DÉCLARATIONS ET RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES

officiel, en signalant les infractions que les vérifications des pièces de dépenses révèlent, chemin faisant, à la charge des ordonnateurs. Ce n'est pas une juridiction sur les ordonnateurs que les membres de la Cour entendent par là s'attribuer ; ils soumettent seulement leurs observations au président de la République à titre d'information. Celui-ci, une fois le rapport entre ses mains, prie chaque service des divers ministères compétents d'expliquer les motifs des irrégularités signalées qui le concernent. Le tout, observations de la Cour et réponses des administrations intéressées, compose le volume annuel, imprimé et distribué à la Chambre des députés et au Sénat.

Ce contrôle, le plus direct, le plus intime qui soit exerce à l'égard des ordonnateurs, pénètre souvent très avant dans le cœur même de leur gestion. Grâce à lui, nous avons pu déjà citer, à l'appui des diverses parties de ce livre, de nombreux exemples de mandats fictifs, de dépenses irrégulières, de dépassements de crédits, de ressources indûment obtenues, de ventes clandestines de matières réformées, de transpositions de chapitres ou d'exercices, de gestions occultes, de majorations d'effectifs, de violations diverses des autorisations législatives, relevés à rencontre des ordonnateurs. Les rapports annuels de la Cour des comptes sont remplis de faits de cette nature qui, sans aucun doute, ne doivent représenter qu'une faible portion de la réalité (1).

Les administrations, dans leurs réponses , s'excusent comme elles peuvent, contestent l'irrégularité, ou l'avouent, en s'engageantalorsà mieux surveiller leurs agents à l'avenir. En somme, des résultats précieux découlent, à la longue, de ce contrôle annuel. Le procureur général près la Cour des comptes, dans son

(1) On a quelquefois cherché à grouper les critiques formulées par la Cour des comptes pour démontrer l'insuffisance de l'organisation financière, dans le sein de laquelle tant d'infractions peuvent se produire. Cest la un raisonnement mauvais comme esprit, et inexact en fait. Car les irrégularités, dans le système le plus perfectionné, sont toujours très nombreuses, surtout avec un budget aussi étendu et aussi compliqué que le nôtre. Or, les irrégularités que le contrôle découvre ne représentent, en général, qu'une faible partie de celles qui passent inaperçues : ces dernières seules sont inquiétantes.

discours de rentrée du 16 novembre 1888 (1), le constatait très justement, lorsqu'il récapitulait les exemples de l'heureuse inlluence des observations de la Cour depuis 1870 : « Je pourrais, (c dit-il, vous apporter une plus longue énumération des réformes ce et des améliorations obtenues dans chaque département minis- (c tériel. Je pourrais vous citer encore un grand nombre d'obser- (.< vationsde détail sur des faits irréguliers ou incorrects, sur des « marchés passés avec l'État, sur des clauses pénales non exécucc tées, sur des prêts ou avances interdits par les règlements, sur « les papiers liduciaires, sur bien des points enfin où l'Adminis- (( tration supérieure a reconnu la justesse de vos critiques. Mais « j'en ai dit assez, et les exemples cités suffisent amplement pour (( déduire les conclusions auxquelles je tenais à arriver. »

§ 0. — Insuffisance du contrôle à V égard des ordonnateurs.

Cependant, les procès-verbaux de la Commission des comptes des ministres, les déclarations générales et le rapport annuel de la Cour des comptes ne sont encore que des préparatifs en vue du règlement définitif du budget. Le vote de ce règlement définitif appartient au Parlement lui-même. Le contrôle législatif repose, dès lors., en dernière analyse, sur l'autorité suprême du Parlement. Son mérite, son existence môme, dépendent de l'usage que les représentants du pays feront des documents ci-dessus énumérés. Suivant que les Chambres, au moment de l'étude '"cle la loi de règlement, utiliseront, plus ou moins consciencieusement, les vérifications préalables effectuées à leur usage, ces vérifications deviendront efficaces ou demeureront à l'état de lettre morte. Le contrôle législatif a donc l'inconvénient de *ie pas fonctionner spontanément, avec la régularité et la sécurité d'une organisation administrative.

En outre, la responsabilité ministérielle constitue sa seule sanction, et l'on sait que cette responsabilité n'a été, ni en fait, ni en droit, définie jusqu'ici.

(1) Audience solennelle du 1(3 octobre 1888, discours de M. le procureur général Renaud.

CONTROLE DES ORDONNATEURS

L'indépendance excessive qu'une telle situation laisse aux ordonnateurs a, depuis longtemps, suscité de vives critiques. Dès 1840, un ancien caissier du Trésor, de Montcloux., disait : « Tandis « qu'on multiplie les contrôles autour des comptables, on laisse « les ordonnateurs se mouvoir dans leur indépendance et dans (( leur insolvabilité. On juge l'instrument, on ne juge pas la main « qui le pousse. Dans la gestion dos comptables, une erreur d'un « centime est impitoyablement relevée. La gestion de l'ordonnace teur est au-dessus de l'examen : les erreurs les plus grossières, « les manœuvres les plus frauduleuses peuvent se commettre (( dans les liquidations, sans que la justice financière ait rien a y ce voir (1). »

Le ton même de ce plaidoyer révèle, sans doute,, une certaine exagération de la part de son auteur. Les ordonnateurs ne peuvent, comme le prétend Montcloux, commettre les manœuvres jes plus frauduleuses, à l'abri de toute poursuite. Ils trouventalors, en effet, des juges et des pénalités. D'abord, le décret sur la comptabilité du 31 mai 1862 dit expressément : « Art. 35, les admi- « nistrateurs sont responsables de l'exactitude des certifications « qu'ils délivrent ». Cette responsabilité est sanctionnée par les articles 174, 175 et 177 du Code pénal (2). Puis, presque tou-

(1) L'ouvrage de M. de Montcloux est intitulé : De la comptabilité publia f/ue en France. Paris, in-8°, 1840. Il s'exprime encore ainsi dans un autre passage : « Le payement est un fait complexe : on doit en demander « compte à plus d'un agent. Ne nous exposons pas à voir un ordonnateur « délivrer de faux mandats d'indemnité de route à des militaires suppa^

« sés, un autre fabriquer des mandats pour des curés qui n'existent pasT^V

« un autre livrer des fonds à un régisseur qui les applique à sa dépense >s

« personnelle et tous ces fonctionnaires dont* la négligence équivaut

« à la concussion se renfermer dans leur dignité inattaquable ! Que

« les ordonnateurs répondent de leurs œuvres. S'ils ont mal opéré, qu'on « les juge ! »

(2) Les articles 174, 175 et 177 du Gode pénal sont applicables aux ordonnateurs coupables de prévarication. L'article 174 du Gode pénal dit : « Tous fonctionnaires, tous officiers publics, leurs commis ou préposés, tous « percepteurs des droits, taxes, contributions, deniers...., qui se seront « rendus coupables du crime de concussion seront punis. .

L'article 175 ajoute : « Tout fonctionnaire, tout officier public, tout agent « du gouvernement qui, soit ouvertement, soit par actes simulés, soit « par interposition de personnes, aura pris ou reçu quelque intérêt que « ce soit, dans les actes, adjudications, entreprises des régies, dont il a, « ou avait au temps de l'acte, en tout ou en partie, l'administration ou la

jours, par la force des choses, l'ordonnateur prévaricateur s'immisce, plus ou moins, dans la comptabilité : il s'approprie les fonds, constitue une caisse noire, organise une gestion occulte. Alors, de plein droit, aussitôt qu'il est découvert, il est constitué comptable et toutes les obligations des comptables lui deviennent applicables : hypothèques, redditions de comptes, jugements, etc. La mainmise administrative s'appesantit sur lui et l'enchaîne impitoyablement jusqu'à ce qu'un quitus, en due forme, l'ait libéré. « Les gestions occultes sont soumises aux mêmes « juridictions et entraînent la même responsabilité que les ges- « tions patentes. » (Art. 25 du décret du 31 mai 1862.) Dans bien des cas, on a vu cette disposition, frapper durement les ordonnateurs et transformer leur prétendue impunité, d'après Montcloux, en un rigoureux assujettissement aux lois de la comptabilité (1).

« surveillance, sera puai

a La présente disposition est applicable à tout fonctionnaire ou agent du « gouvernement qui aura pris un intérêt quelconque dans une affaire dont « il était chargé d'ordonnancer le payement ou de faire la liquidation. »

Enfin, l'article 177 est applicable au cas plus spécial de corruption ; « Tout fonctionnaire public de Tordre administratif ou judiciaire, tout « agent ou préposé d'une administration publique qui aura agréé des « offres ou promesses, ou reçu des dons ou présents pour faire un acte de « sa fonction, même juste »

(1) Non seulement l'ordonnateur qui a détourné les fonds est considéré comme comptable, mais aussi celui qui a coopéré à leur détournement. « L'ordonnateur qui a émis un mandat fictif» le créancier qui l'a acquitté, « les agents qui ont délivré le faux certificat, sont les co-auteurs de la « gestion occulte. » On les déclare tous comptables et leurs biens sont frappés d'hypothèques. M. Petit) ean, procureur général près la Cour des cumpt.es, iIjiiis un discours sur l<>s comptabilités occultes (3 m;irs 1877), ;i soutenu que telle était la jurisprudence de la Cour, jurisprudence appelée ù exercer, d'après lui, une influence très salutaire sur la gestion des ordonnateurs. Un des successeurs de M. Petitjean confirme son opinion dans les termes suivants : « L'ordonnateur, lorsqu'il émet sciemment un mandat « fictif, devient pécuniairement responsable, aux lieu et place du comptable, « qui ne peut juger de la régularité du mandat que sur les apparences. » (Discours de rentrée du 3 novembre 1881, par M. Audibert, procureur général.)

Cependant, M. Victor Marcé, dans une très intéressante étude sur les Comptabilités occultes (1887), combat cette théorie et, bien à regret, tout en reconnaissant son efficacité éventuelle, ne la croit pas conforme aux textes du décret du 31 mai 1862 (art. 25) et de la loi municipale du 5 avril 1884 /art. 155); ces textes, dit-il, ne considèrent comme coupables de gestion occulte que les personnes qui se sont ingérées dans le maniement des de-

CONTROLE DES ORDONNATEURS

Cependant, si Montcloux exagère incontestablement, on doit reconnaître qu'un large fonds de vérité demeure contenu dans ses appréciations. En réalité, les ordonnateurs ne sont pas jugés et c'est seulement par des procédés indirects qu'on parvient à les mettre éventuellement en cause. « Des fonctionnaires ont le droit « d'ouvrir les caisses par leur simple signature et ces hommes « ne sont pas jugés à raison de l'usage qu'ils ont fait de ce « droit! » répète un document plus récent. (Projet de loi d'initiative parlementaire du 18 novembre 1882.)

Faut-il en conclure que les ordonnateurs devraient, tout aussi bien que les comptables, verser un cautionnement et soumettre leurs comptes au jugement de la Cour des comptes (1 ) ? Nous avons déjà indiqué qu'à notre avis il semblerait impossible de soumettre tous les administrateurs à l'obligation d'un cautionnement (2). 11 semble non moins impraticable d'exiger que la Gourdes comptes juge, sur pièces, la gestion de tous les chefs de service de l'administration civile et militaire.

Mais, sans recourir à des solutions aussi radicales, il existe un

niers publics. D'après M. Marco, le mot maniement doit être entendu dans son sens exclusivement matériel.

(1) Montcloux qui, tout en exagérant, raisonne avec l'exactitude d'un ancien fonctionnaire, appuie son système des considérations préalables suivantes : « Dégageons d'abord, dit-il, l'acte du ministre de celui de son « subordonné. Déclarons que le ministre ne répond pas personnellement « de ce qui se fait au-dessous de lui. Disons de quoi il répond et définissons « en quoi consiste la responsabilité de ses agents. A l'aide de cette sépa- « ration, la question s'éclaireira et deviendra peut-être fort simple

« Où en serions-nous, je le demandé, si l'on avait raisonné à l'égard des « comptables comme on l'a fait jusqu'ici à l'égard des ordonnateurs ? « Certes, le ministre des finances ne pouvait pas être rendu responsable <c des perceptions illégales, ni des détournements de fonds ; on ne pouvait

« pas y songer On a créé des agents responsables à tous les degrés

« et on a pris contre eux et leurs biens de bonnes et solides garanties. Ce « qui a été fait pour le ministère qui reçoit, il fallaitle faire pour les minis- « tères qui dépensent. »

C'est donc la fiction de la responsabilité ministérielle que Montcloux voudrait très justement voir disparaître à l'égard des ordonnateurs.

(2) La Commission de revision du décret du 31 mai 1862, en étudiant la question de responsabilité des ordonnateurs, a même écarté toute idée de responsabilité pécuniaire à leur égard. Les punitions disciplinaires, descente de grade, changement de résidence, mise en disponibilité, destitution, lui ont semblé constituer des actes de répression mieux en rapport avec la position et les attributions des ordonnateurs.

contrôle dont nous avons déjà signalé, dans la troisième partie de cet ouvrage, les avantages au point de vue qui nous occupe. C'est le contrôle préventif de la Cour des comptes qui tient les ordonnateurs en respect et oppose à leurs infractions éventuelles une barrière, renforcée, au besoin, par l'autorité législative (1). En outre, dans la même troisième partie, nous avons indiqué comment la direction générale de la comptabilité italienne dirige et surveille toutes les divisions de comptabilité des ministres ordonnateurs, afin de pénétrer dans le cœur même de leurs opérations de liquidation et d'ordonnancement (2).

En continuant à décrire l'organisation du contrôle dans les pays étrangers, nous allons revenir sur ces idées, et leur étude nous permettra, sans doute, de discerner comment il serait possible de combler la lacune existant actuellement en France, à l'égard du contrôle des ordonnateurs.

(1) Voir pages 515 et suiv.

(2) Voir pages 513 et 51 V.