REFUS IX BUDGET

Le mécanisme fiscal, sans doute, est construit une fois pour toutes, mais sa mise en marche est réglée, à nouveau, chaque année. Du reste, l'article final de toutes les lois de finances, dont le texte a déjà été cité (1), suspend, sur latete des receveurs concussionnaires qui tenteraient d'effectuer des percevions non autorisées, des pénalités telles qu'aucun d'eux ne se risquerait à les encourir.

Après le premier janvier, si le budget n'o^t pas voté, on ne trouverait pas plus de percepteurs d'impôts que de payeurs de dépenses. Les caisses resteraient fermées^ l'entrée et à Ja sortie <los deniers publics. La suspension de» l exécutfon du budget constitue donc une révolution. Comme 1g disait récemment un orateur parlementaire : « Refuser le bu/dget, savez- vous ce que « c'est, messieurs ? c'est la révolution. » (10 décembre 1888.)

Aussi, dès le début de la Restauration, à l'épocjue où l'on dissertait sur l'étendue des droits financiers du^Parleraent et de la Couronne, se demanda -t-on si, réellement, la Chambre des députés possédait ce droit exorbitant et révolutionnaire de réfuser le budget. Plusieurs orateurs le lui contestèrent, prétendant que les représentants du pays, convoqués précisément en vue, de voter le budget, ne pouvaient, sans déchéance, s'abstenir de remplir ce devoir. M. de Bonald s'écriait : « Une assemblée « politique n'a pas plus le droit de refuser le budget, qu'un

Iributions directes, votée, dès le mois de juillet ou d'août, ne contient que les mots suivants : « Les contributions directes, applicables aux dépenses a générales de l'Etat, seront établies pou/ 1889, en "principal et centimes « additionnels. » On se borne donc à éiâblirmJ®S {contributions directes : 1 < xpression a été intentionnellement choisie. Plus tard, seulement, la loi générale du budget autorise ta perception.' Jusque-là il tfé s'agit que de préparatifs. Le Parlement réserve son d»>it budgétaire jusqu'au dernier moment. M. Léon Say, qui a introduit ncctte substitution de mots, en rend ainsi compte : « A une époque où j'étais ministre,, en 18T8, j'ai de- « mandé au Parlement d'introduire uxte modifica tiour au texte de la loi « des contributions directes. Jusqu'alors, on rédigeait ces -sortes de lois eu « disant ({Lie les contributions directes sciaient pérÇlies suivant les bases « qui ont été établies.... J'ai demandé qu'au* lieu dé mettre le mot perçues « on mit le mot établies, do manière que l'autorisation préalable au vote « général du budget ne fût donnée que pour l'établissement, et non pour « la. perception de l'impôt direct. » (Discours de M. Léon Say, sénateur '7 décembre 1884.)

(1) Cet article Quai des lois annuelles de budget a été commeuté et cité in-extensoau chapitra Xi, pages 264 et 265.

LE BUDGKT CHAPITRE X V 1 1 1

« homme n'a le droit de se détruire lui-même, de ses propres g mains » (Séance du 22 mars 1810) (1 ).

« C'est le refus du budget, disait un autre député, qui a conduit « Charles 1er à Pécha faud, c'est le refus du budget qui a conduit ce Louis XVI au même destin ; c'est le refus du budget qui a forcé ce Charles II à se mettre à la solde de Louis XIV et a préparé ainsi ce la révolution de 1688. Le refus du budget a toujours été le si- « gnal des commotions politiques et des plus grands désastres. « La Chambre des députés n'a pas le droit de provoquer de tels ce bouleversements. » (Discours du VtcJde Saint-Chamans, 1817).

Oui, sans doute, le refus du budget entraîne toutes ces funestes conséquences ! C'est presque un suicide, c'est la désorganisation du pays et le prélude certain de malheurs publics! Mais cette arme, si dangereuse qu'elle soit, le Parlement la possède légitimement et personne ne saurait la lui arracher. Du moment que les représentants du pays détiennent exclusivement le droit de voter les recettes et les dépenses publiques, par une conséquence nécessaire du même principe, ils sont investis du droit de ne pas les voter. On ne saurait concevoir le droit d'autoriser, sans sa contre-partie logique, le droit de ne pas autoriser. [L'un, à défaut de l'autre, perdrait toute signification et toute efficacité (2). Aujourd'hui, d'ailleurs, que la souveraineté budgétaire des représentants du pays constitue un dogme universellement reconnu, on n'hésite plus à leur concéder l'alternative de la sanction ou du refus.

Seulement, si le refus du budget, examiné théoriquement, apparaît comme un acte légitime en soi et conforme aux Constituai) Dans le même ordre d'idées, il a été dit, plus récemment, en 1877, au cours du conflit dont nous parlons plus loin : « Quand on se trouve en « présence d'une Chambre qui ne veut pas voter le budget, on retourne à « l'état de nature. »

(2)11 faut se souvenir, en effet, que sous la Restauration, à l'époque où l'on contestait au Parlement le droit de refuser le budget, on lui contestait également le droit de voter le détail des dépenses publiques. La corrélation logique, dont nous parlons, se manifestait donc naturellement alors et demeurait latente au fond des esprits. Le second chapitre de ce livre a exposé les discussions relatives aux prérogatives du Parlement en matière de dépenses, aux débuts de la Restauration. Voir pages 45 et suiv.

REFUS DU BUDUiiT A L'ÉTRANGER

tions (1) des pays parlementaires, cet acte devient à peu près irréalisable dans la pratique. Non seulement, comme nous l'avons dit, l'imagination se refuse à concevoir les bouleversements qu'il entraîne, mais ce que l'imagination se refuse à concevoir, l'expérience ne saurait en fournir le tableau : il n'existe pas d'exemple d'année financière s'ouvrant sans que le budget ait été voté. Jusqu'ici, tous les Parlements n'ont usé de leur droit de refuser le budget qu a titre comminatoire. Nous allons nous en convaincre historiquement.

§ 2. — Tentatives de refus du budget en Angleterre

et en Allemagne.

L'Angleterre, avec sa longue pratique du régime parlementaire^ fournit, à cet égard, un premier témoignage particulièrement instructif.

Depuis la restauration de l'ordre financier, en 1688 (2), la Chambre des communes n'a jamais refusé de voter le budget. Cependant, à diverses reprises, la question y a été soulevée. Les conflits sont devenus menaçants. Mais, toujours, la solution est intervenue assez à temps pour que l'année financière s'ouvrît, munie des recettes et des dépenses nécessaires à la marche des affaires publiques. L'ouvrage de sir Erskine May, Histoire consti-

(1) « La Chambre, » dit un éminent commentateur des Constitutions, « peut être amenée, dans certaines circonstances, à se retrancher dans <' son droit, que la Constitution reconnaît. » (Discours de Edouard Laboulaye au Sénat, 18 décembre 1877, au sujet du refus du budget.)

(2) Avant 1688, nous avons vu, au contraire, dans le premier chapitre de ce livre, que le refusdu budget l'ut enlreles mainsdu Parlement anglais une arme constamment mise eu usage pour triompher delà Couronne. C'est parce que Charles Ier ne pouvait plus obtenir aucun subside des Communes qu'il leva des impôts de sa propre autorité. Cette levée arbitraire de taxes, notamment celle de la taxe dos vaisseaux, devint, on s'en souvient, la cause de la guerre civile et delà révolution de 1648. Seulement, sous les Stnarls, le Gouvernement royal possédait des revenus propres et permanents qui, à la rigueur, auraient dù suffire à alimenter les dépenses publiques de l'Etat, dans un temps normal. Les subsides supplémentaires, alloués par le Parlement ne représentaient que des fonds extraordinaires, dont le refus, par conséquent, ne pouvait entraîner l'immense désorganisation administrative décrite précédemment.

tutionnelle de V Angleterre, que nous avons déjà citée, relève, un à un, ces divers incidents.

Ainsi, en 1781, Thomas Pitt(l) proposa de retarder de quelques jours le vote des subsides, afin d'arracher à lord North un engagement relativement à la guerre d'Amérique. Mais la Chambre constata qu'aucune proposition de ce genre n'avait été faite depuis la révolution et repoussa, à une grande majorité, l'idée d'accéder à ce refus temporaire du budget.

En 1784, aux débuts du ministère de William Pitt, l'attitude du roi Georges 111 qui avait choisi personnellement ce ministre de vingt-quatre ans et le soutenant malgré les Chambres, provoqua diverses tentatives de refus de budget. Sous la conduite de Fox, qui déjà inaugurait contre son adversaire politique une lutte destinée à durer jusqu'à leur mort (2), la Chambre ajourna le vote des subsides à cinq ou six reprises différentes. Le roi s'obstina cependant à ne pas renvoyer le cabinet, investi, disait-il, de toute sa confiance et n'ayant pas encore eu le temps d'être mis à l'épreuve. Le refus du budget, maintenu néanmoins par la Chambre, pouvait aboutir aux plus graves conséquences, devant lesquelles Fox ne reculait pas (3) et dont il déguisait les dangers aux yeux de ses collègues avec son éloquence habituelle ( ï). Toutefois, la

(1) Ncvcvi de lord Ghatham, connu sous le nom de lord Camelford.

(2) Pitt et Fox moururent tous deux au commencement de 1806.

(3) « Ce ne furent pas des motifs de prudence, des pensées de modéra c< (ion, qui empêchèrent le parti whig de recourir à l'arme terrible du refus « des subsides : ce fut l'impossibilité d'entraîner dans cette voie les proprié- « taires campagnards , dont le concours était indispensable pour assurer « la majorité à l'opposition. » (Essai historique sur les deux Pitt-i par le baron de Viel-Caslèî, 2 vol. in-8% 1845.)

(4) Fox s'exprimait ainsi : « Il est incontestable que ta Constitution « donne à la Chambre le droit de refuser les fonds: mais c'est une arme « qu'elle ne doit employer qu'avec précaution et que quand la chose pu- « blique L'exige impérieusement. Ce droit, je le soutiendrai toujours..... « CVs( une lutte entre les prérogatives dé In Couronne et les prérogatives « du peuple* La Chambre doit employer tous les moyens eo son pouvoir .< pour défendre ses privilèges : c'est un devoir que lui impose la Constitu- « lion. Le moyen qui consiste à retenir les sommes demandées est le plus a puissant de tous et doit, j'en conviens, être le dernier à employer. Si les « ministres persistaient da us leur obstination et poussaient les choses à « l'extrême, il serait juste 4'ùser de <•<> moyen*, comme d'un droit qui fixe la « distinction qui existe entre un peuple libre et les esclaves d'une iaaouar- « chie absolue. » (Séance des Communes du 20 février L784«)

A un autre moment, Fox dissimule sa proposition de refuser les subsides