RÉFORME DU SERVICE DES DÉPENSES

soumettaient les ordonnateurs à leur juridiction, ordonnançaient môme à leur place et prévenaient forcément, de la sorte, toute tentative de dépassements de crédits. « Dans notre organisation « actuelle, les comptables sont contrôlés de toute façon. Les or- « donnateurs, qui disposent seuls des crédits votés par les « Chambres, ne le sont pas. Le bureau de comptabilité comble

« cette lacune Le vote du budget est un leurre, si la Cham-

« bre se désintéresse de son exécution Les ministres ont

« toute facilité, grâce à l'élasticité des chapitres, pour engager « des dépenses non autorisées. » (Proposition de loi de M. Brisson (( reprise par M. Rivière, 18 novembre 1882.)

Un autre projet, sans aller jusqu'à vouloir dépouiller le pouvoir exécutif de son rôle essentiel., l'exécution budget, s'efforce seulement de renforcer les parties défectueuses du système actuel. Parmi celles-ci, il distingue très justement la facilité laissée aux chefs de service, ministres ou directeurs, d'engager des dépenses au delà des autorisations législatives.

Pour prévenir les abus de cette nature, le projet en question crée, au sein de chaque ministère, unjbureau de contrôle préventif. Ce bureau, dirigé par un inspecteur des finances, aurait pour mis- « sion de veiller scrupuleusement au respect des lois et règlece ments Tous les projets dedépenses des divers services admi-

(( nistratifs lui seraient communiqués. Il devrait les vérifier au « point de vue de la légalité et de la sincérité, et ce n'est qu'après « s'être assuré de la parfaite conformité de l'acte avec les prescrip- « tions législatives qu'il apposerait le visa de contrôle sur Ja

« pièce Il ne doit avoir qu'une mission : être le gardien de

ce la loi de finances, en faire respecter la lettre et l'esprit... Il dit « purementet simplement que les mesures proposées sont légales, « que les imputations proposées sont régulières et qu'elles sont « faites dans la limite des crédits... » (Proposition de loi présentée par M. Pradon, député, 17 mai 1888. Rapport favorable de la Commission d'initiative, 10 juillet 1888.)

Nous avons déjà mentionné incidemment, d'ailleurs, un second projet formulé dans le même sens par le ministre des finances, M. Peytral, qui consistait à centraliser, dans ses mains, la direc-

tion des bureaux de comptabilité de tous les ministères, afin de suivre d'aussi près que possible, et par lui-même, les opérations d'ordonnancements et même d'engagements de dépenses de ses collègues. Ce projet, copié sur le système qui fonctionne en Italie (1), semble aujourd'hui abandonne, à la suite des changements de titulaire du portefeuille des finances.

Il y a évidemment, à propos des engagements de dépenses effectués sans autorisation préalable , une grave insuffisance de nos règlements à réparer. Mais ce n'est pas en cherchant à s'appuyer sur l'autorité du ministre des finances qu'on réussira à réformer ces sortes d'abus, en France. L'autorité du ministre des finances a déjà reçu, chez nous, en matière d'ordonnancement et de payement* toute l'extension qu'elle est susceptible de posséder. Vouloir aller plus loin, vouloir la superposer à l'autorité des autres ministres, est une utopie qui ne saurait s'accorder avec nos mœurs politiques.

Les pays voisins d'ailleurs nous désignent, en dehors du pouvoir exécutif proprement dit, un centre de suprématie et de contrôle beaucoup plus régulier et plus efficace. 11 se nomme Cour des comptes en Belgique et en Italie, et contrôleur-auditeur général en Angleterre. Nous allons pénétrer dans le détail de son orga-

(1) En Italie, le ministre du Trésor exerce une suprématie effective sur les chefs de comptabilité des divers ministères ordonnateurs. Leur nomination a lieu sur sa proposition, d'accord avec le ministre dont dépend le service. En outre, d'après les termes mêmes de la loi, « les comptables des « différents ministères tiennent leurs écritures en concordance avec celles « de la Direction générale de la comptabilité et sont, à cet effet, soumis à « la surveillance du directeur général. » (Loi du 17 février 1884, art. 22.)

En vertu de cette disposition, le directeur général de la comptabilité fait procéder à des vérifications dans les divisions de comptabilité de toutes les administrations; il a môme la faculté de faire appeler auprès de lui, toutes les fois qu'il le croit opportun, les chefs de comptabilité des ministères, de leur demander les éclaircissements et les états dont il a besoin, de leur donner les instructions verbales et écrites ^ qu'il juge nécessaires. (Décret sur la comptabilité publique du 4 mai 1885, art. 192.)

Gomme ces chefs de comptabilité, non seulement tiennent les écritures des recettes et des dépenses effectuées, mais qu'ils reçoivent aussi communication de tous les contrats, conventions ou actes quelconques, « dont il «résulte des engagements pris sur les chapitres du budget, ou des charges « incombant à l'État » (art. 19G du môme décret), on voit que le directeur général de la comptabilité, par leur intermédiaire, tient réel I un unit les ministères ordonnateurs sous sa haute main.

CONTROLE PRÉVENTIF EN ANGLETERRE nisation,au point de vue du service des payements spécialement.

§ 3. — Organisation du contrôle préventif en Angleterre,

en Belgique, en Italie.

En Angleterre, un fonctionnaire supérieur, inamovible, en ce sens que, nommé par la Reine, il ne peut être révoqué que sur l'initiative d'une adresse formulée par les deux Chambres, le c< > ut rnleur-aiidileur général^ préside au service des dépenses. Antérieurement au siècle actuel, l'Échiquier était exclusivement chargé du service de la vérification des comptes, soit en cours d'exécution du budget, soit après la clôture de l'exercice. En 1785, Pitt détacha de l'Échiquier le jugement des comptes dos comptables et le confia à un corps spécial, nommé Audit-office. En 1834, l'Échiquier perdit encore l'attribution qui lui restait de contrôler les opérations en cours d'exercice et un contrôleur général fut chargé de ce soin. Enfin, en 1865, le contrôle des deniers en cours d'exercice et le jugement des comptes des comptables après sa clôture (J) furent réunis dans les mains d'un fonctionnaire unique, doté d'une haute situation, le contrôleurauditeur général. Un assistant-contrôleur-auditeur général lui est adjoint.

Aucune issue, c'est à-dire aucune sortie des fonds déposés en compte courant à la banque d'Angleterre, au nom de l'Échiquier (2), ne peut avoir lieu sans la signature du contrôleurauditeur général. Le bureau de Trésorerie adresse à celui-ci des réquisitions pour chacun de ses besoins. Le contrôleurauditeur général examine ces réquisitions, et s'il est satisfait de leur correction, s'il reconnaît qu'elles sont conformes au vote du Parlement, il contresigne l'ordre de laisser sortir les fonds du compte de l'Échiquier.

(1) Voir au chapitre XXIX, relatif au jugement des comptes des comptables, le rôle spécial du contrôleur-auditeur général à ce point de vue.

(2) Le nom de lT>hiquier subsiste toujours et signifie couramment le Trésor anglais. Mais l'institution même de l'Échiquier a été supprimée, comme nous l'avons dit, dn 1834, d'une manière complète.

Dès le début, nous constatons donc, en Angleterre, l'existence d'un agent supérieur, indépendant, puisque les Chambres seules peuvent provoquer sa révocation, et chargé de veiller à la stricte exécution des volontés du Parlement. Tout le service des dépenses s'exécute sous sa haute surveillance. Ce service, dans son ensemble, mérite d'être exposé sommairement. Déjà, nous avons indiqué son côté saillant, en parlant des relations de l'État avec la Banque d'Angleterre. Celle-ci encaisse les recouvrements opérés par les diverses administrations fiscales, effectue les mouvements de fonds du Trésor et met, par son compte courant, les ressources nécessaires à la disposition des agents chargés du payement des dépenses. C'est donc sur les fonds de ce compte courant que se concentre l'action du service du contrôle en Angleterre.

Le contrôleur-auditeur général, avons-nous dit, peut seul autoriser la sortie des fonds du compte de l'Échiquier, à la suite des réquisitions de la Trésorerie. Les autorisations de sortie, délivrées par le contrôleur-auditeur général, sont des autorisations en bloc. Le bureau de la Trésorerie les subdivise, au fur et à mesure de ses besoins, en ordres de crédit partiels, émis en conformité des demandes journalières des départements ministériels. Ces ordres de crédit sont délivrés au profit, non pas du créancier directement, mais du paymaster gênerai. Le paymaster gênerai est le payeur unique des dépenses de tout le royaume (sauf pour les arrérages de la dette, confiés à la Banque, et pour quelques dépenses exceptionnelles) (1).

Autrefois, après la suppression de l'Échiquier, en 1835, différents paymasters avaient été institués. Depuis un certain nombre d'années, les fonctions de payeur ont été concentrées dans les mains d'un seul agent, le paymaster gênerai, haut fonctionnaire, membre du ministère. Celui-ci a un compte particulier ouvert à

(1) Les administrations fiscales, douanes, revenu intérieur, postes et télégraphes, etc., peuvent prélever, sur le montant de leurs recettes, les payements qui les concernent. Elles ont, à cet effet, à la Banque, un compte jh isonnel, compte d'attente, où elles versent leurs produits bruts et dont elles retirent les fonds nécessaires à leurs propres dépenses. Le solde net de ces comptes entre seul au compte de PÉchiquier.