CHAMBRES DE JUSTICE

reusement, sur les 4410 individus taxés, la plupart, grâce à la connivence intéressée des courtisans, s'abstinrent de payer. Les jugements des Chambres de justice, suivant un mot connu, devinrent des occasions de trafic entre ceux qui avaient besoin de protection et ceux qui en avaient à vendre.

Après la chute du système de Law, une nouvelle Chambre de justice, créée par l'arrêt du 16 janvier 1721, fut chargée de viser toutes les valeurs qui avaient eu cours pendant la durée du système. Ce visa s'appliqua plutôt aux particuliers qu'aux comptables. 11 cherchait à distinguer les actionnaires de bonne foi des agioteurs, à remonter à l'origine de tous les biens et à rendre à c hacun, autant que possible, l'équivalent de sa fortune première. Il porta sur 2.452 millions de livres, que 511.000 propriétaires soumirent à l'examen delà Chambre. Sur ce total, 1.700.793.294 livres seulement furent admises. C'était une réduction de 700 millions environ, accrue d'une capitation extraordinaire de 187.893.GG1 livres, établie sur les Mississipiens les plus notoires.

Ainsi, jusqu'au milieudu xvmme siècle, des procédés violents et arbitraires, mis exceptionnellement en usage quand le mal atteignait son apogée, remplacèrent l'organisation absente d'un contrôle permanent et régulier. Si nous voulions poursuivre les exemples de ces contrôles sommaires et barbares plus avant dans le cours de l'histoire, nous en trouverions un dernier et non moins significatif sous la Révolution.

La vérification des comptes des trente-deux anciens fermiers généraux était demeurée en suspens jusqu'à la Convention, faute de juges. Cette dernière assemblée remit alors les dossiers de l'affaire à ses comités de sûreté générale, des comptes et des finances réunis. Un rapporteur fut chargé de récapituler (1) les griefs reprochés aux fermiers généraux, griefs exclusivement financiers, tels que ceux-ci: manœuvres employées dans le calcul des éléments de recettes et de dépenses ; ventilation inexacte des résultats des exercices antérieurs ; dépenses non justiliées ; versements tardifs de fonds au Trésor; taux des taxations calculé à 10 0/0,

(]) Rapport sur rudnnnistrulion dos fermiers généraux, par Dupiu, 16 iloréui au 11.

au lieu de G 0/0 et de 4 0/0, etc. Pour apprécier ces questious de chiffres, pour juger souverainement ces comptabilités, les comités législatifs de la Convention n'hésitèrent pas à proposer de renvoyer les ci-devant fermiers généraux devant le tribunal criminel révolutionnaire ! L'assemblée adopta, sans objection, cette étrange et cruelle conclusion de son rapporteur.

En conséquence, le tribunal criminel révolutionnaire entendit la cause des fermiers généraux. Ce fut lui qui, en une seule séance, sur l'acte d'accusation de Fouquier-T inville, sans s'arrêter aux observations des accusés, ni aux quelques paroles de leurs défenseurs d'office, déclara, séance tenante, les fermiers généraux individuellement et collectivement coupables de malversations, altérations d'écritures, profits illicites, débets, détournements de fonds, etc. ! La condamnation à la peine de mort fut, sans autre examen, prononcée contre eux, et le même jour, au sortir de l'audience, à cinq heures, 28 fermiers généraux montaient sur Téchafaud (1) (19 lloréal an II, 8 mai 1794). Leur comptabilité se trouva ainsi apurée (2).

(1) Parmi les fermiers généraux conduits à l'éehafaud était l'illustre Lavoisier, auquel vient d'être consacré le remarquable ouvrage de M. Édouard Grimaux. (Lavoisier, 1743-1794, Paris, 1888, grand in-8°.)

M. Édouard Grimaux raconte, à propos de son héros, tout le procès des fermiers généraux : « Le rapporteur n'avait reproché aux détenus, dit-il, « aucun acte d'incivisme. De quel droit demandait-il leur renvoi devant « un tribunal créé expressément pour punir les crimes de contre-ré vom lution ? A quel titre celui-ci pouvait-il connaître des délits de concus- « sion ? »

Plus loin, M. Grimaux analyse le texte du Jugement du tribunal révolutionnaire : « Quel article de loi pouvait être invoqué contre les fermiers « généraux? A quel titre demander une condamnation ? Le génie retors « de Coffinhal, ancien procureur au Ghàtelet, suppléa au silence delà loi « par la forme qu'il donna aux questions posées au jury : A-t-il existé un « complot contre le peuple français tendant à favoriser, par tous les moyens « possibles, les ennemis de la France, en exerçant toute espèce d'exactions w et de concussions sur le peuple français, en mêlant au tabac de l'eau et « des ingrédients nuisibles à la santé des citoyens, en prenant G et 10 0/0, « tandis que la loi n'en accorde que 4, en retenant dans leurs mains des « fonds qui devaient être versés au Trésor national, pour enlever à la « nation des sommes immenses et nécessaires à la guerre contre les des- « potes soulevés contre la République et les fournir à ces derniers ?

« Ainsi Goflinhal avait l'infamie d'accuser, sans aucun indice, les fermiers « généraux de complicité avec l'étranger, crime digne de la mort...., parce « que des intérêts, abusivement prélevés avant 1789, privaient la nation de « sommes nécessaires à la guerre de 17941 »

(2) « Le peuple applaudit bruyamment quand ces 28 têtes tombèrent,

ORDONNATEURS ET COMPTABLES

§ 2. — Ordonnateurs et comptables.

Ces souvenirs pénibles, ces exemples effrayants font trop clairement ressortir la nécessité de l'organisation d'un contrôle permanent et régulier, qui prévienne les abus, ou les révèle immédiatement, qui punisse à temps les coupables et maintienne les agents honnêtes en sécurité. A défaut d'une telle institution, la société retombe dans la barbarie.

Ce n'est cependant qu'au dix-neuvième siècle, au début de la Restauration spécialement, que le contrôle, en France, s'est trouvé établi sur les bases solides et rassurantes qui viennent d'être spécifiées. Il s'agit d'aborder l'étude détaillée de cette organisation actuelle du contrôle.

Les traités de droit administratif divisent le contrôle en contrôle administratif, contrôle judiciaire et contrôle législatif. Cette division classique, très judicieuse d'ailleurs, mérite d'être indiquée dès l'abord, et d'être retenue.

Le contrôle administratif est exercé hiérarchiquement par l'Administration supérieure sur ses subordonnés.

Le contrôle judiciaire est exercé par la Cour des comptes sur les comptables soumis à sa juridiction.

Le contrôle législatif est exercé par le Parlement sur les ministres chargés de l'exécution du budget.

Nous retrouverons ces trois sortes de contrôle dans le cours de notre exposé. Provisoirement, au lieu de les étudier dans leur ordre, nous continuerons, conformément au plan adopté jusqu'ici, à suivre la marche du budget, pas à pas, dans ses évolutions successives.

Deux séries d'agents distincts, les ordonnateurs et les comptables, ont coopéré à l'exécution du budget. Les uns et les autres,

« comme jadis, autour du gibet de M on (faucon, la multitude Vociférait « contre les trésoriers de France pendus au gibet. C'est une longue Iradi- « lion. *> (Les fermiers généraux , par Gapeli^ue.)

une fois l'exécution du budget terminée, doivent justifier qu'ils ont fidèlement rempli leur mandat. Mais ces justifications revêtent une forme très différente, suivant qu'elles sont réclamées aux ordonnateurs, ou aux comptables.

Les fonctions d'ordonnateur, en effet, comme il a été dit, sont incompatibles avec celles de comptable. De la diversité de leurs situations résulte une série de dissemblances, au point de vue du contrôle, dont les principales peuvent être classiliées de la manière suivante :

1° Les comptables rendent leurs comptes par gestion et les ordonnateurs par exercice.

Les opérations de caisse, en effet, se suivent dans un ordre exclusivement chronologique. A tout moment, elles sont complètes. On peut toujours les arrêter instantanément et définitivement, sans attendre aucun complément, ou rattachement ultérieur. Dès lors, en fin d'année, au dernier jour du dernier mois, les comptes des comptables sont irrévocablement clos. C'est la gestion annuelle.

En plus, toutes les fois que, dans le cours de Tannée, un comptable quitte ses fonctions, soit qu'il change de résidence, soit que la mort le fasse disparaître non seulement de sa place, mais de ce monde, ses opérations sont arrêtées immédiatement au jour même de la mutation et un compte de gestion personnelle est dressé pour la portion d'année spéciale à chaque titulaire- Il arrive ainsi quelquefois qu'une même année, en cas de fréquents changements, comporte deux, trois, quatre comptes de gestion personnelle, ou plus. Les comptes des comptables sont donc rendus par gestion, soit annuelle, soit personnelle.

Les ordonnateurs ne sauraient, comme les comptables, décrire leurs actes de date à date, sans se préoccuper des compléments ou rattachements ultérieurs que ces actes comportent. Au contraire, ils doivent rechercher et grouper toutes les parties éparses des mêmes opérations, afin de les présenter en un seul faisceau, comparable au chiffre des crédits qui les ont autorisées. Leur compte est un compte moral, un compte rationnel, qui ne s'accommoderait pas d'une coupure instantanée. Les délais de l'exercice,

ORDONNATEURS ET COMPTABLES

quelquefois même, leur semblent trop courts pour rassembler les assignations diverses émises sur un même crédit.

En même temps, et pour les mêmes motifs, la personnalité de l'ordonnateur disparaît dans ses comptes, tandis que celle du comptable s'y trouve toujours mise en relief. Ce n'est pas son propre compte que rend l'ordonnateur, mais celui de l'exercice- Lui-même demeure donc anonyme. Le comptable, au contraire, voit son nom figurer, en toutes lettres, sur la couverture de son compte de gestion. De date à date, il est personnellement responsable des deniers de la caisse dont il a été titulaire.

2° Les comptables ont besoin qu'un jugement apure leur comptabilité. Aucune décision judiciaire n'est nécessaire pour libérer les ordonnateurs.

La qualité seule de comptable constitue celui-ci dans un état litigieux. Ses biens sont, d'emblée, frappés d'une hypothèque permanente et soumis à des privilèges spéciaux au profit du Trésor (!)• Son avoir, en totalité ou en partie, est déposé dans les caisses de l'Etat, sous forme de cautionnement. Un quitus régulièrement délivré, à la suite des arrêts de libération rendus par la Cour des comptes, peut seul lui restituer la jouissance de ses biens mobiliers et immobiliers. Il a donc absolument besoin d'être jugé, pour sortir librement de ses fonctions.

Rien de semblable n'existe à l'égard de l'ordonnateur. Aucun privilège, aucune hypothèque légale au profit du Trésor ne pèse sur ses biens. Il ne dépose pas de cautionnement (2). Nul lien

(1) L'Etat, en vertu de l'article 2121 du Gode civil* possède une hypothèque légale sur les biens des comptables. L'article 2098 lui confère, en outre, un privilège sur les biens meubles et immeubles des comptables, privilège spécialement réglementé par la loi du 5 septembre 1807.

(2) Un gertn.in nombre d'administrateurs, ordonnateurs et chefs de service, autres que des comptables, sont, dans divers pays, soumis à l'obligation de déposer un cautionnement. En Fiance, autrefois, Ja mesure recevait beaucoup d'extension; elle a été restreinte depuis : cependant elle s'applique encore aux directeurs départementaux de l'enregistrement; et des domaines (5.000 fr.), aux directeurs départementaux des contributions indirectes (10.000 fr.), aux inspecteurs du même service (a. 000 lr.), aux directeurs, inspecteurs et sou s -inspecteurs des douanes, etc.

On peut se demander pourquoi ta mesure n'est p;is généralisée! Est-il logique que les fonctionnaires, chefs de service, ou ordonnateurs, qui, d'un trait de plume, par une simple signature, peuvent engager les linan-

matériel ne l'assujettit à sa fonction. Il conserve la libre disposition de sa fortune. S'il rentre dans la vie privée, du jour au lendemain, sans aucune formalité, bien qu'il ait signé souvent pour plusieurs millions d'ordonnances, il recouvre /a plénitude de sa liberté et de sa quiétude. Sa personnalité, en un mot, n'est pas en jeu, sauf dans les cas exceptionnels où le principe de la responsabilité, inscrit d'une manière générale dans nos lois de comptabilité, est invoqué contre lui (1). Mais alors c'est à l'occasion seulement de faits bien déterminés que cette responsabilité peut être mise en cause. Elle n'est pas engagée d'avance, d'une manière permanente, comme celle du comptable, et, par conséquent, elle

ces de l'État et ouvrir les caisses des comptables, ne soient pas, comme ceux-ci, astreints à l'obligation de déposer un cautionnement? Voici les différentes raisons qui, à notre avis, justifient l'exception dont les chefs de service, administrateurs ou ordonnateurs, sont l'objet.

Les comptables manient des espèces : ils sont donc exposés à des pertes matérielles, provenant de vols ou d'erreurs de comptes, et, déjà, à ce point de vue, en dehors de toute question d'honnêteté de leur part, ils doivent garantir, par le dépôt d'un cautionnement, l'intégralité de leur encaisse.

Puis, comme la vue du métal précieux excite des convoitises dangereuses, le cautionnement garantit encore le Trésor contre les tentations et les infidélités éventuelles.

Pour les administrateurs et ordonnateurs, rien de pareil n'est à craindre. On ne saurait les voler, pas plus qu'ils ne peuvent commettre d'erreurs matérielles se traduisant en perte de numéraire, puisqu'ils n'ont pas de caisse. Quant à leur honnêteté, elle est tout au moins à l'abri delà vue quotidienne de l'or tentateur.

D'un autre côté, si l'on entrait dans la voie du cautionnement h l'égard de tous les fonctionnaires capables d'engager les finances publiques et d'ouvrir les caisses des comptables, quel agent de l'État en demeurerait dispensé ? Les ministres, d'abord, en haut de l'échelle, devraient garantir, par des dépôts considérables, le fidèle aménagement des milliards dont ils disposent. En descendant jusqu'aux plus petits employés, on trouverait encore qu'une part de la fortune publique, plus ou moins importante, repose entre leurs mains. Le cautionnement deviendrait donc universel.

Cette dernière raison n'a pas eu moins de poids que les précédentes pour déterminer les divers gouvernements à limiter, à peu près exclusivement, aux comptables l'obligation du dépôt d'un cautionnement.

(1) « Tant que la responsabilité de l'ordonnateur n'est pas spécialement « mise en question, il n'a pas déjuge à attendre, si ce n'est de l'opinion « publique, dont tout le monde est justiciable . Dans l'exercice de son em- « ploi, il conserve la libre et entière disposition de sa fortune. Son inté- « grité et ses lumières sont les seuls gages qu'il donne â la confiance pu- « blique. Et lorsqu'il redescend dans la vie privée, il n'a aucune forma- « lité à remplir pour jouir de la plénitude de son repos. » (Rapport du marquis de Garnier, sur le projet de loi de règleDkent des exercices 1815, 1810 et 1817. Chambre des pairs, 17 juin 1810.)