PAYEMENT DES DÉPENSES EN ANGLETERRE

la Banque d'Angleterre (1), compte qu'il alimente au moyen des sorties de fonds du compte de l'Échiquier, autorisées par Fauditeur-contrôleur générai et la Trésorerie, comme il vient d'être dit . Il puise à sa volonté dans son compte particulier (2).

Les départements ministériels, dont les demandes ont été agréées parla Trésorerie, avisent les parties prenantes que leur créance est mise en payement, au moyen d'une lettre, dont les créanciers se munissent pour se présenter chez le paymaster gênerai. Celui-ci, de son côté, a reçu des ministères ordonnateurs un avis correspondant relatif aux mandats émis.

Le payement s'effectue alors, après vérification des pièces justificatives que peut comporter la dépense. La quittance du créancier est apposée sur la lettre d'avis.

Un seul payeur générai, résidant à Londres, effectue ainsi la totalité des payements du royaume. C'est là une singularité du système anglais. Nous sommes loin des 86 trésoriers-payeurs généraux etde la multiplicité des payeurs sous leurs ordres, qui, jusque dans les moindres localités, mettent, en France, l'argent à la portée des créanciers. L'existence unique de ce paymaster gênerai à Londres semblerait même invraisemblable, si Ton ne savait combien les Anglais font usage des banques particulières pour leurs affaires personnelles. Par l'intermédiaire de ces banques particulières, chaque titulaire, si loin de la capitale qu'il demeure, fait encaisser son titre de payement aux guichets du paymaster gênerai. Il en reçoit le montant par le crédit de son compte de dépôt. Toutau plus, dit un haut fonctionnaire français chargé, sur ce point, d'une enquête en Angleterre, des arrangements spéciaux sont-ils pris en faveur de quelques pauvres petits créanciers, vivant dans un village retiré, d'un soldat pensionné,

(1) A coté du compte de l'Echiquier, ouvert au Trésor par la Banque d'Angleterre, celle-ci ouvre à différents agents financiers des comptes particuliers, tels que le compte du paymaster gênerai et ceux des administrations financières, dont nous avons parlé.

(2) Le paymaster gênerai conserve, dans ses caisses, les fonds de roulement nécessaires à ses payements quotidiens et laisse le surplus en dépôt h la Banque d'Angleterre, à son compte spécial, pour y puiser à l'occasion, ou pour effectuer les gros payements, par voie de virement, avec les comptes des banquiers particuliers, chargés de toucher des sommes importantes.

par exemple, auquel l'usage des comptes de banque, si commun cependant, est demeuré inconnu. Une autorisation spéciale lui permet alors de toucher son mandat à une caisse publique voisine de sa résidence.

Quant au payement des sommes importantes, elle s'opère, la plupart du temps, au moyen d'un virement d'écritures effectué à la Banque d'Angleterre entre le compte du paymaster gênerai et le compte particulier du créancier.

Cette organisation, toute entière centralisée à Londres, dans la Cité, se distingue donc, par sa très grande simplicité et son extrême économie, lesquelles forment « le point véritablement « admirable du système financier de la Grande-Bretagne ».

Dans l'ordre d'idées qui nous préoccupe spécialement, nous voyons, en résumé, l'Angleterre confier le service des dépenses publiques à la suprématie d'un contrôleur-auditeur général, indépendant du pouvoir exécutif, chargé de faire respecter les ordres du Parlement, et corrélativement investir du droit de régler les ordonnancements ministériels et de surveiller t us les payements le bureau de Trésorerie, dont l'autorité sur les autres départements ministériels est prépondérante et incontestée.

Le même souci du contrôle de l'exécution du budget a fait établir, en Belgique et en Italie, une organisation spéciale de mesures préventives, confiée à la Cour des comptes.

Tandis qu'en France la Cour des comptes, comme nous le verrons, n'intervient jamais qu'après les faits accomplis, en Belgique et en Italie, elle joint à ses attributions ordinaires de contrôle a posteriori des attributions de contrôle préventif, remplies d'une manière permanente, au cours même de l'exécution des budgets.

En Belgique, d'abord, l'article 14 delà loi du 27 octobre 1810, sur la comptabilité publique, s'exprime ainsi : « Aucune ordon- « nance de payement n'est acquittée par le Trésor qu'après avoir « été munie du visa de la Cour des comptes (1). » Les ordonnateurs

(4) Le service des payements est effectué, en Belgique, comme il a été dit pages 170 et suiv.,par les soins de la Banque nationale. Nous n'avons rien à

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soumettent donc, préalablement à toute autre opération, leurs ordonnances au visa de la Cour des comptes. Ce visa n'est apposé qu'après reconnaissance delà régularité desdites ordonnances. La Cour des comptes possède, à cet égard, la plus extrême latitude d'appréciation. A l'époque de la discussion de la loi du 27 octobre 1846, on proposa de limiter les cas de refus de visa aux dépassements de crédits, aux ' imputations irrégulières, aux mandats fictifs, etc. Le champ demeurait encore large pour la Gourdes comptes. Mais la Chambre n'admit pas ces restrictions, afin, ditelle, de ne pas amoindrir un contrôlenécessaire, en lelimitant, ou en le définissant. Le visa de la Cour des comptes demeure, dès lors, subordonné, sans conditions, à son examen. Elle peut réclamer toutes les pièces justificatives qui lui semblent nécessaires pour éclairer sa religion et pour appuyer les observations que la Constitution lui permet de transmettre aux Chambres,

Ce dernier cas se présente, en effet, lorsque la Cour refuse son visa. Alors, le conseil des ministres délibère, et s'il croit devoir passer outre, la Cour enregistre avec réserves (1), en rendant compte des motifs de son refus primitif, dans ses observations aux Chambres. Celles-ci deviennent, dès lors, juges du conflit en dernier ressort. « Lorsque la Cour ne croit pas devoir donner « son visa, les motifs de son refus sont examinés en conseil des ce ministres. Si les ministres jugent qu'il doit être passé outre au ce payement, sous leur responsabilité, la Cour vise avec réserves, ce Elle rend compte de ses motifs dans ses observations annuelles « aux Chambres. » (Loi belge du 27 octobre 1840, art. 14.)

L'Italie, en cette matière comme en beaucoup d'autres, a cherché à profiter des meilleurs exemples que lui offraient les législations des pays plus anciens qu'elle, en les perfectionnant même. Sa Gourdes comptes exerce un double contrôle préventif : 1° sur

ajouter ici à l'exposé de ses opérations, sinon que, pour les faciliter, la Cour des comptes retient au passage, après examen, les pièces justificatives annexées aux mandats qu'elle a visés. Le caissier de l'État et l'agent du Trésor n'ont donc plus à s'assurer que de l'identité de la partie prenante.

(1) C'est l'ancien enregistrement en lit de justice, avec cette profonde différence que la Cour peut en appeler aux représentants du pays.

les ordcmnances de payement, comme en Belgique; 2° sur les actes mêmes du pouvoir exécutif, susceptibles d'engager une dépense.

La loi italienne, qui a codifié les règlements de la comptabilité publique, s'exprime ainsi : « Chaque ordonnance signée par le « ministre ou son délégué est transmise à la Cour des comptes, « qui l'enregistre et y appose son visa, après s'être assurée que (c cette ordonnance ne viole aucune loi et que la somme n'ex- « cède pas la limite du crédit y relatif. » (Loi sur la comptabilité publique du 17 février 1884.)

En conformité de cette prescription générale, un article suivant dispose que « en aucun cas et sous la plus stricte respon- « habilité personnelle du trésorier central et de tous les trésoriers « provinciaux, caissiers et percepteurs, il ne sera payé une somme a quelconque dont les ordonnances n'auront pas été visées à la (( Cour des comptes. » (Art. 46 et 57.)

Lors donc qu'un ministre a signé une ordonnance de payement, et que le chef de comptabilité, institué au sein de chaque ministère, Ta contresignée, ladite ordonnance est transmise à la Cour des comptes italienne, qui l'enregistre et y appose son visa après s'être assurée qu'elle ne viole aucune loi, que l'imputation de chapitre et d'exercice est régulière et que le crédit n'est pas dépassé. La Cour des comptes d'Italie remplit ici, vis-à-vis des ordonnateurs, le rôle que nous avons vu attribuer en France à la direction du mouvement général des fonds du ministère des linances, dans les chapitres relatifs à l'exécution du budget (1).

A cette première attribution de contrôle préventif, exercée sur 1rs ordonnances et mandats de payement, la Cour des comptes italienne en joint une autre, d'un ordre beaucoup plus élevé, qui mérite de fixer notre attention.

Tous les décrets royaux (2), tous les arrêtés ministériels, sus- Ci) Voir chapitre XXIV, pages 499 et 500.

(2) La Cour n'appesantit , sans doute, ses investigations que sur les décrets qui lui paraissent de nature à engager les finances de l'État. Mais afin qu'elle demeure, elle-même, juge des distinctions à faire à cet égard, la loi du 14 août 1862 a stipulé que tous les décrets, sans exception, lui seront communiqués. « Art. 13. Tous les décrets royaux, quel que soit le « ministre de qui ils émanent, et quel qu'en soit l'objet, sont présentés à la « Cour des comptes, pour qu'elle y appose son visa et en fasse lVm < -isc< trement. »

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ceptibles d'engager les finances de l'État, doivent être communiqués à la Cour des comptes, qui les enregistre et les vise préalablement à leur mise à exécution. Par conséquent, tout acte des pouvoirs publics portant approbation d'un contrat, passation d'un marché, autorisation d'une dépense, nomination ou changement d'attributions d'employés et fonctionnaires, concession de pensions, etc., est, préalablement à sa mise en exécution, examiné par la Cour, au point de vue de sa conformité avec les prescriptions législatives et, suivant les résultats de cet examen, l'enregistrement et le visa lui sont accordés, ou refusés.

Lorsque la Cour croit devoir prendre ce dernier parti, — ce qui nécessairement ne se produit que dans des cas exceptionnels, — elle énonce les causes de son refus dans une délibération motivée, transmise au ministre compétent. Si celui-ci persiste à maintenir l'exécution de sa décision, et si le conseil des ministres, auquel il doit immédiatement en référer, partage son avis, la Cour procède à une nouvelle délibération, toutes sections réunies. Alors, même quand elle ne modilie pas sa résolution primitive, elle enregistre l'acte, mais en y apposant son visa avec réserve. Puis elle communique aux présidents du Sénat et de la Chambre des députés sa délibération et l'énoncé de son enregistrement avec réserve. 11 appartient alors au Parlement, dont l'attention a été éveillée, de se prononcer, dans la forme qu'il juge convenable, sur la légalité de l'acte du pouvoir exécutif (1).

Deux sortes de contrôles sont donc organisés, en Italie, pour veiller à la stricte observation des prescriptions législatives, et tous deux sont remis aux mains de la Cour des comptes. L'un empêche qu'aucune dépense ne soit ordonnancée ou payée en dehors des autorisations budgétaires ; sous une forme ou sous une autre, ce contrôle se rencontre dans tous les pays. L'autre

(1) Le système préventif du contrôle de la Cour des comptes en Italie a été exposé dans deux documents importants. Le premier est un discours de M. l'avocat général Biollay, à l'audience de rentrée de la Cour des comptes, le 3 novembre 1882.

Le second est une suite de rapports d'un inspecteur général et d'un inspecteur des finances envoyés spécialement en mission en Italie, dont le Bulletin de statistique du ministère des linances, au mois d'août 1888, a publié des extraits.

va plus loin : il saisit les dépenses à leur source même, il leur défend de naître indûment; ou, du moins, il constate l'irrégularité de leur naissance au moment même où elle se produit et la signale au Parlement en temps opportun.

Cette dernière forme du rôle préventif de la Cour des comptes a été l'objetde très vives critiques, en France, de Ja part des partisans du statu quo . « Le contrôle qui suit les actes, a-t-on dit, « lorsqu'il est approfondi et éclairé, n'a-t-il pas pour effet d'em- (( pêcher les abus, et n'est-il pas, en réalité, plus préventif qu'un ce contrôle préalable, qui serait-plus hâtif, plus superficiel et ne « pourrait s'appuyer sur un ensemble de documents complets ?... « Le système dit préventif fait intervenir l'action d'un corps « judiciaire dans la marche de l'Administration, l'entrave par « des échanges d'observations et d'explications qui retardent les « affaires, quand le contrôle ne se montre pas trop facile dans c< l'intérêt de l'Administration ou des créanciers de l'État;... la « Cour des comptes, déjà engagée par son approbation préalable, « ne semble plus assez libre pour juger les comptes... » (Discours de M. Biollay, avocat général près la Cour des comptes, 3 novembre 1882.;

Les critiques ainsi formulées se résument en trois principales:

1° Le contrôle préventif, par sa nature même, est superficiel, parce qu'il s'exerce en hâte, au cours des événements, et qu'il ne peut envisager chaque l'ait successif qu'isolément. Il manque, dès lors, de vues d'ensemble et de recueillement;

2° Le contrôle préventif met la Cour des comptes en contact quotidien avec les actualités. Il expose, par là, d'une manière fâcheuse, celte institution à subir les influences des passions et des intérêts du moment;

3° L'approbation préventive donnée, en cours de gestiou, aux actes du gouvernement risque d'engager les décisions que la Cour doit rendrez posteriori et qui forment toujours, en définitive, l'objet essentiel de sa mission.

Ces objections ne manquent certainement pas de valeur. Mais, comme on le voit, ce sont plutôt des craintes hypothétiques que des lins de non-recevoir dirimantes. D'ailleurs, elles datent déjà

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de plusieurs années et, depuis lors, les opinions ont pu se modifier, car de nouvelles enquêtes ont été faites sur les lieux par des fonctionnaires français, qui en ont rapporté, dit-on, une impression différente de celle que leurs prédécesseurs avaient, dès l'abord, exprimée.

Au fond, la question se pose maintenant dans des termes très précis. Une lacune essentielle existe, en France, dans l'exécution du budget, par suite des facilités que trouvent les ministres à engager des dépenses sans crédits. Il faut donc qu'une barrière soit opposée à l'abus de leur initiative. Or, qui peut mieux opposer une telle barrière à la puissance ministérielle que la Cour des comptes? Sa haute et indépendante situation la désigne spontanément pour ce rôle. Étrangère à la vie quotidienne des administrations, rendant des décisions collectives, armée déjà du droit de juger les comptes a posteriori et d'en référer, au besoin, au Corps législatif, cette magistrature seule possède, ciiez nous, l'autorité nécessaire pour tenir en respect l'initiative ministérielle, pendant le cours de l'exécution du budget. A son défaut, le contrôle préventif, du moment que sa nécessité est démontrée, risquerait de passer, par une regrettable confusion de pouvoirs, dans les mains des assemblées législatives elles-mêmes, conformément à certains projets contemporains.

Nous reviendrons sur ce sujet dans le cours du chapitre XXIX, spécialement consacré à la Cour des comptes.

Ajoutons seulement, pour terminer, qu'en Prusse, comme partout ailleurs, les caisses publiques ne s'ouvrent qu'à bon escient, devant un titre de payement revêtu des visas réglementaires. Ces visas y sont apposés par les ciiratexirs des caisses, membres du collège gouvernemental (le collège gouvernemental équivaut à nos préfectures et sous-préfectures). Chaque caisse comporte trois ordres de fonctionnaires, le directeur, le teneur de livres et le caissier. Ceux-ci ne délivrent de fonds aux parties prenantes que sur ordonnances revêtues du visa des curateurs, lesquels se sont assuré préventivement que la dépense ne comporte ni dépassements de crédits, ni fausses imputations.

Partout nous trouvons donc, interposée entre l'ordonnateur et les caisses publiques, une autorité chargée de faire respecter les votes du Parlement. En France, c'est au ministre des finances seul que ce rôle incombe. Ailleurs, le contrôleur-auditeur général, la Cour des comptes ou les curateurs des caisses le remplissent. En aucun pays, les caisses publiques ne sont laissées à la disposition des ordonnateurs ; et plus l'obstacle interposé entre ceux-ci et celles-là est puissant et respecté, plus la stricte observation des prescriptions législatives du budget est assurée.

L'étude de l'exécution du budget se trouve ici terminée. Nous avons vu l'argent sortir des poches des contribuables et remonter successivement, par l'intermédiaire des divers collecteurs et centralisateurs des fonds, jusqu'au ministre des finances, puis redescendre, par l'intermédiaire des payeurs, jusque dans les mains des créanciers de l'État.

Ce circulus met en mouvement plus de 200.000 fonctionnaires en France, dont le ministère des finances, chargé du principal rôle, emploie 60.000 environ (1), à lui seul, pour aboutir à recueillir et à dépenser annuellement trois milliards et demi. C'est l'accomplissement de l'article 53 du décret du 31 mai 1862 : a La loi annuelle des finances ouvre les crédits nécessaires aux « dépenses présuméesde chaque exercice. Il est pourvu au payece ment de ces dépenses par les voies et moyens compris dans « le budget des recettes. »

(1) Le ministère des finances emploie 5.000 percepteurs, 450 trésoriers généraux et receveurs particuliers, 3.400 receveurs de l'enregistrement, 20.000 préposés et brigadiers de douanes, 10.000 agents des contributions indirectes, 15.000 receveurs buralistes, etc. C'est le ministère le plus nombreux et le plus coûteux, sauf ceux de la guerre et de la marine, si l'on y comprend l'effectif militaire.