SERVICE DES PAYEMENTS

réglementaires indiquées plus loin (1). Quant aux ordonnances ou mandats payables en dehors du chef-lieu du département, il les revêt de son c< vu bon à payer », lorsqu'il les a reconnus réguliers (2), et les assigne sur la caisse la plus rapprochée du domicile du créancier, soit sur celle des receveurs particuliers pour les arrondissements de sous— préfecture, ou sur celles des percepteurs, ou même des receveurs de l'enregistrement, des contributions indirectes, des postes, etc., quand ceux-ci ont des fonds libres. Le « vu bon à payer », apposé par le trésorier payeur général, permet donc aux créanciers de se faire payer dans leslocalité secondaires les plus à leur convenance (3).

Ainsi, d'une part une hiérarchie d'ordonnateurs, d'autre

(1) Ces formalités sont les suivantes : le trésorier-payeur général s'assure : 1° que les crédits qui lui ont été délégués par le ministre des finances no sont pas dépassés; 2° que les pièces justificatives jointes à l'extrait d'ordonnance ou au mandat sont régulières et conformes au libellé du titre de payement ; 3° que la partie prenante justifie bien de son identité et fournit une quittance régulière. Telles sont les trois sortes de vérifications que le trésorier-payeur général fait subir aux ordonnances ou mandats qu'il doit payer directement à sa caisse. Nous les retrouverons détaillées dans le paragraphe suivant.

(2) Les préposés qui payent pour le compte du trésorier général et sur son « vu bon à payer » n'ont plus qu'une seule sorte de vérification à effectuer, celle qui concerne l'identité de la partie prenante et l'authenticité de sa signature.

Le trésorier-payeur général, avant d'apposer son « vu bon à payer s'est assuré que le titre de payement rentre bien dans la limite de ses crédits délégués et que les pièces justificatives sont régulières. Il ne laisse donc plus ii son subordonné que le soin de la troisième vérification indiquée précédemment, celle relative à l'identité de la partie prenante et à l'authenticité de sa signature.

Les articles suivants du décret du 31 mai 1862 décrivent ainsi ces opérations : « Art. 85. Lorsque les mandats sont payables hors de la résidence « des payeurs, ces mandats doivent lui être communiqués par les ordon- « nateurs secondaires, avec les bordereaux d'émission et les pièces justifi- « catives, pour qu'il y appose son visa. »

« Art. 356. L'accomplissement de ces conditions (l'apposition du visa du « trésorier-payeur général - et la quittance régulière de chaque partie pre- « nante) suffit pour dégager la responsabilité du comptable qui a effectué « des payements de cette nature.

(3) C'est ce que le décret du 31 mai 1862 exprime ainsi : « Art. 354. Les « receveurs des finances et les percepteurs sous leurs ordres doivent faire, « sur les fonds de leurs recettes, tous les payements pour lesquels leur « concours est jugé nécessaire.

« Les autres receveurs des revenus publics peuvent être appelés à « concourir de La même manière au payement des dépenses pour le compte « des payeurs. »

part une hiérarchie de payeurs concourent, comme on le voit, à l'exécution du service des dépenses. Cet exposé préliminaire et technique permet maintenant d'étudier librement, dans son ensemble, le rôle que remplit, en cette matière, le ministre des finances, soit par lui-même, soit par l'intermédiaire de ses subordonnés.

§ 4. — Attributions du Ministre des finances en matière

de dépenses.

Le ministre des finances, en ce qui concerne le payement des dépenses publiques, a trois fonctions distinctes. Il doit : 1° aménager les fonds nécessaires aux dépenses publiques, de manière à pourvoir exactement à leur payement sur tous les points du territoire ;

2° Veiller à ce que les crédits législatifs ne soient pas dépassés;

3° Assurer la réalité des payements entre les mains des véritables créanciers de l'État.

Tels sont les trois rôles que le ministre des finances remplit, soit par lui-même, soit avec le concours de ses subordonnés.

En premier lieu, le ministre des finances aménage les fonds de manière à pourvoir au payement des dépenses publiques sur tous les points du territoire. Déjà, un côté de ce sujet a été abordé lorsque nous avons parlé des mouvements de fonds. Mais ici la question se présente sous un autre aspect. Il s'agit de rechercher d'après quelles bases, suivant quels renseignements préalables, ces mouvements de fonds sont combinés.

Pour aménager ses fonds, le ministre des finances doit, d'abord, connaître les prévisions de ses collègues au sujet de l'importance, des époques et des lieux de payement des ordonnances qu'ils comptent émettre. Cette information préalable est la condition nécessaire de son service (1). Aussi, chaque mois, reçoit-il des divers ministres le relevé de leurs dépenses probables à ordon-

(1) A ce sujet, l'article 90 du décret du 31 mai 1862 s'exprime ainsi : Le « ministre des finances pourvoit à ce que toute ordonnance et tout man- « dat de payement, qui d'ebrcèdeni pas les crédita législatifs, soient acquitce téfi dans les délais et dans les lieux déterminés par l'ordonnateur. »

SURVEILLANCE DES ORDONNANCEMENTS

nancer pendant le mois suivant. Une fois en possession de ces relevés, il en compare le total à l'estimation du montant de ses propres ressources pour la même période.

Si, de ce rapprochement, ressort pour lui la possibilité de faire face aux échéances annoncées, il présente à la signature du chef du pouvoir exécutif un décret de distribution des' fonds. La distribution mensuelle des fonds est spécifiée dans le décret du 31 mai 1862 de la manière suivante : « Chaque mois, le ministre ce des finances propose au chef du pourvoir exécutif, d'après les a demandes des autres ministres, la distribution des fonds dont (( ils peuvent disposer dans le mois suivant. » (Art. 61.)

Le décret de distribution mensuelle des fonds a donc d'abord, pour objet, par les renseignements préalables qu'il comporte, de mettre le ministre des finances au courant des besoins périodiques de ses collègues. En outre, il engage le ministre des finances à pourvoir, en temps et lieux, au payement des dépenses dont il a approuvé la distribution pour le mois suivant. Les ministres ordonnateurs peuvent alors émettre, en sécurité, leurs ordonnances dans la limite autorisée. Du moment que le montant en a été admis dans le décret de distribution mensuelle, leur payement régulier est assuré.

C'est en conformité des indications de ce décret que les mouvements de fonds, dont nous avons précédemment parlé, sont ensuite combinés entre le Trésor central et les diverses trésoreries générales, soit directement, soit par l'intermédiaire de la Banque de France.

La seconde attribution du ministre des finances, en matière de dépenses, consiste à veiller à ce que les crédits législatifs ne soient pas dépassés. Ici, nous abordons une des plus importantes parties de l'exécution du budget. Veiller à ce que les crédits législatifs ne soient pas dépassés, à ce qu'aucune dépense n'ait lieu sans crédit, ou avec des crédits appartenant à un autre chapitre que leur chapitre propre, c'est faire respecter l'œuvre législative dans ses détails les plus essentiels.

La première barrière destinée à protéger l'observation de ces

prescriptions est la responsabilité ministérielle : la responsabilité des ministres ordonnateurs, puis celle du ministre des finances, qui lui est superposée. Cette double responsabilité a été organisée, dès le début de la Restauration, par laloi du 25 mars 1817 : « Art. 151. Ils (les ministres) ne pourront, sous leur responsabi- « lité, dépenser au delà de ce crédit.

« Art. 152. Le ministre des finances ne pourra, sous la même (( responsabilité, autoriser les payements excédant »

Le décret du 31 mai 1862 traduit en meilleurs termes cette prescription originelle, en stipulant : « Art 41. Les ministres ne (( peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits « ouverts à chacun d'eux.

« Art. 42. Le ministre des finances ne peut, sous sa responsa- « bilité, autoriser les payements excédant les crédits ouverts à « chaque ministère. »

Ainsi, les ministres ne doivent pas ordonnancer, le ministre des finances ne doit pas payer, au-delà des crédits législatifs, sous leur responsabilité. Qu'est-ce que cette responsabilité? En quoi consiste sa sanction? Quel obstacle oppose-t-elle aux tentatives de transgression des ordres du Parlement ? Le jurisconsulte le plus compétent ne saurait répondre à ces questions d'une manière positive. Aucun texte de loi ne définit la responsabilité ministérielle. Jamais, non plus, la responsabilité ministérielle n'a été pécuniairement mise en jeu.

Ni texte, ni précédents n'existent donc sur la matière, et vraisemblablement ces lacunes ne seront pas comblées de si tôt. En effet, la responsabilité des ministres s'étend aux actes innombrables de tous les agents composant leuradministration. Les ministres sont obligés de justifier d'opérations que, le plus souvent, ils ne connaissent pas, bien que, en principe, elles émanent d'eux. Ils répondent d'employés qu'ils n'ont pas nommés, qu'ils ont trouvés et laissésen place. Dès que quelqu'un a tort sur un point quelconque du territoire, le ministre a tort lui-même, commedisait M. Thiers. Gomment définir une situation aussi insaisissable ? De quelle sanction frapper des faits aussi distants de leur auteur? Quoi de surprenant qu'aucun projet, sur ce point, n'ait encore

SUli VEILLANGE DES ORDONNANCEMENTS 497

abouti ? M. Dufaure, en recueillant les souvenirs de sa longue carrière parlementaire, disait, en 1872, avoir déjà vu proposer infructueusement cinq ou six textes sur la responsabilité ministérielle. Depuis 1872, de nouveaux projets ont été mis en avant (1), de nouvelles occasions ont surgi de résoudre la question ; elle n'en continue pas moins à demeurer toujours dans le même état d'incertitude (2).

Un article de loi toutefois apparaît isolé : il est ainsi conçu : « Toute dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge du « ministre contrevenant. » (Loi du 15 mai 1850, art. 9.) Sa rédaction semble, au premier abord, énergique et positive. Cependant elle perd toute efficacité, faute de dispositions subséquentes indiquant quelle autorité prononcera la sentence, devant quel tribunal le ministre comparaîtra, qui poursuivra le débet, si les circonstance atténuantes seront admises, si l'on frappera indistinctement le ministre ayant intentionnellement dépassé les crédits législatifs à son profit personnel, et le ministre, exclusivement préoccupé de l'intérêt public, que les actes de ses subordonnés auront involontairement compromis, etc. A défaut de ces compléments indispensables dans sa rédaction, l'article 9 de la loi du 15 mai 1850 demeure à l'état de simple menace dans notre législation. Non pas toutefois à titre de menace absolument vaine, car les ministres peuvent toujours craindre, s'ils outrepassent leurs crédits, que l'interprétation plus complète de l'article 9 en question ne s'établisse à leur préjudice.

Aussi, pour conjurer les effets éventuels de cette responsabilité suspendue sur leur tete, les dispositions suivantes ont-elles été adoptées dans le sein des ministères ordonnateurs et dans le sein du ministère des finances, chacun ayant, comme nous l'avons vu, ses intérêts distincts à sauvegarder.

Tous les ministères doivent posséder une comptabilité cen-

(1) Voir notamment un projet d'initiative parlementaire en 1882 et an rapporta son sujet en 1883. (Rapport de M. Antonin Dubost sur la proposition de M. Guichard.)

(2) On peut consulter avec intérêt, au sujet de la responsabilité ministérielle, un discours prononcé par M. Audibert, procureur général prés la Cour des comptes, le 3 novembre 1885, qui se trouve inséré dans le recueil de ses discours. Imprimerie nationale, 1887.

traie (1), tenue en conformité de règlements uniformes et relatant, sur un journal général et sur un grand-livre, la série des opérations de liquidation et d'ordonnancement. Ces opérations se résument dans les principaux titres de colonne suivants :

1° Montant des crédits législatifs par chapitre,

2° Montant des créances liquidées,

3° Montant des ordonnancements,

4° Montant des payements.

Le décret du 31 mai 1862 formule ainsi l'obligation de cette comptabilité centrale dans chaque ministère ordonnateur : « Arec ticle 296. Une comptabilité centrale établie dans chaque minis- « tère constate toutes les opérations relatives à la liquidation, à

« l'ordonnancement et au payement des dépenses A cet effet,

« il est tenu, dans chaque ministère, un journal générai et un « grand-livre dans lesquels sont consignées sommairement et à « leur date toutes les opérations concernant la fixation des crécc dits, la liquidation, l'ordonnancement et le payement des dé- « penses. »

Les ministres, au fur et à mesure qu'ils effectuent leurs opérations de liquidation et d'ordonnancement, ont donc toujours

(1) Les services de la comptabilité centrale, dans les divers ministères ordonnateurs, en raison de l'importance de leurs attributions, devraient comporter une très solide organisation. Non seulement ils sont chargés de tenir les registres dont nous parlons, mais toutes les opérations susceptibles d'aboutir à une liquidation et à un ordonnancement rentrent dans leur compétence. Il faudrait donc qu'on les vît posséder une autorité suffisante pour mettre cette compétence en action. Or, malheureusement, depuis longtemps déjà, ces services sont relégués au second plan et, de plus en plus, réduits en personnel et en crédits, Ainsi, tandis qu'en 1852, dans un ministère pris pour exemple, le nombre des agents des services decomptabilité s'élevait à 30, il n'est plus que de 1S en 4888, c'est-à-dire diminué de moitié. Au lieu de 418.784 fr. dépensés en 4852 pour les traitements de ce personnel, on ne dépense plus que 63. 000 fr. en 1888. Pendant ce temps, les crédits pour l'ensemble du ministère, loin de diminuer, ont notablement augmenté.

Aussi, divers projets de réforme sont-ils à l'ordre du jour. L'un d'eux se trouve développé, avec talent et intérêt, dans le rapport de M. Pradon, député (47 mai 4888).

En même temps, le ministre des finances, au début de 4888, avait proposé de constituer la comptabilité de chaque ministère d'une manière uniforme, en plaçant ses chefs de service sous son autorité personnelle, comme en Italie. Mais le ministre, M. Peytrai, est parti, et son projet sommeille, depuis lors, dans les cartons.