SERVICE DES DÉPENSES

§ 2. — Service des ordonnateurs.

Dépenser c'est gouverner, a-t-on dit. Les recettes ne servent, en somme, qu'à alimenter les dépenses. Celles-ci représentent donc l'objet définitif, le véritable but des opérations budgétaires.

Le service des dépenses est exécuté par des ordonnateurs et par des comptables. Les ordonnateurs établissent les titres des créanciers de l'État. Les comptables payent les créanciers au vu de ces titres.

Mais, bien que coopérant au même service, ordonnateurs et comptables sont des agents absolument distincts. Aucune confusion de personne n'est admise entre eux. La séparation analogue que nous avons vu certaines administrations liscales établir entre les agents qui constatent l'impôt et ceux qui le recouvrent, existe ici d'une manière absolue, sans exception, entre les ordonnateurs et les payeurs des dépenses publiques. La spécialité des attributions de chacun d'eux est rigoureuse. « Les fonctions d'ad- « ministrateur et d'ordonnateur sont incompatibles avec celles « de comptable, » dit l'ordonnance du 14 septembre 1822. Le décret du 31 mai 18G2 renouvelle, dans les mêmes termes, par son article 17, la prescription de cette incompatibilité, qui forme un principe fondamental de notre organisation financière.

Nous retrouverons plus loin l'application de ce principe, on analysant dans leurs détails les caractères distinctifs des ordonnateurs et des comptables, à propos du contrôle du budget (1). Il suffit, pour le moment, de constater la séparation des deux classes d'agents. Commençons par étudier spécialement les fonctions des ordonnateurs.

Les ministres, dans chacun de leurs départements ministériels, sont, à proprement parler, les seuls ordonnateurs. La responsabilité des ordonnancements, pour l'exécution de la partie du budget qui leur est confiée, repose exclusivement dans leurs mains.

L'ordonnancement est précédé de la liquidation. L'apparition de ce nouveau mot nous met en demeure de formuler sa délini-

(i) Voir chapitre XXVII.

tion. La liquidation est ce la détermination administrative du « montant de la dette de l'État vis-à-vis de chacun de ses créance ciers, après examen des pièces justificatives ».

Chaque créancier doit donc commencer par faire liquider la dette dont il réclame le payement à l'État (1). A cet effet, les fournisseurs, entrepreneurs, adjudicataires, etc., produisent leurs notes, factures, mémoires, marchés, certificats de réception, etc., toutes pièces, en un mot, justifiant leur créance et établissant son chiffre. Les bureaux compétents examinent et contrôlent ces pièces, les comparent aux ordres donnés, se rendent compte des travaux effectués et des livraisons réalisées et, conformément aux résultats de ce travail, liquident le montant de la dette de l'État. On dit alors que les droits sont constatés au profit des créanciers de l'État.

Après la liquidation intervient l'ordonnancement, ainsi défini: « L'ordonnancement est la confection du titre, en vertu duquel « le créancier peut obtenir le payement des sommes liquidées à « son profit. »

L'ordonnancement consiste ainsi dans la confection d'un titre de payement. Ce titre est confectionné, suivant les cas, par le ministre lui-même, ou par ses délégués nommés ordonnateurs secondaires. Lorsque le ministre confectionne lui-même le titre, en vertu duquel le créancier doit être individuellement payé, il délivre à celui-ci une ordonnance directe de payement. Dans l'autre cas, il délivre aux ordonnateurs secondaires une ordonnance collective, nommée ordonnance de délégation. Les ordonnateurs secondaires subdivisent ensuite cette ordonnance collective du ministre en mandats de payement individuels, au profit de chaque créancier.

(1) Cette obligation de la liquidation n'est pas imposée aux fonctionnaires et employés de tout ordre pour le payement de leurs traitements, non plus qu'aux rentiers et pensionnaires pour le payement de leurs arrérages. A leur égard, la liquidation s'opère spontanément, en dehors d'eux, au vu des états de personnel et du grand-livre de la dette publique, que détiennent les administrations. Le payeznent s'effectue ensuite au moyen d'un simple émargement, pour les fonctionnaires et employés, et sur la production des coupons, titres nominatifs, extraits d'inscription, pour les rentiers et pensionnaires.