CONTROLE PRÉVENTIF

| 1 . — Infractions commises à rencontre des règles précédemment exposées. Salle à manger de M. de Peyronnet, en 1828. Dépassements de crédits sons le Gouvernement de Juillet. Dépassements actuels. Leur caractère. Ils incriminent spécialement les ministres qui engagent des dépenses sans crédits. — § 2. Projets de réformes proposées. Intervention des Chambres dans l'exécution du budget. Institution d'un contrôle permanent dans le sein des divers ministères. — § 3. Contrôle préventif dans les différents pays. En Angleterre, rôle du contrôleur-auditeur général, de la Trésorerie et du Paymaster gênerai. Exposé de l'ensemble du service des payements. La Cour des comptes en Belgique et spécialement en Italie. Visa préalable des décrets et des arrêtés ministériels susceptibles d'engager des dépenses. Enregistrement des ordonnances. Mérites de cette organisation, qui pourrait, avec avantage, être importée en France. Fin de l'exécution du budget.

L'organisation du service des payements, en France, bien que très logiquement combinée (1), comme l'indique le chapitre précédent, n'en a pas moins, à diverses époques, laissé passer entre ses mailles un certain nombre d'infractions.

Nous allons les rappeler brièvement. Puis nous résumerons les projets de réforme actuellement déposés au Parlement et les enseignements, réformateurs également, que nous offrent les législations des pays étrangers.

(1) Dans le cours d'une proposition d'initiative parlementaire, un député écrit, à propos de cette organisation : « Est-ce que le législateur, en insti- « tuant ce merveilleux mécanisme, a cherché simplement à faire, une ma- * chine de luxe, qui donnât aux générations futures la plus haute idée de « notre civilisation administrative ? Est-ce de la forme ou du fond qu'il « s'est préoccupé? » Les réformes indiquées par M. Pradon, dans sa proposition, ont une valeur que nous apprécions plus loin. Mais peut-être l'auteur, dans l'intérêt de sa thèse, a-t-il donné trop de portée à ses critiques et méconnu la perfection relative du système actuel, qu'il s'agit uniquement de pousser plus loin.

DÉPASSEMENTS DU CRÉDITS

§ 1. — Histoire des dépassements de crédits.

La plus célèbre atteinte qu'ait reçue, chez nous, la réglementation relative au service des dépenses, non pas sans doute la plus grave, mais celle dont l'histoire est devenue classique, concerne les travaux de réparations effectués, en 1827, aux bâtiments du ministère de la justice.

Une aile ayant été annexée à l'hôtel de la place Vendôme, du côté de la rue de Luxembourg (aujourd'hui rue Gambon), M. de Peyronnet, alors garde des sceaux, y logea les employés installés jusque-là au premier étage de l'hôtel principal, et, dans ce premier étage devenu libre, il fit aménager des appartements de réception, notamment une très belle salle à manger.

Il n'eut pas le temps, d'ailleurs, d'y recevoir les députés à dîner, car il fut renversé le 3 janvier 1828 (1). Les mémoires des travaux n'étaient pas encore soldés : ils n'étaient même pas liquidés. Le successeur de M. de Peyronnet, M. Portalis, avec plus ou moins de bonne volonté, découvrit qu'aucun crédit n'avait été ouvert pour ces travaux : il refusa d'ordonnancer leur montant, s'élevant à 179,865 francs, et s'adressa au Parlement pour obtenir un crédit supplémentaire.

Nécessairement, cette demande de crédit supplémentaire souleva une vive émotion. La dépense avait donc été effectuée sans crédit ! Si le ministre tombé avait outrepassé ses droits, sa responsabilité personnelle était engagée ! La loi du 25 mars 1817, dont nous avons cité les articles, fut invoquée ; mais ces articles, on s'en souvient, ne font que poser la question de responsabilité sans la résoudre et, malgré de longs débats, les Chambres ne parvinrent pas à déterminer la sanction qu'ils comportaient.

Finalement la caisse du sceau des titres, sorte de fonds secret.

(4) M. de Peyronnet se retira avec le ministère de Villèle, partageant son impopularité. Ce fut la cause principale du retentissement donné à l'affaire de sa salle à manger, que les partis grossirent à plaisir. M. de Villèle, depuis sept ans président du Conseil, auteur des lois sur le sacrilège, la censure, la presse, du projet sur le droit d'aînesse, etc., avait amassé sur sa tête une animosité bien peu justifiée aux yeux de la postérité, dont son collègue, de Peyronnet, fut victime en cette occasion.

laissé alors en dehors du budget(elle y fut rattachée plus tard) (1), dont les produits alimentaient la liste civile, se chargea de payer clandestinement les 179,865 francs dépensés sans crédits. L'affaire se trouva ainsi éteinte.

Au point de vue qui nous occupe, il est essentiel de remarquer que cet incident de la salle à manger de M. de Peyronnet n'incriminait nullement le fonctionnement du service des dépenses. Aucune somme, en effet, ne fut payée sans crédit. Le ministre, seul et personnellement, eut le tort de faire des commandes non autorisées, mais aucune caisse publique ne s'ouvrit indûment. Ce fut même parce que les entrepreneurs n'avaient pas été payés qifon s'empressa, en 1829, au moyen des fonds secrets, de (( satisfaire des créanciers, dont les travaux et fournitures avaient « accru la valeur d'une propriété de l'État ». (Rapport sur la loi des comptes de l'exercice 1828, présenté à la Chambre des députés par M. Léfebvre, le 5 novembre 1830 )

En 1830, par exemple, pendant les jours d'émeute du mois de juillet, le caissier central du Trésor n'hésita pas à livrer les fonds de sa caisse, 371.051 francs, sur ordonnances directes, émises sans crédit par M. de Montbel, ministre des finances, pour solder les distributions faites aux troupes qui soutenaient la cause de Charles X.

D'autres cas, relativement beaucoup moins importants, de payements effectués sans crédits, pourraient être extraits de notre histoire financière. On en trouve la liste, à peu près complète, dans le tableau des découverts du Trésor (2), où lesdi tes dépenses ont été classées, faute de ratification législative.

(1) La caisse du sceau des titres fut réintégrée dans le budget, en recettes et en dépenses, en vertu des articles 13 ot 14 de la loi du 29 janvier 183 J .

(2) Compte général des finances. Développement des découverts du Trésor:

Distributions d'argent faites aux troupes pendant les journées de juillet 1830 (dépense non allouée sur l'exercice 1830). 371.051 IV.

Payements pour l'arriéré de la guerre (dépense non allouée sur l'exercice 1832) 270.560 fr.

Payements de créances d'exercices périmés concernant le ministère de la guerre, non allouées en dépenses sur l'exercice 1838 h; . 1 $jû IV.

Dépense du ministère des affaires étrangères non allouée

DÉPASSEMENTS DE CRÉDITS

Même de nos jours, le fait s'est renouvelé. Nous avons cité déjà (1) les 5,744,000 francs de crédits complémentaires demandés, par le projet de loi de règlement de l'exercice 1882, pour régulariser les dépenses de pareille somme effectuées sans crédit, en Tunisie. Seulement ici, il faut se souvenir que l'infraction trouve une certaine excuse dans la nature particulière des règlements qui régissent les armées en campagne.

Plus récemment, un dépassement de crédit, moins digne d'indulgence, a trouvé grâce devant les Chambres. Les chapitres 20 et 24 du ministère de la marine, intitulés : Achats de bâtiments à i industrie privée et Achats de torpilleurs , avaient été dotés primitivement, pour l'exercice 1888, d'un crédit de 6.800.000 fr. A la fin de l'année, on reconnut que 15.040. ( 00 fr. avaient été dépensés sur ces deux chapitres, ce qui constituait un dépassement de crédits de 8.240.00*) fr. C'est le plus gros chiffre que nous ayons rencontré jusqu'ici. Le fait était patent, inexcusable. Les agissements du ministre de la marine furent unanimement blâmés. Quelques membres même invoquèrent les termes de la loi du 15 mai 1850, cités plus haut, pour mettre en cause sa responsabilité pécuniaire. Mais la majorité se montra conciliante et régularisa le passé, par un vote de crédits supplémentaire^. (Séance du 5 novembre 1887.)

Le rapporteur justifiait ainsi cette indulgence : « La Commisce sion, son rapport en fait foi, n'a entendu jeter aucun manteau « sur les fautes de l'Administration de la marine. Elle n'a pas « songé, un seul instant, à excuser les dépassements de crédits, (( au contraire. Les dépassements de crédits, personne ne les a

« contestés Mais à côté de l'Administration de la marine, il

« y a dos fournisseurs qui attendent le payement de dettes exigi- « bles. Pouvons-nous exposer l'Etat à des revendications bien « fondées (2)? »

dans le règlement de l'exercice 1840 5.000 fr.

Le discours prononcé par M. Audibert, procureur général à la Cour des comptes, le 3 novembre 1885, explique, avec détails, la nature de chacun des dépassements ci-dessus.

(1) Voir chapitre XVII, pages 3M cl :ïf,5.

(2) Un autre crédit supplémentaire de G. 750. 000 ir. a été voté en 1888,

Ici encore, nous devons remarquer qu'aucun payement n'a été effectué sans crédit. Le ministre seul s'est compromis par des commandes inconsidérées. Mais ni ordonnateur, ni détenteur de deniers publics n'ont excédé la limite de leurs autorisations légales. Gomme le dit le rapporteur, les créanciers ont dû attendre qu'un crédit supplémentaire intervînt pour obtenir Témission et le payement d'ordonnances à leur profit.

§ 2. — Projets de réforme à V ordre du jour.

Si les ordonnateurs et les payeurs sortent de cet historique à peu près indemnes de reproches, il n'en est pas de même des ministres personnellement. Ceux-ci, de leur propre initiative, sans rencontrer devant eux d'autre obstacle que leur responsabilité personnelle, dont l'insuffisance est démontrée, en vertu d'une simple commande écrite ou verbale, ont pu engager des dépenses considérables au delà des autorisations législatives (1). Aussi, est-ce spécialement sur cette faculté d'engager les dépenses que portent la plupart des projets de réforme à l'ordre du jour.

11 s'agirait, d'abord, de substituer à la suprématie du ministre des finances celle de la Chambre des députés elle-même, qui surveillerait, dit-on, l'exécution du budget avec une plus grande autorité. Les comités de trésorerie, dont nous avons déjà parlé, opéraient ainsi sous les assemblées de la Révolution. Ces comités

pour couvrir un dépassement de crédit d'égale somme commis parle ministre de la guerre à l'occasion de travaux extraordinaires de fortifications.

« L'opération était absolument irrégulière, dit le rapporteur de la Gom- « mission des finances du Sénat, puisqu'on affectait à des travaux non « prévus des ressources allouées pour un objet déterminé. C'est cette irré- « gularité que le vote des 6.750.000 fr. a pour but de faire disparaître. « Votre Commission estime qu'il aura suffi de la signaler pour en empê- « cher le retour. » (31 mars 1888.) Le crédit supplémentaire 8 été, en effet, voté et a permis de payer la dépense.

(1) Une fois les dépenses engagées, bien que les ordonnateurs n'aient pas encore délivré de titres de payement, ni surtout que les payeurs n'aient pas ouvert leurs caisses, le Parlement n'a d'autre alternative que de ratifier le fait accompli, au moyen de crédits supplémentaires, comme il le fait presque toujours, ou de laisser la somme à la charge personnelle du ministre, ce qui est, en général, impraticable.