CRÉDITS COMPLÉMENTAIRES

des services votés, insérée annuellement (1) à la suite de la loi de finances.

On voit combien de restrictions entravent la faculté exceptionnellement concédée au Gouvernement d'ouvrir provisoirement des crédits additionnels. Si nous en récapitulons la série, les cinq principales suivantes sont à noter :

1° Absence des Chambres, par suite de prorogation, et non pas de dissolution ;

2° Exclusion des crédits additionnels rentrant dans la catégorie des crédits extraordinaires de la première classe;

3° Nomenclature législative annuelle des chapitres sur lesquels peuvent exclusivement porteries suppléments de crédits;

4° Décrets approuvés en conseil des ministres et rendus en Conseil d'État ;

5° Réserve de la sanction législative sollicitée dané les quinze premiers jours de la rentrée du Parlementa

Voilà donc cinq restrictions superposées par la loi du 14 décembre 1879 à rencontre du Gouvernement lorsque, par dérogation au principe général posé dans l'article premier, la faculté d'ouvrir des suppléments de crédits lui est concédée.

Nous devons mentionner encore une dernière sorte de crédits additionnels, dont la loi de 1879 ne parle pas et qui cependant paraissent toujours subsister, ce sont les crédits complémentaires . Leur création par l'ordonnance du 1er septembre 1827 a été rappelée plus haut. Les lois de 1833 et 1834 ayant été substituées à l'ordonnance de 1827, sans reproduire ses dispositions à l'égard des crédits complémentaires, on pouvait croire celles-ci définitivement abrogées. Elles demeurèrent longtemps, en effet, sans application et la dénomination de crédits complémentaires aurait

(1) On se souvient avoir vu cette nomenclature inaugurée par la loi du 23 mai 4834. Elle était alors déterminée une fois pour toutes. La loi du lfi septembre 4871 la restaura, en lui donnant ta caractère annuel qui lui a été confirmé par la loi de 4879. Nous nous bornons à mentionner ici l'existence de cette nomenclature, sans autres développements, pour ne pas répéter ce qui a été dit déjà plus haut à son sujet, pages 355 et^oôG^jt au chapitre VII, pages 475 et suiv.

été, à juste titre, considérée aujourd'hui comme une dénomination archaïque, si divers documents modernes ne l'avaient rajeunie.

D'abord, la loi de règlement de l'exercice 1870, après quarante ans d'intervalle, remit en honneur les crédits complémentaires (1). La loi de règlement de l'exercice 1871 suivit son exemple (2). Sansdoute,les événements de guerre excusaient cette résurrection temporaire, qui ne tarda pas, d'ailleurs, à prendre fin. En 1872, 1873, 1874, 1875 (3), les chiffres des crédits complémentaires s'abaissèrent successivement, pour disparaître enfin complètement après 1876. On supposait, dès lors, que le procédé était, de nouveau, tombé en désuétude. Le ministre des finances informa même officiellement ses collègues, par une circulaire du 12 juin 1879, qu'aucun crédit complémentaire ne serait plus désormais admis.

Cependant, un projet de loi récent relatif au règlement de l'exercice 1882 vient de leur rendre inopinément l'existence (projet du 5 décembre 1885). II s'agit, dans ce projet, de régulariser un dépassement de crédit de o. 744. 112 fr. 82 sur les dépenses de l'expédition de Tunisie, dépassement de crédit résultant de la délivrance de mandats d'urgence pour le service de l'armée. Divers articles des règlements de comptabilité de la guerre autorisent, il est vrai, l'émission de ces mandats d'urgence, préalablement

(1) La loi de règlement de l'exercice 1870 porte : « Les crédits ouverts par « la loi de finances du 8 mai 1869 et par diverses lois spéciales sont aug- « mentés, à titre dp crédits complémentaires, de la somme de 798.785.911 fr. « 32 c. » (Loi du 5 août 1882 portant règlement de l'exercice 1870.)

(2) La loi de règlement de Fexercice 1871 porte : « Les crédits ouverts « par la loi de finances du 27 juillet 1870 et par diverses lois spéciales sont « augmentés , à titre de crédits complémentaires , de la somme de « 504.613.098 fr, 68 c. » (Loi du 23 juillet 1885 portant règlement du budget de 1871.)

Voilà donc deux blocs de crédits complémentaires s'élevant ensemble à plus <le 1.300 millions.

(3) En 1872 les crédits complémentaires, ouverts par la loi de règlement définitif, ne dépassèrent pas 4.790 fr. 89 c.

En 1873, S35.434 fr. 66 c.

En 1874, 199.860 fr. 51 c.

En 1875, 477.095 fr. 04 c.

Enfin, en 1876, le montant des crédits complémentaires tomba à 14 fr., ce qui semblait indiquer la chute définitive du système.

< :UÛDITS COMPLKM ENTA I R ES

aux avis de crédit, mais à condition qu'une ratification régulière les couvre en temps opportun. Cette ratitication régulière n'ayant pu s'effectuer en 1882, faute de fondsdisponibles, le Gouvernement, en fin de compte, reconnaissant l'irrégularité de son procédé, a demandé ans Chambres un bili d'indemnité, sous la forme, d'abord, d'un projet de crédits supplémentaires. Mais la Commission du budget, le 12 novembre 1884, rejeta cette demande de crédits supplémentaires et la Chambre tout entière, le 30 mai 1885, confirma l'avis de sa Commission. De sorte que le Gouvernement, ne sachant plus que faire de son déficit de 5.744.112 fr\ 82, s'est imaginé, au bout de trois ans, de l'inscrire dans le projet de loi de règlement de l'exercice 1882, en proposant de l'imputer, suivant l'ancienne méthode (1), sur un crédit complémentaire. L'exposé des motifs explique que c'est de guerre lasse, en présence de l'impossibilité d'obtenir un vote plus régulier, que le Gouvernement se résout à recourir à ce procédé extrême et démodé (2).

Du moment que l'administration elle-même, bien qu'à son corps défendant, revient au système des crédits complémentaires, nous devions les comprendre dans notre classification, d'autant plus que certains pays étrangers les mettent encore en pratique (3). 11 nous reste même à les définir, dans les termes suivants : (( Les crédits complémentaires sont des crédits addition-

(1) L'article 32 du décret du 31 mai 1862 s'exprime ainsi : « Les opérations « de régularisation postérieures à la clôture de l'exercice sont l'objet de « propositions spéciales dans la loi de règlement. » Mais on se demande si cet article 32 est encore en vigueur et si ses ternies assez vagues suffisent pour autoriser la restauration des crédits complémentaires.

(2) Lorsque l'ordonnance de 1827 a institué les crédits complémentaires, les lois de règlement étaient l'objet d'une discussion très sérieuse et aussi rapprochée que possible de la clôture de l'exercice. Cette double garantie fait complètement défaut aujourd'hui. Ressusciter les crédits complémentaires actuellement serait donc ouvrir la porte aux plus graves abus et, sans doute, le législateur, en examinant le projet de règlement de l'exercice 1882, aura la sagesse de les rayer définitivement de nos codes de comptabilité.

(3) En Belgique, l'usage des crédits complémentaires est toujours en vigueur. La loi de règlement couvre, par leur moyen, les dépenses faites au delà des allocations non limitatives des budgets. Chaque année leur montant atteint un million et demi ou deux millions, sur un budget de 400 millions. Les autres crédits additionnels, extraordinaires et supplémentaires, s'élèvent à 8 ou 10 millions, suivant les exercices.

ce nels, insérés dans la loi de règlement des comptes, pour régu- (( lariser, après coup, des excédents de dépense. »

§ 3. — Annulations de crédit*.

En terminant l'exposé de la législation actuelle des crédits additionnels, nous sommes amenés à parler de leur contre-partie, les annulations de crédits.

Les annulations de crédits, leur nom l'indique, consistent dans la radiation d'une portion des crédits inscrits au budget primitif. C'est donc une opération inverse à celle des crédits additionnels : ceux-ci augmentent les chiffres budgétaires, tandis que les annulations en diminuent le montant. On peut définir les annulations (c des réductions apportées aux chiffres des allocations « inscrites dans laloi de finances, par suite de leur non-emploi ».

Les non-emplois dont il s'agit proviennent de deux causes : 1° ou bien le temps a manqué, dans les limites de la durée de l'exercice, pour effectuer la dépense; alors le crédit est annulé en lin d'exercice, sauf à reporter la dépense aux exercices suivants ; 2° ou bien, une économie effective a été réalisée; le service a été effectué sans épuiser les crédits ouverts : l'annulation de la partie restée disponible devient alors définitive.

Les fonds du budget sur ressources spéciales non dépensés en fin d'exercice font partie de la première catégorie. Nous avons expliqué, dans le chapitre consacré à cette nature de budget (1), comment ces fonds sont reportés d'office sur l'exercice en cours, avec leur affectation primitive. Les articles 120 et 470 du décret du 31 mai 1802 tracent les règles à cet égard. De même pour le budget sur ressources extraordinaires. Les sommes restant libres à la fin de l'exercice sur les crédits ouverts et qui demeurent nécessaires pour poursuivre les travaux sont reportées aux exercices ultérieurs (2).

(1) Voir chapitre X, page 243.

(2) Ces reports ne peuvent être effectués que par une loi. Chaque année, la loi du budget extraordinaire le spécifie ainsi dans un article spécial : <* Les sommes restant libres à la lin de l'exercice 1890 sur les crédits ou-

ANNULATIONS DE CRÉDITS

Dans ces deux premiers cas, les crédits non employés tombent en annulation à la fin de l'exercice : les allocations du budget primitif se trouvent réduites d'autant. Mais ce ne sont que des jeux d'écriture, aboutissant seulement à transporter la dépense d'un exercice sur l'autre.

Enfin, une opération analogue s'exécute encore, en fin d'exercice, dans le sein même du budget ordinaire. Tous les crédits qui, aux dates fixées pour la clôture de l'exercice, n'ont pasdonné lieu à une liquidation, un ordonnancement, ou un payement sont annulés. Seulement, comme les droits des créanciers demeurent intacts jusqu'au terme de déchéance, leurs créances sont réordonnancées, à titre de dépenses d'exercice clos, sur l'exercice courant, moyennant l'accomplissement de diverses formalités réglementaires. Le chapitre spécial de cet ouvrage relatif au pa vement des dépenses sur exercices clos (1) donnera plus loin toutes les explications que comportent la formation de l'état des restes à payer et l'imputation de ces restes sur les crédits ouverts pour mémoire dans les budgets courants.

Jusqu'ici donc, les annulations ne nous apparaissent que sous la forme de simples ajournements de dépenses (2 . Elles revêtent, au contraire, dans d'autres cas, un caractère définitif et représentent de véritables économies. Il arrive, en effet, que les ministres ordonnateurs n'ont pas toujours besoin de la totalité des sommes qui leur ont été allouées. La dotation de certains chapitres dépasse quelquefois la puissance d'absorption, des administrations. Il serait, d'ailleurs, inadmissible que sur une masse de trois milliards passés de crédits, le jeu naturel des faits accomplis ne mît pas, plus ou moins, les prévisions en défaut, aussi bien dans le sens des diminutions, que dans celui des augmentations.

« verts par l'article ci-dessus, et qui seront nécessaires pour poursuivre les « travaux pendant les exercices ultérieurs, ne pourront être reportés aux- « dits exercices que par la loi. » (Art. 14 du projet de budget de 1890.)

(1) Voir le chapitre XXVI.

(2) On voit combien il est nécessaire, lorsqu'on parle du montant des annulations, de bien distinguer leur nature, ce qu'on ne fait pas le plus souvent. A défaut d'une telle distinction, on risque de considérer comme des économies de simples ajournements de dépenses. Les exposés ministériels se complaisent, en général, dans cette confusion, tout à leur profit.

II reste alors des crédits, ou portions de crédits non employés qui tombent en annulation. Ces annulations sont définitives. Les lois les constatent soit en cours d'exercice, soit à l'époque du règlement des comptes.

En cours d'exercice, des projets de loi spéciaux proposent de ratifier les annulations survenues sur les crédits de certains chapitres, et insèrent corrélativement des demandes de suppléments de crédits sur d'autres chapitres. Les premières servent à Faire passer les secondes. Au fond, ce procédé d'annulations représente plutôt un virement qu'une économie effective (1).

Les projets de lois de règlement statuent sur toutes les autres annulations, qui ont alors le mérite de se présenter isolément. Ils récapitulent, d'ailleurs, en même temps (2), les crédits non employés sur lesquels des lois corrélatives de suppléments de crédits se sont déjà prononcées.

Le Parlement, comme on le voit, approuve toujours par son vote les annulations quelles qu'elles soient, de même qu'il autorise tous les suppléments de crédits. Aucune modification n'est apportée aux fixations de la loi de finances, sans qu'il la sanctionne. Le montant annuel des annulations de crédits ainsi prononcées s'élève à 70 millions, année moyenne (3), soit une pro-

(1) Ces projets de loi portent textuellement : « Los annulations ci-après « ont pour objet de compenser les augmentations de crédits demandées « d'autre part. »

(2) Les projets de loi de règlement ne distinguent pas les annulations corrélatives aux demandes de crédits supplémentaires, des annulations proposées isolément. Il serait très intéressant cependant de décrire les unes séparément des autres.

(3) « Les annulations de crédits s'élèvent annuellement, moyenne prise « sur les cinq derniers exercices, à 70.200.000 fr. » (Rapport de la Commission du budget pour l'exercice 4890, 23 mars 4889.) Voir plus loin la statistique de leur montant brut, page 370. Pour plus de clarté, et afin de faire ressortir les distinctions dont nous avons parlé, voici le détail des annulations, suivant leur nature, insérées dans les deux derniers projets de loi de règlement :

Projet de règlement de l'exercice 4886 : Crédits non consommés par les dépenses à annuler définitivement 81.531 .829

Crédits égaux aux restes à payer 40.901.067

Crédits transportés à l'exercice suivant 935.784

Total des annulations

STATISTIQUE DES CRÉDITS ADDITIONNELS 369

portion de 2.33 0/0 par rapport à nos trois milliards environ de dépenses (1).

§4. — Résultats de la réglementation des crédits additionnels.

Il nous reste à rechercher si le rétablissement de Tordre constitutionnel dans le vote des crédits additionnels a produit les résultats qu'on est en droit d'espérer d'une réforme dont la légitimité, en tous cas, ne saurait être contestée. % Pour caractériser le rôle du Parlement en cette matière, depuis que les lois précitées de 1871 et de 1879 lui ont restitué le plein exercice de ses pouvoirs budgétaires, il faut distinguer trois périodes :

Au début, de 1871 à 1878, la sagesse paraît prédominer. Puis, de 1879 à 1885, un affolement inouï s'empare des esprits et entraîne un débordement de crédits additionnels. Enfin, dans ces dernières années, les bonnes résolutions ont repris le dessus et les chiffres officiels témoignent de leur efficacité pratique. Yoici le relevé du montant des crédits additionnels annuels pendant la période d'affolement dont nous venons de parler, qui s'étend de 1879 à 1885 :

Budgets primitifs Crédits additionnel»

Projet de règlement de l'exercice 1887 : Crédits annulés, sauf réouverture à des exercices suivants,

en vertu de lois spéciales 6.227.476 72

Crédits non consommés, à annuler définitivement.. 52. 734.559 06

Crédits à ordonnancer sur les budgets des exercices courants . 8.788.836 76

Crédits à transporter au budget ordinaire de 1888. 823.366 41

Total des annulations et transports de crédits 68.574.238 05

(Projet de loi du 28 février 1889.)

Sur 68 millions 1/2 d'annulations apparentes en 1887, 52 millions 700.000 fr. seulement sont donc réellement définitives.

(1) L'article Annulation, dans le Dictionnaire des finances, fait remarquer que cette proportion s'est élevée, en moyenne, à 2.47 sous le Gouvernement de Juillet, à 2.09 % de 1848 à 1851, et à 1.88 % de 1852 à 1860.