PROJETS DE RÉFORME DES TRÉSORERIES GÉNÉRALES

du 2 juillet 1889.) Le Sénat refusa, d'abord, de suivre la Chambre dans cette voie irrégulière de réforme organique réalisée au moyen de modifications des crédits budgétaires. La haute assemblée se déclarait prête toutefois à accepter, sous certaines réserves, le projet de transformation du service des trésoriers généraux. (Rapport de Ja Commission du Sénat, par M. Pauliat, 11 juillet 1889.) Aussi ne tarda-t-elle pas, pour éviter un conflit (1), à voter d'urgence, en dépit d'éloquentes protestations, les modifications budgétaires inscrites par les députés au projet de budget de 1890. (Séance du 15 juillet 1889.) La réforme se trouve, dès lors, inscrite aujourd'hui dans la législation, en chiffres tout au moins, sinon encore en prescriptions effectives.

Une variante de ce projet de transformation des trésoriers généraux en fonctionnaires à traitement fixe, présentée autrefois, consistait à réunir, dans une seule main, le service de l'assiette et celui de la perception des contributions directes. Le trésorier général et le directeur actuel des contributions directes eussent été fondus en un personnage unique, cumulant les attributions de ces deux fonctionnaires. Dans cette combinaison, comme dans la précédente, les remises, taxations, comptes courants, opérations de banque, etc., disparaissaient absolument pour faire place aux émoluments fixes. De savants rapports ont été faits à ce sujet, et, si la fusion projetée semble aujourd'hui ajournée, au moins peut-on toujours lire avec fruit les travaux législatifs (2) effectués en vue de sa réalisation.

(1) La question des trésoriers généraux a failli, en effet, amener, aux derniers jours de la session de 1889, un conflit entre les deux Chambres, analogue à ceux que nous avons décrits plus haut , pages 230 et suiv. C'est le soir du 45 juillet 4889 seulement, quelques heures avant la lecture du décret de clôture de la session, que le Sénat s'est résigné à céder. La loi du budget de 4890 a été alors définitivement votée (loi de finances du 15 juillet 4889), et les députés ont pu partir dans leurs circonscriptions électorales, pour y préparer les élections générales.

(2) La proposition formulée par M. Marcel Bartfie, dés le 3 juillet 4873, avait pour objet la réunion des services de l'assiette et du recouvrement des contributions directes. Cette proposition a donné lieu à de longs rapports reproduits de législature en législature, dans lesquels son auteur expose, d'une manière très intéressante, les détails du mécanisme qu'il veut modifier et de celui qu'il veut y substituer.

Un second ordre de projets relatifs à la transformation des trésoreries générales pénètre plus radicalement dans notre organisation actuelle. Il s'agit, non seulement de dépouiller les trésoriers généraux de leur rôle actuel de banquiers — tout le monde semble d'accord sur ce point, — mais de leur retirer aussi le service des mouvements de fonds.

La Banque de France, dans ce système, deviendrait le caissier de l'État. On connaît les relations qui unissent aujourd'hui le Trésor à la Banque de France. Comme nous l'avons exposé, tous les mouvements de fonds du Trésor s'effectuent par l'intermédiaire de cet établissement. Les trésoriers généraux versent incessamment dans ses succursales leurs fonds disponibles et en retirent les suppléments dont ils ont besoin.

Les nouveaux projets s'avancent beaucoup plus avant dans cette voie déjà frayée. A quoi bon, disent-ils, faire journellement voyager les fonds des caisses de la Banque à celles des trésoreries ? Ne serait- il pas plus simple, pour supprimer ce va-et-vient superflu et coûteux, de confier directement à la Banque de France le soin de recevoir les versements des comptables inférieurs et de payer les mandats de dépense? Tout le service de caisse s'effectuerait alors par ses mains ; les deniers ne franchiraient plus son seuil que pour aboutir à leur destination définitive. Quant aux agents de l'État, receveurs ou payeurs, leurs attributions seraient réduites à celles qui seules leur conviennent effectivement, le contrôle et la comptabilité. Les opérations de banque iraient à la Banque (1), la surveillance et les comptes demeureraient dans les mains de l'État. Chacun remplirait la partie du rôle qui lui est propre. Ainsi se trouveraient réglées, d'une manière rationnelle, les questions depuis si longtemps en suspens.

Ne voulant pas intervenir directement dans une discussion beaucoup trop actuelle, où les intérêts de l'État se trouvent entre-

(1) Napoléon avait expressément refusé, en 4 806, de confier le service de caissier de l'État h la Banque de France, malgré la protection qu'il accordait à cette institution : a Je veux, disait-il, pouvoir remuer un corps de « troupe sans que la Banque le sache, et elle le saurait, si elle avait connais « sance de mes besoins d'argent. » Cette raison n'a plus de valeur sous un gouvernement représentatif.

ROLE DE LA BANQUE DANS DIVERS PAYS

mêlés avec ceux de la Banque de France (1), nous nous bornerons, à titre de conclusion, à rappeler le mode d'organisation du service de la trésorerie dans quelques pays voisins.

§ 4. — La trésorerie en Angleterre et en Belgique.

L'État délègue en Angleterre une partie importante de ses attributions financières à la Banque.

La Banque d'Angleterre est d'abord exclusivement chargée de la gestion {management) de la dette publique.

Cette gestion consiste à payer directement les arrérages des fonds consolidés et non consolidés, soit 800 millions de francs environ par an, et à effectuer les opérations de transfert qui les concernent. Payement des coupons et transfert des titres de la dette publique, telles sont donc les premières attributions financières confiées à la Banque d'Angleterre, en rémunération desquelles elle reçoit de l'État une indemnité, calculée d'après un tarif décroissant, qui représente annuellement plus de cinq millions de francs (2).

(1) Gomme nous l'avons dit déjà, le privilège de la Banque de France expire en 1897, et le renouvellement de son contrat avec l'État peut seul permettre de réaliser les réformes indiquées ci-dessus. Ces réformes seront donc discutées corrélativement avec les stipulations du nouveau traité avec la Banque, dont un projet vient d'être soumis au Parlement par le ministre des finances.

(2) Le Finance accounts of the United Kingdom détaille la redevance payée à la Banque pour la gestion de la dette publique, de la manière suivante, pour Tannée finissant le 31 mars 1888 :

A la Banque d'Angleterre :

Sur les 15 premiers milliards des fonds consolidés, à

raison de 7.500 fr. par 25 millions de francs 4.500.000 fr.

Sur 1.676.800.000 fr., à raison de 3.7S0 fr. par 25 millions de francs 251.000

A la Banque d'Irlande :

Sur 689.400.000 fr., à raison de 11.250 fr. par 25 millions de francs 310.200

A la Banque d'Angleterre :

Pour la gestion des billets de l'Échiquier, des bons de l'Échiquier, des billets de trésorerie, sur 438.290.000 fr., montant subsistant au 1er décembre, à raison de 2.500 fr. par 25 millions de francs 43.800

Pour la fabrication des certificats de la dette consolidée et des billets de trésorerie 3.180

Total des frais de gestion de la dette 5.108.180 fr.

En second lieu, tous les services fiscaux, douanes, revenu intérieur, postes et télégraphes, perceptions diverses, versent directement, au crédit du compte courant de l'Échiquier, ouvert à la Banque d'Angleterre, les produits qu'ils recueillent. Ce compte courant est encore alimenté, en cas de besoin, par les suppléments que procure la négociation des billets de l'Échiquier, ou même par les avances que la Banque elle-même consent à l'État moyennant intérêt. Toutes les ressources budgétaires, en un mot; affluent directement à la Banque d'Angleterre, qui les porte au crédit du compte courant ouvert par elle à l'Échiquier.

C'est dans ce compte courant, d'un autre côté, que puise le paymaster gâterai, sous la double autorisation du contrôleur-auditeur général et de la trésorerie (1). Le compte de l'Échiquier à la Banque d'Angleterre est le grand et l'unique réservoir des fonds du Trésor. La Banque trouve une indemnité suffisante, pour le service de ce compte courant, dans la jouissance des soldes considérables que l'Échiquier y laisse habituellement en permanence (2).

En résumé, la Banque d'Angleterre prête à l'État son concours sous deux formes, d'abord sous une forme nouvelle pour nous (3),

(1) Nous reviendrons tout à l'heure sur les détails de l'organisation du service de la trésorerie en Angleterre, à l'occasion du payement des dépenses.

(2) Ces soldes sont nécessairement très variables.

En 1887, leur maximum s'est élevé à 262 millions de francs (16 et 30 mars); leur minimum a été de 80 millions (3 août).

En 1888, les soldes descendent à 83.900.000 fr. au mois d'août et remontent à 186.700.000 fr. au mois d'octobre.

En juillet 1889, ils dépassent 250 millions, pour retomber, dans le même mois, à 174 millions.

Des oscillations analogues se produisent, en France, dans les chiffres du compte courant du Trésor à la Banque. Voir chapitre XXII, page 454.

(3) Le payement des coupons de la dette publique par la Banque n'est pas, à vrai dire, une nouveauté pour nous, puisqu'il a été expérimenté en France, sous la Restauration. La loi du 25 mars 1817, article 140, s'exprimait ainsi : « Le ministre des finances est autorisé à traiter, soit avec Ja a Banque de France^soit avec la Caisse des dépôts et consignations, pour « le payement des intérêts delà dette consolidée et le service de l'amortis- « sèment, au moyen de l'assignation des produits ci-dessus affectés. »

En conséquence de cette autorisation législative, le ministre des finances conclut un traité avec la Banque de France, traité assez onéreux pour le Trésor, qui fut l'objet de vives critiques dans le sein des Chambres. Le ministre se justifia en exposant qu'il avait, suivant les intentions expresses du Parlement, négocié au mieux avec la Banque, dans le but de fortifier le

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consistant à effectuer, moyennant commission, le service du payement des arrérages et des transferts de la dette publique, puis, sous la forme que nous connaissons déjà, de compte courant, ouvert au Trésor comme à tout autre client, sans rémunération spéciale.

En Belgique, les relations de la Banque et de l'État, au point de vue qui nous occupe, prennent un caractère beaucoup plus intime (1). La Banque nationale belge, en vertu des lois des 5 et 10 mai 1850, remplit, dans toute l'acception du mot, le rôle de caissier de l'État.

Bien avant ces lois de 1850, les Pays-Bas, dont la Belgique faisait alors partie, avaient délégué la centralisation des fonds et les payements budgétaires à des maisons de banque. Après leur séparation de la France, en 1815, les Pays-Bas, en effet, s'empressèrent de répudier notre organisation de receveurs généraux, de receveurs particuliers et de caissier central, pour confier leur service de caisse à une banque particulière, Ja Société générale pou?' favoriser V industrie nationale.

Lorsque la Belgique conquit son autonomie, après 1831, elle conserva d'abord ses anciennes attributions à la Société générale. Mais des difficultés étant survenues avec cette institution privée, en 1850, une loi du 5 mai créa une Banque nationale (2), laquelle,

crédit national de la France, en remettant tout le service de la dette, recettes et dépenses, dans les mains de cet établissement indépendant; que, d'ailleurs, si la gestion était coûteuse, elle était très bien exécutée, puisque le dernier semestre avait été payé en un mois par la Banque, tandis qu'il en fallait quatre à l'État précédemment pour la môme opération.

Néanmoins, la Banque de France ne continua pas longtemps à toucher les 2.700.000 fr. annuels que ce service lui procurait. Le ministère des finances reprit la gestion des arrérages de la dette, dans les départements dès le 1er semestre de 1819 et, à Paris, à dater du 31 juillet 1827.

(1) En Allemagne également, la Banque de l'Empire, réorganisée par une loi impériale du 24 mars 1875, remplit, à titre gratuit, les fonctions de caissier de l'État, mais d'une manière moins complète qu'en Belgique. Elle n'effectue de recettes et de payements que pour des sommes de 12.500 fr. au minimum.

(2) La Banque nationale jouit-elle d'un monopole? En théorie, le droit constitutionnel belge répond négativement et proclame la liberté des banques. Mais, en fait, on ne connaît qu'une seule banque, la banque Liégeoise, qui se soit livrée, jusqu'ici, à l'émission des billets au porteur et à

par une seconde loi du 10 mai 1850, fut immédiatement investie des fonctions de caissier de l'État. Ces fonctions de caissier de l'État sont exercées de la manière suivante :

La Banque nationale doit ouvrir, dans chaque arrondissement judiciaire, et partout ailleurs où le gouvernement le juge nécessaire, des agences (1), comprenant, parmi leur personnel, un préposé spécial, nommé caissier de l'État. Ce caissier de l'État est un fonctionnaire de la Banque même. Cependant, le roi le choisit sur une liste de présentations formée ^>ar le conseil de la Banque et le nomme (2). Les caissiers de l'État tiennent leurs écritures conformément aux prescriptions gouvernementales ; ils subissent les inspections des délégués du ministre des finances et sont soumis aux vérifications de la Cour des comptes, a laquelle ils adressent annuellement leurs comptes de gestion.

Tous les collecteurs d'impôts et de perceptions budgétaires versent directement le montant intégral des recouvrements qu'ils opèrent entre leurs mains. De même, tous les créanciers de l'État se font payer à leurs guichets (3).

En face de ces préposés, qui, malgré l'intervention de l'État dans leur nomination, dans leur surveillance et dans l'allocation de leurs traitements, dépendent de la Banque, l'administration des finances installe d'autres agents relevant directement de son autorité,

vue, concurremment avec la Banque nationale. Celle-ci, d'un autre côté, voit figurer, dans son traité avec l'État qui expire en 1903, certaines clauses d'un caractère exclusif , telles que l'admission de ses billets dans toutes les caisses publiques. De sorte que, si le monopole n'est pas officiellement reconnu en Belgique, en réalité du moins, il semble y exister actuellement.

(1) La Banque nationale belge possède actuellement 39 agences, outre sa succursale d'Anvers et son établissement central à Bruxelles. (Compte rendu de la Banque nationale à ses actionnaires, 25 février 1889.)

(2) Ces préposés sont même payés par le gouvernement. La convention du 20 mai 1872 a mis, sans doute, à la charge de la Banque les 175.000 fr. nécessaires aux traitements, frais de commis et de loyer des caissiers de l'État, en province. Mais la Banque ne fait ainsi que rembourser l'Etat, qui paye ceux-ci, lui-même, d'abord.

(3) Les recettes effectuées pour le compte du Trésor, en 1888, s'élèvent

et les dépenses à 940.571 .085

Mouvement général 1 .875.723.150

En 1887, le mouvement général avait été de 1.797.018,715

Solde du compte du Trésor, te 34 décembre 1888 23.797.7*4

Solde moyen de Tannée . 57.862.298

ROLE DE LA BANQUE DANS DIVERS PAYS

auxquels elle confie la mission de contrôler toutes les opérations de recettes et de dépenses publiques effectuées par les précédents. Ces agents du Trésor, établis autant que possible dans les bâtiments mêmes de la Banque, ou tout à proximité, sont chargés, en ce qui concerne les recettes, de viser les récépissés délivrés par les caissiers de l'État et d'en détacher le talon, opération analogue à celle que les préfectures et sous-préfectures effectuent en France à l'égard des trésoriers généraux et receveurs particuliers, comme nous l'avons vu. Pour les dépenses, ils visent et revêtent de leur « vu bon à payer » les ordonnances de payement délivrées par les départements ministériels (1) : lecaissier de l'État ne paye que sur la production, par la partie prenante, de ce « vu bon à payer »,

On voit, par cet exposé sommaire, que toutes les recettes et toutes les dépenses sont, séance tenante, vérifiées par le délégué du Trésor auprès de chaque agence. Celui-ci vise toutes les recettes, aussitôt qu'elles ont été encaissées ; il vise toutes les dépenses, avant même qu'elles ne soient payées. Il tient donc, pour ainsi dire, les clefs de la caisse, sans toutefois manier personnellement les fonds.

Quelles sont les conséquences budgétaires de ces combinaisons? Leur défaut réside-t-il dans le prix excessif du service rendu? Tout au contraire, l'État bénéficie largement de ses relations avec la Banque nationale.

En vertu de conventions, dont la dernière a été renouvelée le 20 mai 1872, l'État belge jouit, d'abord, d'une part déterminée (1/4 des bénéfices excédant 6 0/0 du capital social) sur les profits généraux annuels de la Banque. Puis, les profits spéciaux résultant de l'élévation du taux de l'escompte au-dessus de 5 0/0 lui

(Compte de la Banque nationale belge à l'assemblée des actionnaires du 25 février 1889.)

(1) Le département ministériel liquidateur, après avoir préparé les ordonnances, les transmet à la trésorerie, qui les soumet au visa de la Cour des comptes. Celle-ci joue en Belgique un rôle préventif dont nous parlerons dans la quatrième partie de cet ouvrage. La Cour des comptes vérifie les ordonnances et retient, pour son contrôle ultérieur, les pièces justificatives qui y sont jointes. Elle retourne les ordonnances, revêtues de sou approbation aux départements liquidateurs, qui les font parvenir aux parties prenantes. Alors commence la série des formalités rapportées ci-dessus.

appartiennent (1). Une bonification lui est accordée sur la circulation des billets, lorsqu'elle dépasse 275 millions. Les fonds du Trésor, déposés en compte courant, sont placés, au delà d'une certaine limite (2), en valeurs commerciales, dont il touche les intérêts. En fin de compte, le total des avantages que procure à l'État l'exécution de son contrat avec la Banque nationale atteint, en moyenne, un chiffre de deux millions et demi par an (3).

L'État belge trouve donc moyen d'assurer son service de caisse et de mouvements de fonds dans d'excellentes conditions,

(1) L'élévation du taux de l'escompte ne devant avoir pour but que la défense de l'encaisse de la Banque, celle-ci, grâce à cette clause prudente, lorsqu'elle recourt à cette mesure extrême au delà de 5 0/0, écarte d'elle tout soupçon de vues intéressées.

« Cette mesure », disait l'exposé des motifs de la loi du 5 mai 1865, « désintéresse la Banque dans les élévations d'escompte, au delà d'une « certaine quotité, qu'on peut admetre comme normale. » (Voir le remarquable article de M. Clément Juglar sur les Banques, dans le Dictionnaire

dsS flTlCLTlCGS . )

(2) D'après la loi du 17 juillet 4872, il faut entendre par fonds disponibles ceux qui subsistent après déduction des dispositions de l'Etat, augmentées de cinq millions. Tous les fonds désignés sous le nom de disponibles devant être placés en valeurs productives d'intérêt, au profit de l'État, la jouissance de la Banque, à l'égard des fonds en compte courant, est donc limitée à cinq millions au maximum, plus les différences d'époque entre les dispositions de l'État et les payements effectifs.

(3) Le rapport de la Banque nationale à ses actionnaires, du 25 février 1889, récapitule de la manière suivante les perceptions du Trésor pendant l'année 1888 :

Ouart du bénéfice excédant l'intérêt de 6 % sur le capital de la

Banque 1.113.754

Intervention de la Banque dans les frais de trésorerie en province. : y 175.000

Ouart % sur la circulation moyenne des billets excédant 275

millions *V*-00J

Produit de l'escompte excédant 5 % 83.218

Produit de son portefeuille. * 828.400

Total 2.613.372

Le rapport ajoute encore, au compte des recettes du Trésor, deux éléments que nous laissons de côté, parce qu'ils constituent simplement des impôts, l'abonnement au timbre des billets (180.515 fr.) et la patente de la Banque (149.893 fr.). Le total général atteint alors 2.943.782 fr. (Assemblée générale des actionnaires de la Banque nationale du 25 février 1889.)

Bien que les éléments qui composent la redevance de l'Etat soient, par leur nature même, essentiellement variables, un résultat analogue à celui ci-dessus avait été constaté pour l'exercice 1882, dans une enquête spéciale effectuée en 1883. Les cinq chefs de bénéfices qui, en 1888, aboutissent à un total de 2.613.392 donnaient, en 1882, 2.775. 420 francs*

ROLE DE LÀ BANQUE DANS DIVERS PAYS

tout en recevant, par surcroît, un subside annuel relativement considérable.

Un tel exemple mérite de fixer notre attention. Il a été, d ailleurs, plusieurs fois déjà commenté. La France va se trouver en mesure d'en profiter, comme nous le disions, lors de l'échéance prochaine du privilège de la Banque de France. Si, à ce moment, les déficits criards de nos budgets, ou nos incessants besoins extraordinaires, ne nous font pas tout sacrifier au désir d'obtenir un subside urgent en capital, nous pourrons réaliser les avantages durables d'une association d'intérêts et de services, analogue à celle dont nous voyons nos voisins tirer si heureusement parti.