CLÔTURE DES EXERCICES

§ 1. Pendant longtemps les exercices demeurèrent Indéfiniment ouverts en France. Abus qui résultaient de cette absence de clôture des exercices Procédés arbitraires adoptés, sous la Révolution et au début du siècle, pour séparer les comptabilités par périodes et dégager les opérations courantes de l'arriéré. Liquidations de 4791, 1793, Tan VI, l'an XI, et 1810. — §2. Projet de clôture des exercices proposé en 1820, combattu pa r M. Roy. Ordonnance du 44 septembre 1822, rendue sous l'administration de M. de Villèle. Elle assigne des délais de clôture intérieure aux opérations de chaque exercice, sans préjudice des droits des créanciers. Lacunes qu'elle contient et que répare la loi de J834. Résumé de la législation actuelle. État des restes à payer. Chapitre des dépenses sur exercices clos. Nouveaux délais déterminés par la loi de 1889. — | 3. Déchéance quinquennale prononcée par la loi de 4834 contre les créanciers retardataires. Exceptions. Dépenses sur exercices périmés. Chaque année, un budget, après cinq ans révolus, disparaît de la comptabilité. — | 4. Clôture des comptes par gestion annuelle en Angleterre. Simplicité des opérations. Créances imputées pendant trois mois sur les provisions allouées au paymaster général. Système italien. Compte annuel des droits constatés. Compte des reliquats. Régularité théorique de cette organisation. Abus auxquels elle a donné lieu dans la pratique. Réformes projetées.

Les trois premières parties de notre sujet, préparation, vote et exécution du budget, étant achevées, nous abordons la quatrième et dernière partie, intitulée : Contrôle du budget.

Il s'agit, d'abord, de clore l'exercice.

L'exercice, en effet, que nous avons vu s'ouvrir, au debut de

LE BUDGET . GHA PITRE XXVi

cet ouvrage (1), dans le sein duquel se sont effectuées toutes les opérations décrites au cours des chapitres précédents, est arrivé à l'époque de sa clôture. D'importantes règles président à cette phase suprême de son existence : nous allons les examiner successivement au point de vue des exercices clos et des exercices périmés.

§ 1er. — Liquidations arbitraires qu'entraîne l'absence de clôture

des exercices, jusqu en 1 822.

Pendant longtemps, en France, aucune date de clôture ne fut assignée à l'exercice. Celui-ci demeurait alors indéfini ment ouvert. Il commençait avec Tannée qui lui donne son nom et se perpétuait sans limite, jusqu'à ce qu'il tombât dans l'oubli, jusqu'à ce qu'il disparût par épuisement.

Cette conception de l'exercice était, peut-être, plus parfaite que celle en honneur aujourd'hui. Mais sa soi-disant perfection entraînait les plus graves abus. Au dix-huitième siècle, par exemple, les ministres en profitaient pour faire revivre, en faveur des gens de la Cour, de vieilles créances, plusieurs fois périmées aujourd'hui. Necker signale ces manœuvres dans son compte rendu au Roi de 1781, en flétrissant « l'acquittement de vieilles créances « achetées à vil prix, leur admission dans les emprunts et tant (( d'autres manières encore, toutes d'autant plus dangereuses que, « pour de pareilles grâces, le consentement du monarque n'était ce pas nécessaire, puisque, sous la couleur de la justice, ou d'un ce arrangement d'administration, le ministre seul pouvait déter- (( miner ces dispositions. »

En outre, ce que déjà l'on a pu pressentir, lecompte des opérations annuelles ne parvenait jamais à être exactement arrêté. Car, même, une fois les comptes rendus et publiés, l'exercice demeurant toujours ouvert, des modifications incessantes pouvaient en

(1) Il convient de se reporter spécialement au chapitre V de cet ouvrage, consneré tout entier h la question de l'exercice. Nous J'y avons défini, on s'en souvient : « l'ensemble des charges et des droits afférents à une « année, déterminés dans la limite de certaines périodes réglementaires « dépassant le terme de Tannée. »

CLOTURE DES KXKRCICES

bouleverser les résultats. Ainsi, peu de tempsavantla Révolution, bien que le règne de Louis XV eût duré 59 ans, la comptabilité admettait encore des créances du temps de Louis XIV.

Rien n'est plus curieux à compulser, à ce point de vue, que les volumineuses discussions poursuivies entre Galonné et Necker. Chaque fois qu'un de ces deux ministres veut s'appuyer sur les résultats des années antérieures, même si elles ont été l'objet de comptes an vrai, ses chiffres sont contestés et d'autres plus récents leur sont substitués (1). Galonné finit par avouer que le contrôleur général, lui-même, ne peut s'y reconnaître : « Il semble, ce dit-il, qu'il soit bien facile à un ministre des finances de force mer un compte exact des recettes et des dépenses annuelles, ce Mais l'enchevêtrement des différents exercices, le mélange (( presque inévitable du courant, de l'arriéré et du futur, le

ce rejet des assignations reportées d'une année sur l'autre ,

ce toutes ces causes rendent extra ordinairement difficile de dis- « cerner ce qui appartient à chaque année. » (Rapport de Calonne à l'assemblée des Notables, 22 février 1787.)

Après 1789, la nouvelle administration éprouva le besoin de séparer sa gestion de la gestion précédente. Alors, comme le système en vigueur ne comportait encore aucune coupure régulière, elle n'eut d'autre ressource que de procéder à une liquidation extraordinaire.

Le décret du 22 décembre 1790 institua, à cet effet, une commission de liquidation chargée d'arrêter définitivement les comptes antérieurs à 1789, d'examiner chaque dépense au point de vue de sa date, de bien déterminer l'exercice auquel elle appartenait, afin de rejeter , d'un côté, tout ce qui était antérieur à 1789, et, de l'autre côté, tout ce qui concernait exclusivement le régime nouveau. Cette mesure fut complétée par le décret du 17 avril 1791, qui fixa au 1er janvier 1791 le point de départ définitif de l'ère nouvelle : « En 1791 doit commencer ce l'ère nouvelle des finances. L'exercice 1791 commencera dégagé

(1) Noire histoire des Finances de l'ancien régime cl de la Révolution expose les détails de cette célèbre querelle.

« de tout enchevêtrement de l'arriéré. » (Rapport de Lebrun au nom du Comité des finances, 15 novembre 1790.)

En conséquence, toutes les dépenses antérieures à 1791 furent imputées sur la caisse de l'extraordinaire. Gomme cette caisse de l'extraordinaire s'alimentait au moyen d'assignats, c'était dire que l'arriéré serait acquitté en papier.

Ces premières liquidations de 1790 et de 1791 ne touchaient pas, ou plutôt ne devaient pas, en apparence, porter atteinte aux droits des créanciers de l'État. Elles ne constituaient, d'après leurs textes, qu'une mesure de comptabilité intérieure. Cependant le payement de l'arriéré en papier, édicté en 1791, lésa singulièrement les intérêts des créanciers.

Les liquidations postérieures eurent un caractère plus radical. Elles furent, en premier lieu, destinées, comme les précédentes, à séparer les comptabilités, à distinguer le passé du présent et de l'avenir, à clore, en un mot, les exercices d'une manière exceptionnelle. Mais elles déterminèrent, en second lieu, des délais de forclusion et de déchéance, contre les créanciers retardataires. Dans ce nouvel ordre d'idées, on cite les liquidations de 1793, de Tan VI, de 1808 et 1809 et de 1817.

Le décret du 24 août 1793, en même temps qu'il créait le grand-livre de la dette publique, décida que tous les créanciers qui n'auraient pas présenté leurs anciens titres au porteur, pour être convertis en titres nouveaux, seraient déchus des intérêts au 1er janvier 1791, et du capital au I 1 juillet 1794. Gomme il existait alors beaucoup d'absents, d'émigrés, de condamnés, etc., la déchéance en question apura assez économiquement le service de la dette publique.

En l'an VI, le ministre llainel, voulant se dégager du chaos de L'arriéré révolu tionnaire, fit déterminer par la loi du 24 frimaire an VI une séparation (Mitre la comptabilité ancienne et la comptabilité nouvelle. Quelque temps après, la loi du 9 frimaire an VII, rendue en exécution de la précédente, disposa que les détenteurs de créances à liquider « seront tenus de produire leurs lilres « avant le lor germinal suivant, à peine de déchéance ».

Le Consulat, dès son installation, rompit de même avec le

CLOTURK DES EXERCICES

passé, d'une manière exceptionnelle et quelque peu brutale, par la loi du 30 ventôse an IX, dont nous avons relaté les détails au chapitre V (1).

Les déchéances prononcées par les lois et décrets de 1808,1809 et 1810 ont été exposées dans !c cours du même chapitre V (2).

En 1816, le nouveau gouvernement éprouva, de rechef, le besoin d'établir, dans ses comptes, une ligne de démarcation entre la gestion des gouvernements précédents et la sienne propre. Le baron Louis lit prononcer d'office la clôture des exercices antérieurs à 1816, et la loi du 25 mars 1817 stipula que « le mi • a nistre des finances fera dresser un tableau générai de l'arriéré ce antérieur à 181G, qui sera communiqué aux Chambres dans ta ce session suivante ». (Art. 0.) L'article 5 de la même loi enjoignait préalablement « aux créanciers de l'arriéré de produire leurs ce titres dans le délai de six mois après la publication de la préce sente loi. Passé ce délai, ils ne seront plus admis ». L'époque de déchéance, fixée d'abord à six mois par la présente loi de 1817, fut successivement prorogée jusqu'au 1er avril 1823, par la loi du 17 août 1822; puis jusqu'au 1er janvier 1832, par la loi du 29 janvier 1831. Enfin, la loi du 4 mai 1834 prononça la clôture définitive de la liquidation des créances, dont l'origine remontait à une date antérieure à 1816. Le 1er juillet 1834 fut donc le délai véritablement fatal, qui, après dix-huit ans, parvint à arrêter, d'une manière irrévocable, au chiffre de 053.000.000 fr., l'arriéré antérieur à 1810.

Tels étaient les troubles et même, à l'occasion, les abus et les mesures violentes (3) qu'entraînait l'absence de clôture régulière annuelle des exercices. La Restauration comprit bientôt que cette situation irrégulière comportait une réforme, et l'ordonnance du 14 septembre 1822, que nous allons étudier, la réalisa.

Pour apprécier avec compétence le caractère spécial de l'innovation introduite dans notre comptabilité budgétaire en 1822, il

(4) Voir pages 110 et 111.

(2) Page 111.

(3) Il suffit de parcourir. les recueils de jurisprudence, aux dates des lois et décrets précités, pour retrouver la trace des lésions éprouvées par les intéressés.

faut bien se remettre en mémoire la distinction des deux ordres de liquidations précédemment passées en revue.

Les unes, avons-nous dit, s'attachèrent à clore la comptabilité intérieure de l'État, en arrêtant ses écritures, afin de classer plus clairement les opérations propres à chaque période. Les autres allèrent plus loin, et opposèrent une déchéance aux créanciers retardataires, afin de se débarasser définitivement de l'arriéré.

L'ordonnance du 14 septembre 1822 ne chercha à donner satisfaction qu'au premier de ces deux sentiments. Elle ne s'occupa <tue de la clôture des écritures, dans la comptabilité intérieure de l'État. Dix ans plus tard seulement, en 1831, nous verrons le législateur aborder la question des déchéances à rencontre des créanciers retardataires .

§ 2. — . Organisation des exercices clos. Ordonnance de 1 8 22.

Lois de 1834 et de 18 89.

Gomme toute mesure importante, l'ordonnance du 14 septembre 1822, rendue sous l'inspiration de Al. de Villèle, peu de temps après son arrivée au pouvoir, avait été précédée de diverses tentatives infructueuses.

En 1820, un député exposait que cinq budgets simultanément se trouvaient alors ouverts, ceux de 1816, 1817 et 1818 législalivement réglés, mais non pas clos, puisqu'il n'existait pas de date de clôture des budgets, et ceux de 1819 et de 1820, récemment votés. Encore, en eût-on compté bien davantage si les budgets antérieurs à 1816 n'avaient pas été liquidés en bloc, comme il a été dit. Pour mettre fin à une telle confusion (1), on demandait que la loi prononçât dorénavant la clôture de chaque exercice au 1er novembre de sa seconde année. «La mesure, disait son auteur,

(1) « En effet, Messieurs, tant qu'un crédit est ouvert sur un exercice « antérieur, le ministère peut faire emploi à son gré des fonds sur ce crédit « laissé disponible. Déjà, même, vous avez la preuve que des crédits des- « tinés à l'acquittement des dépenses antérieures ont supporté des dé- « penses étrangères à l'exercice pour lequel ils avaient été primitivement « accordés. » (Discours de Bignon, 18 avril 1820.)

REGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

« nous affranchira pour Ta venir deces séries inextricablosd'arriérés, ((dans lesquelles nous sommes aujourd'hui embarrassés. » (Proposition de Bignon, Chambre des députés, 18 août 1820.) Mais le ministre des finances, M. Roy, s'opposa à l'adoption du projet, en alléguant les motifs suivants : « Le parti qui vous est proposé, « dit-il, aurait pour conséquence de mêler tous les exercices. Il (( ne permettrait plus de suivre les faits propres à chacun et de « vérifier si un ministre a excédé ses crédits. Ces faits et les dé- (( penses d'un exercice expiré viendraient se confondre dans les (( faits et les dépenses de l'exercice courant. On n'y verrait plus « clair. » M. Roy redoutait un danger très réel (1). En prononçant la clôture d'un exercice, il est certain qu'on rejette en bloc sur l'exercice courant tous ses restes à recouvrer et à payer, et qu'il peut en résulter une certaine confusion, si Tonne prend pas les précautions nécessaires pour maintenir incessamment la distinction entre le courant et l'arriéré et pour reconnaître toujours le niveau des crédits disponibles (2).

M. de Villèle, en 1822, passa par-dessus ces objections, que la pratique devait résoudre avec le temps, et alla droit au but, en faisant édicter par l'ordonnance du 14 septembre les dispositions suivantes : « Toutes les dépenses d'un exercice devront (( être liquidées et ordonnancées dans les neuf mois qui suivront (( l'expiration de l'exercice. » (Art. 10.) L'article 12 de la même ordonnance ajoutait : « Faute par les créanciers de réclamer leur (( payement avant le 31 décembre, les ordonnances délivrées à (( leur profit seront annulées, sans préjudice des droits de ces « créanciers et sauf réordonnancement. »

Les droits des créanciers étaient donc, comme nous l'avons indiqué d'avance, réservés d'une manière absolue. La mesure ne concernait que l'ordre intérieur de la comptabilité. Tout au plus

(1) Ce fut M. Roy lui-môme qui, en 1834, comme nous allons le voir, proposa, à titre de rapporteur à la Chambre des pairs, les mesures complémentaires que nécessita, à ce point de vue, l'ordonnance de 1822.

(2) En Italie, les déficits du compte des reliquats actifs et passifs n'ont pas d'autre cause. Nous en parlons plus loin. En France, encore aujourd'hui, de véritables dépassements de crédits sont souvent constatés sur les dépenses d'exercices clos. (Voir notamment le rapport du 12 mars 1889, par M. Burdeau, député.)

les retardataires risquaient-ils de subir certains délais de réordonnancement. Mais le payement de leurs titres demeurait assuré. A ce point de vue, la clôture de l'exercice peut être définie : « Une « opération administrative, en vertu de laquelle les recettes et les « dépenses, à l'expiration de certains délais, cessent d'être ratta- (( chées à l'année qui les a vues naître. »

Voici, d'ailleurs, le détail des prescriptions relatives à la clôture des exercices contenues dans l'ordonnance du 14 septembre 1822.

Passé le 30 septembre de la seconde année de chaque exercice, interdiction d'imputer dorénavant aucune liquidation, ni aucun ordonnancement sur cet exercice.

Passé le 31 décembre de la seconde année de l'exercice, cessation de tout payement sur les crédits du même exercice (1).

Puis, l'ordonnance du 14 septembre 1822 ajoute : « Art. 21. « Si, parmi les dépenses faites pour un exercice, il s'en trouvait (( qui n'eussent pu être liquidées, ordonnancées, ni payées avant (( l'époque de la clôture du compte, ces dépenses ne pourraient « être acquittées qu'en vertu d'une ordonnance royale, qui en au- (( toriserait l'imputation sur l'exercice courant. » L'imputation des reliquats des exercices expirés, une fois leur clôture prononcée, s'effectuait donc sur l'exercice courant.

C'est toujours la règle en vigueur. Seulement, l'ordonnance du 14 septembre 1822 émettait cette règle, sans la renforcer d'aucune autre explication, ni précaution subsidiaires. Elle ne déterminait pas la limite en deçà de laquelle devaient se renfermer les imputations de crédits d'exercices clos à effectuer sur l'exercice courant ; elle laissait les ministres libres de faire acquitter sur cet exercice tout l'arriéré qu'ils jugeaient à propos d'y assigner. C'était la réalisation des craintes exprimées en 1820 par M. Roy. Le désordre et la confusion ne tardèrent pas à en résulter.

Ainsi, on constata, lors de la préparation de la loi de 1834, dont nous allons parler, que les ministres abusaient couramment des crédits d'exercices clos pour étendre le chiffre de

(1) Nous verrons plus loin comment ces Jéiuis ont été modiiiùs et quels ils sont aujourd'hui.

RÉGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS 533

leurs dépenses au delà des autorisations législatives (1). « Un « abus très grave donne lieu à des payements par divers minis- « tères sans aucun crédit législatif et ces payements se sont élevés « à 12 millions, sur 23 millions d'arriéré. Les ministres se « croyaient en droit de payer tous les services, même ceux excé- « dant la somme des crédits primitivement ouverts, sans obtenir c< aucun nouveau crédit à cet effet. » (Discours de M. Mosbourg, député, 2\ avril 1834.)

Le remède au mal ainsi signalé consista naturellement à ne plus permettre aucun payement sur exercice clos, sans crédit législatif préalable. Ce fut l'œuvre de la loi du 23 mai 1834 (2), qui assura, par là, l'exécution du principe, que l'ordonnance du 14 septembre 1822 s'était bornée, dès l'abord, à poser. Les dispositions de cette loi de 1834 subsistent encore aujourd'hui et régissent, de la manière suivante, la comptabilité budgétaire des exercices clos.

En fin d'exercice, lorsque le terme au delà duquel il n'est plus permis de liquider, d'ordonnancer, ni de payer est arrivé, les créances en retard, celles qui n'ont pas reçu, en temps voulu, les formalités réglementaires, tombent en annulation, c'est-à-dire, perdent provisoirement toute vertu vis-à-vis des caisses publiques. Il devient donc nécessaire que le législateur les investisse d'une autorisation nouvelle afin que les ministres puissent ensuite les réordonnancer. A cet effet, un état de ces créances restant à payer est dressé à l'époque de la clôture de l'exercice, lequel état des restes à payer est inséré dans la loi de règlement des comptes (3) de l'exercice. Celle-ci se charge alors d'ouvrir les

(1) « Suivant le compte général des finances pour l'année 1833, sur « 24,454.442 fr. de créances qui ont dû être payées, après la clôture des « diflérents exercices non encore frappés de déchéance, il y a une somme « de 12.065.599 fr., relative à des créances qui n'ont été constatées qu'après « l'exercice déjà clos et qui, de cette manière, n'ont pas subi le contrôle « des Chambres, lorsque La présentation de la loi des comptes les a appe- « lées à comparer les dépenses faites aux crédits ouverts et à proclamer, « par leurs votes, les résultats de cette comparaison. » (Rapport de M. Galmon, au nom de la Commission du budget. Députés, 18 avril 1834.)

(2) Une ordonnance du 12 octobre 1833 avait précédemment édicté des dispositions analogues, que la Chambre ne jugea pas suffisamment explicites.

(3) La loi de règlement des comptes, que nous citons ici avant de l'avoir

crédits nécessaires a leur payement. En vertu de cette nouvelle autorisation législative, et dans ses limites seulement, les ministres peuvent réordonnancer les créances restant à payer.

Ainsi, aucun réordonnancement ne peut porter que sur les chiffres et sur les chapitres de l'état des restes à payer, établi conformément aux stipulations du précédent budget et sanctionné par la loi de règlement (1).

C'est ce que la loi du 23 mai 1834 édicta dans son article 8, cité plus bas en note.

Cependant, dans la pratique, comme la loi de règlement des comptes intervient toujours très tardivement, il a été admis que, même avant que cette loi ne fût votée, T insertion des états de restes à payer dans le projet de loi des comptes seulement suffirait pour autoriser les ministres à ordonnancer les dépenses d'exercices clos qui y sont inscrites, pourvu que ces dépenses demeurassent dans la limite des crédits préalablement ouverts et annulés en fin d'exercice. L'ordonnance du 10 février 1838 a réglementé cette tolérance (2) que la loi de 1834, plus stricte, n'avait pas admise (3).

définie, trouve sa place dans la quatrième partie de cet ouvrage relative au contrôle des budgets.

(1) « Pour toutes les créances constatées dans la loi des comptes, il faut « que cette loi contienne l'autorisation de payer jusqu'au terme de déché- « ance. Quant aux créances qui n'ont été constatées qu'après le règlement m <le l'exercice, un crédit supplémentaire peut seul donner à la dépense la « légalité qui lui manque. Telles sont les bases du système : pas de paye- « ment pour les dépenses des exercices clos sans une autorisation législa- <c tive donnée, soit par la loi de règlement des comptes, soit par une loi de « crédits supplémentaires. » (Rapport de Calmon, 18 avril 4834.)

(2) L'article 125 du décret du 31 mai 1862, emprunté par celui-ci à l'ordonnance du 10 février 1838, est ainsi conçu : « Art. 125. Toutefois, les rié- « penses que les comptes présentent comme restant à payer à l'époque de « la clôture d'un exercice et qui ont été autorisées par des crédits réguliè- « rement ouverts, peuvent être ordonnancées par les ministres sur les « fonds des budgets courants, avant que la loi de règlement de cet exer- « cice ait été votée.»

(3) La tolérance admise par l'article 125 du décret du 31 mai 1802, et devenue aujourd'hui la règle habituelle, n'empêche pas la loi de roulement des comptes d'ouvrir les crédits nécessaires pour le payement des exercices clos. Seulement, elle les ouvre après coup, à titre do régularisalion. Provisoirement, l'état des restes à payer, inséré dans le projet de loi, s'il n'a pas encore la sanction législative, possède au moins l'authenticité préalable que lui assure sa place dans le corps d'un projet officiel. En outre, il acquiert date certaine par le fait do sa publication et constitue

RÉGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

Quant aux civances qui n'ont pas fait partie do 1 état des restes à payer, arrêté, ou présenté seulement, dans la loi de règlement des comptes, comme il vient d'être dit, elles ne sont plus payables qu'en vertu d'un crédit supplémentaire, spécialement voté par les Chambres (1).

Tous les crédits sur exercices clos sont, en conséquence, ouverts aujourd'hui par la loi, soit au moyen des états de restes à payer sanctionnés par la loi des comptes, soit au moyen d'un vote de crédits supplémentaires.

Un chapitre spécial, intitulé : Dépenses sur exercices clos, classé, parmi les chapitres du budget annuel de chaque ministère, reçoit l'imputation des dépenses d'exercices clos à effectuer sur l'exercice courant. Son libellé n'est suivi d'aucun chiffre de crédit; la simple mention « pour mémoire » figure dans la colonne de ses évaluations. L'indication d'un chiffre, en effet emporterait ici ouverture de crédit sur le budget courant. Or, cette ouverture de crédit ferait double emploi avec celle qui déjà doit ou devra figurer dans la loi des comptes, ou dans les lois spéciales de crédits supplémentaires (2).

Les ministres, au fur et à mesure qu'ils ordonnancent sur

ainsi un programme invariable d'ordonnancements sur exercices clos, programme suffisant pour prévenir les empiétements arbitraires des ministres ordonnateurs.

(1) « Désormais, dit le rapporteur, les ministres devront renfermer les « ordonnances à délivrer sur l'exercice courant, par rappel sur les exercices « clos dans ta limite des crédits ouverts par la loi de règlement pour les « dépenses restant à la clôture de l'exercice. Au delà, des crédits supplé- « mentaires deviendront nécessaires. Ces dispositions sont la suite des lois « précédemment votées. Elles contiennent des mesures d'ordre dont les « avantages sont évidents.» (Rapport du comte Roy à la Chambre des « pairs, 17 mai 1S34.)

(2) Le rapj^orteur, M. Galmon, expliquait ainsi, en 1834, la raison d'être de cette formule pour mémoire : « En effet, si l'on ajoutait au budget court rantles fonds nécessaires au payement des dépenses demeurées en retard, « il y aurait évidemment double emploi. C'est au moyen des fonds restés « libres sur le service des budgets précédents que les dépenses du chapitre « des exercices clos doivent être payées. Chaque exercice lègue une por- « tion de ses dépenses il ceux qui le suivent, avec les ressources corres-

« pondantes Le chapitre spécial ouvert avec la mention pour mé-

« moire est un instrument de comptabilité plutôt qu'un élément du budget.» (Rapport de Calmon, 18 avril 1834.)

exercices clos dans les limites tracées ci-dessus , imputent la dépense sur le chapitre en question. De sorte que, par une anomalie singulière, la colonne des prévisions budgétaires ne se trou ve, pour lui, remplie qu'après coup.

Tel est7 en résumé, le système actuel relatif aux exercices clos, inauguré par l'ordonnance du lï septembre 1822 et complété par la loi du 23 mai 1834 (1).

Il nous reste à rappeler, en quelques mots, les dates actuelles de clôture des exercices.

I/ordonnancede 1822 déterminait, on s'en souvient, deux dates: le 30 septembre de la seconde année de l'exercice pour les liquidations et les ordonnancements, le 31 décembre pour les payements. Le progrès a consisté à réduire successivement l'étendue de ces délais.

Le terme fixé pour les liquidations et les ordonnancements a été ramené du 30 septembre au 31 juillet (six mois après la fin de l'année, au lieu de neuf mois), par le décret du 11 août 1850, puis du 31 juillet au 31 mars (trois mois, au lieu de six mois), par la loi du 25 janvier 1889.

Le terme fixé pour les payements a été ramené du 31 décembre au 30 novembre, en 1825, du 30 novembre au 31 octobre, en 1833, puis du 31 octobre au 31 août, par le décret précité du 11 août 1850 (soit, en définitive, huit mois, au lieu de douze mois), enfin du 31 août au 30 avril (quatre mois au lieu de huit mois), parla loi du 25 janvier 1889.

(J) Loi du 23 mai 1834 : «Art. 8. Les ministres sont tenus, de renfermer les « ordonnances à délivrer sur l'exercice courant, par rappel sur les exercices « clos, dans les limites des crédits par chapitres annulés parles lois de « règlement, pour les dépenses restant à payer à la clôture de l'exercice.

« Ces ordonnances sont imputées sur un chapitre spécial, ouvert pour « mémoire et pour ordre, au budget de chaque ministère, sans allocation « spéciale de fonds.

« Le montant des payements effectués pendant le cours de chaque année, « pour des exercices clos, est porté au crédit de ce chapitre et compris « parmi les crédits législatifs, lors du règlement de l'exercice. »

Cet article de loi du 23 mai 4834, devenu l'article J24 du décret du 31 mai 1862, contient, en termes techniques, toute la théorie que nous avons exposée ci-dessus. Il suffit donc de le lire avec attention pour bien comprendre le mécanisme des exercices clos, en France.

RÉGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

Ei) outre, l'ordonnance du 31 mai 1838 a introduit un nouveau cas de prolongement de délai de l'exercice, lorsqu'il s'agit c d'achever, dans la limite des crédits ouverts , les services du (( matériel, dont l'exécution commencée n'aurait pu être terminée « avant le 31 décembre précédent, pour des causes de force ma- « jeure ou d'intérêt public y>.

Cet achèvement de travaux peut être poursuivi un mois après ta lin de l'année, jusqu'au 31 janvier de l'année suivante.

Enfin, l'ordonnance du 31 mai 1838 a compris les recettes, aussi bien que les dépenses, dans ta limite de clôture des exercices, réparant ainsi un oubli de l'ordonnance de 1822.

En résumé, les divers délais de clôture des opérations de l'exercice sont les suivantes aujourd'hui :

31 janvier de la seconde année de l'exercice, pour l'achèvement des travaux en cours;

31 mars, pour la liquidation et l'ordonnancement des dépenses;

30 avril, pour les recouvrements et les payements (1).

11 existe encore un quatrième et un cinquième délais de clôture (2), fixés au 30 juin et au 31 juillet de la seconde année,

(4) Ces délais sont prolongés de deux mois, à titre transitoire, pour les exercices 1888, 1889 et 1890.

(2) M. Chevrey-Rameau, directeur général de la comptabilité publique, exposait ainsi les différentes dates de clôture d'exercice, au Sénat, le 14 novembre 1887 : « L'honorable préopinant me permettra de lui de- « mander ce qu'il entend par la clôture de l'exercice. Clôture de l'exercice « est une désignation incomplète. J'en connais pour ma part un très « grand nombre et, sans vouloir faire ici montre d'érudition, je demande « la permission de les citer.

« 11 y a une première clôture de l'exercice, — et c'est la plus importante, « à mes yeux, — c'est la clôture de l'exercice au 31 décembre de Tannée qui « porte le nom de l'exercice. A cette date, on ne peut plus engager de dé- « penses sur l'exercice.

« Il y a une deuxième clôture, c'est celle du 31 janvier..., pour conte linuer, dans la limite des crédits ouverts, les dépenses du matériel. « 11 y a, à la date du 15 juillet, la clôture de l'exercice pour les ordonnait teurs secondaires de dépenses. A la date du 31 juillet, il y a une nouvelle « clôture d exercice pour les ordonnateurs principaux. Le 20 août, il y a et clôture d'exercice pour les comptables subordonnés; le 31 août, pour les « comptables principaux. Enfin, le 30 novcmbre.il y a la clôture définitive « des opérations. Du 31 août, date oû les derniers payements peuvent être « faits, au 30 novembre, il s'écoule un délai pendant lequel,, si j'ose me « servir de cette expression, l'Administration se recueille, fait une sorte

pour autoriser les crédits supplémentaires et pour compléter les opérations intérieures de virements, de remboursements, d'avances, réintégrations, changements d'imputation, etc. (!)• (Loi du 25 janvier 1889.)

§ 3. — Déchéance quinquennale. Loi de 1831. Exercices périmés.

La clôture administrative de l'exercice, que nous venons d'étudier, laisse intacte, avons-nous dit, les droits des créanciers de l'État. Tant que l'ordonnance du 14 septembre 1822 régla seule la matière, les créanciers de l'État purent produire leurs titres, se faire liquider, ordonnancer et payer, sinon indéfiniment, du moins jusqu'à la limite des prescriptions de droit commun édictées par le Gode civil.

L'Administration demeurait ainsi, pendant dix, vingt et trente ans, en suspens, sous le coup de revendications inopinées, dans l'impuissance, par conséquent, de jamais procéder, en temps utile, à l'apurement définitif des gestions expirées. Déjà nous avons vu, à certaines époques de transition, au début du siècle, les gouvernements successifs se dégager violemment de cet arec d'examen de conscience avant de se présenter devant ses juges. C'est à « ce moment que toutes les imputations erronées sont régularisées... »

Les dates indiquées alors par le directeur général de la comptabilité publique ont été modifiées depuis, comme nous l'avons dit, par la loi du 25 janvier 18S9. Mais les observations de M. Ghevrey-Rameau subsistent et éclairent toujours, de leuEUntelli^aiole lumière, le réseau de ces opérations.

(1) La loi du 25 janvier 4889 a cherché, dans son texte mémo, à donner le commentaire des deux nouveaux délais de clôture des exercices qu'elle inaugure : «Art. 4. En ce qui concerne le budget de l'État, ces délais s'étendent pendant la seconde année : »

« 3° Jusqu'au 30 juin, pour l'autorisation et la régularisation, par des « crédits supplémentaires, des dépenses afférentes aux charges publiques « rendues obligatoires par la loi de finances, et dont le montant ne peut « être définitivement connu qu'après l'exécution des services;

« 4° Jusqu'au 31 juillet, pour les opérations de régularisation nécessitées « par les erreurs d'imputation, par le remboursement des avances ou « cessions que les ministères se font réciproquement, par les reversements « de fonds à rétablir aux crédits des ministres ordonnateurs, par la régu- « larisation des traites de la marine et des colonies, et par le versement à « la caisse des gens de mer ou à la caisse d'épargne postale du parfait « payement des allocations des états-majors et équipages embarqués hors « des mers d'Europe. »