prérogatives qui leur attribuent le vote du budget primitif, doivent également voter les suppléments de dépenses. Ce rôle leur appartient. Il ne s'agit pas de discuter son plus ou moins d'efficacité entre leurs mains; on doit supposer qu'il sera bien rempli, du moment qu'il se trouve exercé par ses titulaires légitimes.

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Cette théorie, qui prévaut aujourd'hui dans tous les pays parlementaires, a subi de longues vicissitudes avant de s'implanter définitivement dans nos lois constitutionnelles. Nous commencerons par tracer l'historique de ces vicissitudes. Puis, nous rechercherons avec quel succès les Parlements usent de leurs privilèges actuellement reconnus.

L'historique relatif aux crédits additionnels suit une route exactement parallèle à celle parcourue déjà à l'occasion du vote par chapitre. L'une et l'autre traversent les mêmes étapes et s'arrêtent aux mêmes dates. Nous en profiterons pour abréger beaucoup ce nouvel exposé.

Comme précédemment, nous laisserons de côté la période du Consulat et de l'Empire, pendant laquelle le bon plaisir gouvernemental connaissait peu les barrières réglementaires.

La loi du 25 mars 1817 forme le point de départ de la législation qui nous occupe. Elle autorisa l'ouverture des suppléments de crédits « dans des cas extraordinaires et urgents, en vertu « d'ordonnances du roi, qui devront être converties en lois à la « plus prochaine session des Chambres. » (Loi du 25 mars 1817, art. 152.) Cette même loi de 1817 avait, on s'en souvient, inauguré la spécialité des votes par ministère. Dans ce cas, comme dans le cas présent, son mérite consista beaucoup plutôt à poser un principe qu'à tracer des règles définitives.

Le principe posé, en matière de crédits additionnels, c'est que dorénavant leur vote appartient aux représentants du pays. Par exception, dans des circonstances extraordinaires et urgentes, l'autorité du roi suffira cependant, sous la condition d'en référer au Parlement dans le plus bref délai possible.

Les mots extraordinaires et urgentes, au point de vue pratique, n'avaient rien de satisfaisant. Ils laissaient au gouvernement une latitude excessive et indéterminée ; la limite de ses droits dépendait de l'interprétation qu'il voulait bien donner, lui-même, au texte qui les lui conférait. Aussi, la loi de finances du 27 juin 1819 insista-t— elle sur la nécessité de convertir en lois, dans le plus bref délai possible, les ordonnances de suppléments de crédits

rendues à titre provisoire (art. 21), garantie toujours tardive, quoi qu'on fasse, qui devenait une formalité impuissante en présence des faits accomplis.

Cette situation se prolongea jusqu'à la fin de la Restauration, malgré plusieurs tentatives de réforme. En 1827 seulement, intervint l'ordonnance de M. de Villèle, déjà citée à propos du vote par section, dont les dispositions s'étendaient aux crédits additionnels. Mais, h leur égard, au lieu de marcher dans la voie du progrès, comme nous l'avons vue faire précédemment, elle rétrogradait sensiblement. De sa propre autorité, en effet, elle édictait qu'à l'avenir les ordonnances de crédits additionnels concernant le budget ordinaire (1) ne seraient plus obligatoirement régularisées dès la prochaine session des Chambres. On leur permit d'attendre jusqu'au moment de la présentation de la loi de règlement définitif du budget, pour y être sanctionnées sous le nom de crédits complémentaires (ordonnance du 1er septembre 1827, art. 4). Nous aurons à reparler plus tard de ces crédits complémentaires.

Après la révolution de 1830, lorsque la loi du 29 janvier 1831 eût installé le vote par chapitre, les lois du 14 avril 1833 et du 23 mai 1834 s'occupèrent d'asseoir sur des bases plus solides les droits des représentants de la nation. La loi du 24 avril 1833 ne lit (2) d'abord qu'abroger l'ordonnance de 1827, en rendant obligatoire, dès la plus prochaine session des Chambres, la ratification des ordonnances de suppléments de crédits, quelle que fût leur nature. La loi du 23 mai 1834 réalisa de plus importants progrès (3). Elle tenta de réformer enfin la loi du 25 mars 1817

(1) L'ordonnance du ior septembre 1827 maintenait la néesesité du recours aux Chambres, dès la plus prochaine session, pour les services extraordinaires et urgents (art. 3). Elle ne permettait d'ajourner la sanction h -islative jusqu'au vote de la loi de règlement des comptes qu'à l'égard « des dépenses relatives à des services ordinaires votés par le budget, « et qui , par suite de circonstances imprévues , excéderaient le mon- « tant des sections spéciales (art. 4) ».

Déjà apparaît ici la distinction que nous allons voir établir entre les crédits extraordinaires et les crédits supplémentaires.

(2) Cette loi contient, en outre, quelques prescriptions relatives au contre-seing des ministres et à la présentation des projets parle ministre des finanças, dont nous avons parlé.

(3) Le rapporteur de la Commission du budget de 1835 constatait que le

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en lui donnant la précision qui lui faisait défaut. Partant de cette idée que tous les suppléments de crédits doivent être approuvés par l'assemblée des députés, elle désigna nominativement ceux de ces crédits qui, par exception, pourraient, dans certains cas, faire provisoirement l'objet d'une simple ordonnance. Le domaine abandonné au gouvernement, en l'absence des Chambres, se trouva ainsi nettement circonscrit.

« Les termes de la loi de 1817, qui font la règle en cette maa tière, sont trop vagues... : il y aurait avantage, et pour le goua \ ornement et pour la Chambre, à circonscrire, dans des limites « mieux tracées, la faculté d'accroître par ordonnance les dépen- « ses de l'État, ou, en d'autres termes, d'ajouter au budget. » (Rapport du comte Duchâtel sur le projet de loi du budget de 18;i5.) Alin de déterminer la nouvelle ligne de démarcation dont il s'agit, la loi de 1834 distingua deux catégories de dépenses : les premières, fixes dans leur chiffre, inscrites au budget pour une somme définitive, arrêtées en pleine connaissance de caUvse par le législateur; les secondes, se bornant à estimer, à défaut de donnés suffisamment exactes, le prix des services ordonnés. On se souvient, sans doute, des explications développées précédemment (1), avec quelques détails, au sujet des crédits limitatifs et des crédits évaluatifs* Elles trouvent ici leur application. Seulement, les rapports préliminaires à la loi de 1834 substituent aux dénominations de crédits limitatifs et évaluatifs les termes d'allocations fixes, d'une part, et de services votés de l'autre.

« Le budget contient deux ordres de dispositions : des com- « mandements et des évaluations. Tantôt il autorise un service « et, comme le prix de ce service dépend des circonstances, il se ce borne à évaluer la dépense, sans prétendre la limiter. Tantôt

a il limite, d'une manière impérative, la dépense elle même

g C'est ainsi que le budget se divise, d'un côté, en servi-

ce ces votés, dont la dépense peut ne pas répondre aux évaluations

chiffre des crédits additionnels progressait sans cesse. Pour 1832, la Chambre en avait voté plus de 57 millions, pour 1833 plus de 26 millions, pour 1834 les suppléments demandés dépassaient 41 millions. L'impuissance du sys^ tôme était donc démontrée et sa réforme devenait nécessaire. (1) Voir le chapitre Vil, pages J7.> <•( suiv.

(( de la loi ; de l'autre, en allocations lixes, dans lesquelles Tadce ministration doit se renfermer » (1) (rapport Duchâtel).

Une fois cette distinction établie entre les services votés et les allocations fixes, on reconnut aisément qu'une simple ordonnance pouvait, sans grand inconvénient, augmenter, à titre provisoire, les crédits évaluatifs de la première catégorie, tandis que la loi devait conserver son autorité exclusive sur les crédits limitatifs de la seconde catégorie. Dès lors, la loi de 1834 inscrivit nominativement, dans une nomenclature officielle, la liste de chacun des services votés, sur lesquels de simples ordonnances pourraient, à titre provisoire, statuer supplémentairement : (( Art. 11. La faculté d'ouvrir, par ordonnances du roi, des cré-

(( dits supplémentaires pour subvenir à l'insuffisance,

« dûment justifiée, d'un service porté au budget, n'est applica- « ble qu'aux dépenses concernant un service voté, et dont la « nomenclature suit. » (Loi de finances du 23 mai 1834.) Cette nomenclature contenait les titres de trente-six chapitres budgétaires* Tout le surplus demeura, d'une façon absolue, dans les mains des Chambres (2).

Cependant, un dernier article de la loi du 23 mai 1834 s'exprimait ainsi : ce Art. 12. La faculté accordée par l'article 152 de la « loi du 25 mars 1817 d'ouvrir des crédits par ordonnance du « roi pour des cas urgents et extraordinaires est applicable seulece ment à des services qui ne pouvaient pas être prévus et réglés (( par le budget. »

Les crédits extraordinaires, c'est-à-dire ceux, qui s'appliquent à des services non prévus au budget, demeuraient donc encore en dehors de la loi commune. A leur égard, une exception très dangereuse était ainsi maintenue. Il suffisait qu'une dépense nou-

(1) Gomme exemple de dépenses de la première catégorie , le rapport cite : les frais de justice criminelle, les primes, les achats de vivres et de fourrages, les intérêts de la dette flottante, les remises des receveurs des impôts, etc. Dans la seconde catégorie se placent tous les traitements fixes, les secours , les fonds pour dépenses secrètes, les divers travaux publics, le matériel de l'artillerie, du génie, de la marine, etc.

(2) Nous n'aurons plus besoin que de mentionner cette disposition de la loi du £3 mai 1834, lorsque nous arriverons aux lois de 1871 et 1879, qui la reproduisent.

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velle revêtit le caractère d'urgence, aux yeux du gouvernement, pour que celui-ci fût autorisé à l'effectuer par voiede Crédits additionnels, de sa propre initiative, en l'absence des Chambres.

Ce fut là la pierre d'achoppement de la loi de 1834. Le gouver neraent, en effet, abusa étrangement de la concession inscrite à l'article 12. En 1840 notamment, sous le ministère du lCl mars, présidé par M. Thiers, une simple ordonnance (1) put engager plus de cent millions de dépenses pour les travaux des fortifications de Paris, sur lesquels douze millions de crédits furent immédiatement mis à la disposition des ministres de la guerre et des travaux publics (ordonnance des 10-16 septembre 1840). D'autres ordonnances créèrent d'urgence douze régiments d'infanterie, quatre de cavalerie, dix bataillons de chasseurs, trentedeux batteries d'artillerie, soit une dépense permanente de plus de 50 millions (2) (ordonnances des 28 et 29 septembre 1840).

Enfin, même sans ordonnances ni ouvertures de crédits quelconques, des marchés de toute nature furent passés pour la marine et pour la guerre et donnèrent lieu, à la session suivante, à la présentation de 145 millions de crédits extraordinaires^ Ainsi* sans le concours des Chambres, par de simples actes administratifs, plus de 300 millions furent engagés, en quelques mois, en dehors des Chambres (3).

(1) jOr(lonnanci; du roi qui déclare d'utilité publique et d'urgence les* ' travaux <l<i fortifications ô exécuter autour de la ville de Paris.

« Louis -Philippe, etc., vu l'avis de la Commission de défense du

royaume vu l'article 12 <le la loi du 23 mai 1834, relatif aux crédits

pour services non prévus...;

« Art. 1er. Sont déclarés dfutilité publique et d'urgence les travaux à exécuter autour de la ville de Paris... » (10-16 septembre 1840.)

(2) Ordonnance du 21 septembre 1840 : « Art. 1er. Il est ouvert à notre « ministre de la guerre, sur l'exercice 1840 — un crédit extraordinaire de « 51.674. 000 fr.,pour subvenir à des dépenses urgentes résulta nt de l'accrois - « sèment de l'effectif et du matériel de l'armée et qui, non prévues au « budget dudit exercice, se rattachent aux chapitres spéciaux désignés cice après : Art. 2. La régularisation de ce crédit extraordinaire sera

c< proposée aux Chambres lors de leur prochaine session. »

(3) Il est juste de rappeler que, à la suite du traité de Londres du 15 juillet 1840, la France, placée en dehors du concert européen, dut envisager la perspective d'une guerre prochaine pour relever son prestige. La question d'Orient amenait alors déjà de dangereuses complications. M. Thiers eut donc à préparer l'armée et la marine en vue d'un conflit gé-

Cette histoire de l'année 1840 est une des plus curieuses à citer au point de vue des usurpations commises par les crédits supplémentaires et des abus de l'initiative ministérielle. Elle découvre les points faibles de la loi de 1834., qui continua néanmoins à régir la matière jusqu'à la fin du Gouvernement de Juillet.

En 1848, aucune organisation spéciale n'est à relater.

Sous le second Empire, les sénatus-consultes de 1852 (1), 1(S()J (2) et 1869 (3) tirent parcourir aux crédits additionnels la même série d'étapes que nous avons traversées déjà en nous occupant de la spécialité des votes.

Après les événements de 1870-1871, l'Assemblée nationale reprit la question au point où l'avait laissée le Gouvernement de Juillet et lui donna sa solution à peu près définitive par loi du 1C) septembre 1871.

La loi du 16 septembre 1871 (4) représente, en effet, à peu de choses près, la législation moderne : nécessité d'un vote législatif pour tous les suppléments de crédits, saut* en cas de prorogation

néral. Seulement, il le fit en dehors du Parlement. LTi résida sa faute financiers et politique. M. Thiers quitta le ministère à la fin d'octobre 1840, avant que les crédits provisoires qu'il avait ouverts aien* été soumis à la sanction législative.

(1) La loi de finances du 8 juillet 4 852 maintint le régime des lois de 1833 et de 1834. Mais le sénatus-consulte du 2o décembre 1852 y ajouta la faculté, pour le chef de l'État, d'ordonner, de sa propre autorité, tous les travaux d'utilité publique, toutes les entreprises d'utilité générale et d'ouvrir provisoirement, à cet ctfet, des crédits extraordinaires, lorsqu'il s'agirait de travaux exécutés pour le compte de l'état.

(2) Le sénatus-consulte du 31 décembre 18(51 posa en principe, comme il a été dit plus haut, qu' « il ne pourra être ouvert de crédits supplément

« taires ou de crédits extraordinaires qu'en vertu d'une loi »; mais il admit, en même temps, la faculté de virement, dont les [abus détruisirent

absolument, nous l'avons vu, dans la pratique, les bons effets qu'aurait |>u produire l'application du principe ci-dessus.

(3) Enfin, le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, sans contenir aucune disposition spéciale aux crédits additionnels, concourut cependa û I à réprimer les empiétements du pouvoir exécutif en introduisant le vote par chapitre dans la législation budgétaire.

(4) Nous avons déjà cité la loi du 16 septembre 1871 qui proclama le vote par chapitre et supprima la faculté de virements.

Législation actuelle des crédits additionnels.

LÉGISLATION DES CRÉDITS ADDITIONNELS

des Chambres ; nomenclature des services votés, sur ^lesquels le Gouvernement peut exceptionnellement, pendant cette période, ouvrir des crédits additionnels. Telles sont les bases de la loi de 1871, que nous allons retrouver complétées dans la loi du iï décembre 1879 . Celle-ci rectifia diverses parties subsida ires (1) et s'efforça de codifier l'ensemble de la législation d'une manière définitive. Elle se substitue donc à la loi initiale de 1871, que nous laisserons, dès lors, dorénavant de côté.

Par son article premier, la loi du 14 décembre 1879 inscrit, en frontispice, le principe fondamental des crédits additionnels, déjà souvent proclamé, plus ou moins sincèrement : « Art. 1. Il ne « peut être accordé de crédits supplémentaires et extraordinai- (( res (2) qu'en vertu d'une loi. » C'est là le pivot, très réel, cette fois, du système tout entier.

Mais ce principe, quoi qu'on fasse, comporte toujours des exceptions. Pendant l'absence des Chambres, des incidents peuvent se produire, en présence desquels le Gouvernement ne saurait demeurer au dépourvu. Il faut donc qu'avant de se séparer, le Parlement lui ait délégué, comme à la seule autorité qui subsistera derrière lui, une certaine partie de ses pouvoirs, afin de parer à cet imprévu à peu près inévitable. Toute la réforme des lois de 1871 et de 1879 a consisté à préciser les limites et l'étendue de cette délégation temporaire. En conséquence, les mots trop élastiques, extraordinaires et urgents, employés jusque-là, ont été rayés de leur texte, afin d'y substituer des formules plus rigoureuses.

D'abord, la loi du 14 décembre 1879 détermine exactement la période d'absence des Chambres pendant laquelle les susdites exceptions auront cours. Il s'agit uniquement de la prorogation

(i) La loi du 14 décembre 1879, à titre d'innovation, contient seulement, comme nous allons le voir, une définition des crédits supplémentaires et extraordinaires et des réserves, très longuement discutées, relativement aux mots en cas de prorogation de V Assemblée nationale.

^2) La loi de 1879 eût beaucoup mieux fait d'employer, dés l'abord, le terme générique de crédits additionnels. D'autant plus que son énumération des crédits supplémentaires et extraordinaires est incomplète, comme nous le verrons, puisqu'il existe encore des crédits complémentaires.

des Chambres, « telle qu'elle est définie dans le premier paragraphe ce de l'article 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. » (Art. 4 de la loi du 14 décembre 1879.) Sans aborder ici les longues dissertations constitutionnelles, à la suite desquelles cette rédaction a pris place dans le texte de la loi, disons seulement que son but tend à réduire la portée du mot prorogation, en en excluant le cas de dissolution (1).

Pendant les délais de la prorogation ainsi interprétée, quels droits exceptionnels possède le Gouvernement ? La loi distingue ici, au moyen de définitions assez compliquées , les crédits supplémentaires et les crédits extraordinaires.

L'article 2 s'exprime ainsi au sujet dos crédits extraordinaires: « Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par

(i) Il faut se souvenir, en effet, que la loi de 1879 fut rendue à la suite des incidents politiques du 16 mai 1877. A cette époque, le Gouvernement, après avoir usé du droit de dissolution, s'ouvrit à lui-même des crédits supplémentaires, en l'absence des Chambres, avant les élections, conformément à la loi de 1871. En outre, l'épilogue de la crise du 16 mai consista dans le refus du budget par les députés, lequel refus amena le Gouvernement à résipiscence. De ces faits, la nouvelle assemblée, élue en 1877, retint, à titre de moralité, que la véritable source de son autorité résidait dans la délivrance des crédits et que, par conséquent, elle ne devait pas l'aliéner imprudemment. Aussi décida-t-elle de ne s'en dessaisir, môme temporairement, qu'en cas d'absolue nécessité. Pendant l'intervalle des sessions normales (la session ordinaire, d'après la Constitution de 1875, n'est que de cinq mois), il fut reconnu qu'on ne pouvait faire autrement que de laisser au Gouvernement une certaine latitude. Mais, en cas de dissolution, c'est-à-dire de renvoi anticipé des députés devant leurs électeurs, on refusa de maintenir au Gouvernement la jouissance des mêmes prérogatives, parce qu'elles risquaient alors de devenir dangereuses. Si le besoin de crédits se manifeste avec urgence après le départ de l'ancienne assemblée, eh bien! le pouvoir exécutif n'aura qu'à se presser de réunir l'assemblée qui doit lui succéder. Le mot prorogation fut donc entendu seulement dans le sens d'intervalle entre les sessions ordinaires des Chambres, à l'exclusion du sens de dissolution.

« Le pouvoir exécutif a besoin de fonds en dehors des prévisions de son « budget? D'abord, pour moi, j'avoue que je ne suis pas très lâché que « les budgets soient préparés, médités, discutés de telle manière que les « prévisions soient rarement trompées. Mais je reconnais.., qu'il y a des « cas où les prévisions peuvent être dépassées... Alors, si la Chambre des « députés est dissoute, convoquez les électeurs, aiin qu'ils nomment « prompternent une nouvelle Chambre; et alors le pouvoir exécutif sera « armé et procédera par des moyens réguliers. Il dépend de lui da ne pas « utiliser un délai, dont le maximum est de trois mois. Qu'il abrège ce « délai, voilà le vœu dont notre loi favorise l'accomplissement! » (Discours du rapporteur du projet de loi, M. Bertauld, Sénat. 2l> mars 1879.)