QUELS SONT LES PRÉPARATEURS DU BUDGET. ROLE DU MINISTRE

Divisions du sujet: préparation, vote, exécution et contrôle du budget. — | li Quelle autorité prépare le budget? Le pouvoir exécutif est partout chargé de préparer le budget, avec plus ou moins de restrictions. En Angleterre, le Parlement s'abstient de toute initiative budgétaire, afin de réserver les droits du gouvernement. En France, en Italie et en Beb gique, les députés formulent des propositions budgétaires, concurremment avec le gouvernement. Inconvénients de l'initiative parlementaire — | 2. Le budget est préparé, d'abord, par les administrations locales

, et centrales, puis par chaque ministre compétent. Les différents ministres adressent leurs projets au ministre des finances. — § 3. Rôle du ministre des finances. Portrait qu'en trace Necker. Mot de M. Thiers. Le ministre des finances, dans certains pays, se borne à centraliser; dans <! autres, il contrôle et s'approprie les budgets de ses collègues. En France, Sully, Golbert, Necker, de Villéle ont exceptionnellement joui d'une position prépondérante. — § 4. Ministère des finances en Angleterre. Le bureau de Trésorerie, composé des chefs du parti au pouvoir, possèdeune prééminence budgétaire incontestée. Avan la ges de sa suprématie sur l'ensemble de l'administration du pays. — § 5. Une fois les divers projets de dépenses centralisés par le ministre des finances, celuici y joint le projet de budget des recettes qu'il rédige seul, et adresse au Corps législatif le budget général de l'État, précédé de son exposé des motifs.

L'étude du mécanisme du budget se répartit outre les quatre grandes divisions suivantes :

1° Préparation du budget; 2° Vote du budget ; 3e Exécution du budget;

4° Contrôle du budget.

Ces divisions ont le mérite d'être universellement admises : on ne saurait ouvrir un traité de finances, sans les y rencontrer.

Du reste, elles ne jouissent de cette laveur universelle qu'en raison de leur caractère rationnel et, pour ainsi dire, inévitable. Elles représentent, en effet, la série chronologique des opérations budgétaires et forment le cercle complet des étapes que parcourt successivement le budget, depuis sa naissance jusqu'à sa fin.

La première division prend le budget aux débuts mêmes de sa formation par les soins des administrations et des ministres compétents.Elle le conduit, sous les auspices prééminents du ministre des finances, jusqu'au seuil du Corps législatif. Chemin faisant, elle se charge de délinir les expressions nouvelles : exercice, gestion, spécialisation, majorations, crédits évaluatifs et limitatifs, etc.

La seconde division nous amène au sein du Parlement, où elle nous fait assister, d'abord, à l'étude préalable des projets de budget par les commissions législatives, puis, à la discussion générale et à la discussion par articles, qui aboutissent au vote : vote des députés, vote des sénateurs, vote par chapitre ou par article, vote des crédits additionnels, etc. Éventuellement, d'ailleurs, le Parlement peut refuser de voter le budget

L'exécution du budget, en troisième lieu, pénètre dans le domaine actif de l'administration du pays. Cette partie montre à quels services incombe le soin d'effectuer les recettes et les dépenses publiques ; au moyen de quelle organisation hiérarchique l'argent, sorti des poches du contribuable, remonte jusqu'au Trésor central, pour retomber, de là, sur les rentiers, fonctionnaires civils et militaires et fournisseurs.

Le budget ayant clos ses opérations, la quatrième partie s'occupe de les contrôler. 11 s'agit de s'assurer que, sur aucun point, le pouvoir exécutif n'a excédéson mandat, que les ordonnateurs et les comptables ont scrupuleusement respecté les fixations législatives. La Cour des comptes remplit le principal rôle, dans cette dernière phase des travaux budgétaires, qui se termine par la loi de règlement définitif rendue par le Parlement.

INITIATIVE DES PROJETS BUDGÉTAIRES

Ainsi, le budget, d'abord préparé par le pouvoir exécutif, passe au pouvoir Législatif qui le vote, puis revient au gouvernement pour l'exécution, et retourne au Parlement, dernier juge des comptes.

Tel est le programme de l'ensemble de ce livre.

Le sujet de la préparation du budget sera successivement envisagé sous les trois points de vue suivants: Qui prépare le budget?

A quelle époque le budget est-il préparé ? Gomment prépare-t-on le budget ?

La réponse à chacune de ces questions formera la matière spéciale d'un ou de plusieurs chapitres.

§ 1. — Préparation du budget par le pouvoir exécutif. Initiative

parlementaire .

Qui prépare le budget ?

En France, en Angleterre, en Prusse, en Italie, en Russie, partout, en un mot, c'est le pouvoir exécutif qui prépare le budget. Il le prépare d'une manière légitime et nécessaire. Lui seul peut et doit remplir ce rôle (1). Placé au centre du pays, péné-

(1) « De toutes les lois,laloi de finances est celle dont l'initiative doit le « plus naturellement être attribuée au gouvernement. Seul, il peut con- « naître l'étendue et l'urgence de ses besoins... Seul, il peut, de la haute « situation qu'il occupe, discerner les bornes auxquelles les tributs doivent

« s'arrêter Ces connaissances ne peuvent être que le fruit d'une expé-

« rience journellement appliquée à toutes les branches de l'Administra- « lion, ainsi que du rapprochement et de La combinaison des renseigne- « ments recueillis de tous les points du royaume et rassemblés flans un » même foyer d'observation. » (Rapport du marquis de Garnier, à la Chambre des pairs, sur le budget de 1821, 28 juillet 1821.)

Chateaubriand, bien qu'il ne s'occupât que fort peu de finances, dit, do même : « La formation du budjet appartient essentiellement à la préro-

« gative royale Hèglc générale : le budjet doit être fait par un minis-

« tére et non par la Chambre des députés, qui est le juge de ce budjet. Or, « si elle faisait le budjet, elle ne pourrait demander compte de son propre « ouvrage; et le ministère refuserait d'être responsable dans la partie la « plus importante de l'administration. Ainsi les éléments de la Constitution « seraient déplacés. » (De la Monarchie selon la Charte, par M. le vicomte de Chateaubriand, Paris, 1826, in-8^ )

trant, par la hiérarchie de ses fonctionnaires, jusqu'au sein des moindres villages, mieux que personne il ressent l'impression des besoins et des vœux publics, mieux que personne, il peut apprécier leur importance, leur mérite relatif et, par conséquent, les chiffrer budgétairement. D'ailleurs, c'est lui qui, plus tard, doit mettre le budget à exécution : il a donc intérêt à préparer, dans les meilleures conditions possibles, le projet dont l'application lui est réservée.

Un orateur delà Restauration exprimaitcette idée en termes plus poétiques: « Le pilote, chargé de conduire un bâtiment, est le « seul juge compétent de la position, de l'étendue qu'il doit douce ner à ses voiles, parce que, seul, il est placé de manière à bien « connaître la force et la direction des vents et des courants qui <( peuvent entraver ou retarder sa marche. » (Rapport sur le règlement des budgets de 1814 et 1815. Chambre des pairs, 1816.)

Ce qui veut dire, en langage précis, qu'un propriétaire, pour bâtir ou réparer sa maison, doit toujours commencer par demander à l'architecte, seul compétent dans l'exécution, son plan et son devis. Ce propriétaire, comme le Parlement, conserve, sans doute, le droit d'examiner, d'approuver, d'amender, ou de reje ter les propositions qui lui sont soumises. Mais il ne s'en adresse pas moins, d'abord, à la personne que sa position rend spécialement apte à formuler les projets en question, projets dont la réalisation, d'ailleurs, doit, plus tard, lui être confiée. Le gouvernement dresse ainsi légitimement et nécessairement, comme nousl'avonsdit, le devis des recettes et des dépenses pour l'année qui va s'ouvrir.

Si tous les pays remettent effectivement au pouvoir exécutif le soin de préparer le budget, chacun d'eux le fait avec plus ou moins de restrictions.

C'est en Angleterre que le pouvoir exécutif possède les attributions les plus étendues de préparateur du budget. Là, où les droits du Parlement sont si anciens et si prépondérants, la part réservée au gouvernement se trouve le mieux défendue contre les empiétements législatifs. La Chambre des Communes, en effet, a renoncé à son propre droit d'initiative budgétaire, afin de laisser

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intacte celle du gouvernement. Elle s'est interdit spontanément toute motion individuelle, en matière de recettes ou de dépenses, susceptible de déranger l'équilibre des finances. Elle, qui peut tout, ne peut cependant proposer aucune augmentation de dépenses, ni aucune réduction de recettes.

L'initiative budgétaire, en Angleterre, appartient donc exclusivement à la Couronne. « Le rôle du gouvernement consiste à « proposer, celui du Parlement à accorder. » Cette formule mérite d'être retenue, non seulement en raison de la haute autorité financière de son auteur (1), mais en raison de la précision avec laquelle elle délimite les attributions de chacun des pouvoirs qui concourent à la formation du budget (2). Sans l'assentiment du Parlement, le pouvoir exécutif ne saurait lever d'impôt, ni effectuer aucune dépense. Mais, inversement, sans une proposition du Cabinet, le Parlement anglais ne vote ni augmentation de dépenses, ni diminution de recettes. Tout son pouvoir consiste à rejeter ou à réduire les propositions ministérielles.

Ce principe a été poussé jusqu'au scrupule par la Chambre des Communes. Sir Erskine May, dans son grand ouvrage sur YHistoire constitutionnelle de l'Angleterre, relate un grand nombre de cas, sans importance individuelle, où l'on voit le Parlemeut refuser son vote, par soumission aux règles générales qu'il s'est imposées. Par exemple., les Communes s'abstiennent expressément d'examiner l'amendement à la proposition d'une concession de pension déposée par la Couronne, parce que cet amendement demande la faculté de réversion de ladite pension sur la téte du lils du titulaire, en cas de décès, et qu'il pourrait résulter de là, un jour, indirectement, une prolongation décharges pour le Trésor.

Cependant, aujourd'hui, certaines indications font supposer (pie les règles anciennes subissent, par des moyens détournés, d'assez graves atteintes (3). Les digues, de temps à autres, sont rompues

(1) Sir Stafîort Northcote, ancien premier lord de la Trésorerie. Article du Dictionnaire de la politique sur les finances d° l'Angleterre.

(2) On dit aussi : « La Couronne demande, les Communes accordent, les « Lords consentent. »

(3) Les principaux moyens détournés, dont il est ici question, sont le

par le Ilot montant des dépenses d'État. Le principe n'en demeure pas moins debout et, une t'ois les brèches réparées, il continue à exercer efficacement son action salutaire sur les finances de l'Angleterre.

suivants. ['Les membres des Communes accompagnent leur bill d'initiative individuelle de la formule : « Dépenses à solder au moyen des fonds qui seront votés par le Parlement. » Par là, ils réservent, en apparence, l'initiative de la Couronne. Ou bien, la Chambre des Communes vote une adresse, une résolution, ou telle autre disposition législative qui contient, pour gouvernement, une obligation morale de présenter ultérieurement une demande de crédits. Ou bien, les membres du Parlement, individuellement, vont solliciter les ministres, afin de provoquer de leur part la présentation de tel ou tel projet de dépenses.

Quels que soient, d'ailleurs, les procédés mis en usage, le fait de l'envahissement de l'initiative parlementaire en Angleterre n'est malheureusement pas contestable. Tous les Chanceliers de l'Echiquier s'en plaignent ouvertement.

En 1883, M. Childers, dans son exposé officiel, s'exprimait ainsi : « Le « ministre des finances doit se préoccuper doublement de la progression « des dépenses publiques, car le Parlement, qui se chargeait autrefois d'y « veiller, semble, depuis quelque temps, moins soucieux de ménager les « deniers publics. Trois motions viennent de se produirc,en quelques jours, « dans la Chambre des Communes tendant, l'une à l'augmentation des trai- « tements delà marine, l'autre à l'amélioration de la position des agents « du revenu intérieur, la troisième à la réduction du prix des télé- « grammes... Depuis trois ans, il y a eu 576 propositions impliquant aug- « mentation ou réduction de dépenses : mais il n'y en avait que 20 pour « réduire et il y en avait 556 pour augmenter. » (Séance du 5 avril 1883. Exposé du budget de 1883-1884.)

Kn 1887, M. Goschen, dans son exposé budgétaire, constatait qu'en 17 ans la dépense des services civils avait augmenté de 216 millions de francs. « Cette augmentation, disait-il, est l'œuvre du Parlement bien plus que celle « des différents gouvernements qui ont été au pouvoir depuis vingt ans. « ...Il est bien inutile de dénoncer, chaque année, les prodigalités du goûte vernement, lorsqu'on augmente, chaque année, le nombre de ses attribuée tions et bien souvent malgré lui. »

Plus loin, il ajoutait : e< Bien que la situation du Trésor ne soit pas mau- 0 vaise, il serait désirable que les membres du Parlement voulussent bien te s'abstenir de réclamer l'aide des ministres pour toutes les choses aiixee quelles ils s'intéressent, pour acheter des tableaux, meubler des musées,

« créer des écoles techniques, des collèges, fortilier les colonies, etc

<e Toutes ces choses sont assurément dignes d'intérêt ; mais l'état dès « linances n'est pas assez brillant pour qu'il soit possible de multiplier à ce et point les dépenses. » (Exposé financier du 21 avril 1887.)

Toutefois, il ne faut pas oublier que, malgré ces récriminations des ministres des linances, ou plutôt, en raison même de leur efficace insistance, les dépenses publiques conservent, en Angleterre, un niveau qui n'a rien d'inquiétant, puisque le même M. Goschen, dans son exposé du budget de 1889*1890, constate qu'il a été économisé, sur les dépenses de l'année précédente, 33.900.000 fr. par rapport aux prévisions, et quele budget se solde par un excédent définitif de recettes de 69.725.000 fr., le plus élevé qu'il y ait eu depuis 1873 (Exposé financier du 15 avril ISS9.)

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En France, contrairement à ce que nous venons de voir pratiquer, les membres des deux Chambres proposent, à leur gré, individuellement; toute augmentation de dépensesettoute diminution de recettes. Leur initiative budgétaire coexiste donc avec celle du gouvernement et l'amoindrit d'autant.

Cette initiative parlementaire, en matière de budget, produit, chez nous, tous les inconvénients qui l'ont fait si sagement proscrire chez nos voisins. Elle tend incessamment à détruire l'œuvre de l'équilibre budgétaire; elle laisse la porte ouverte à tous les entraînements. Aussi, bien qu'il ne soit pas question de la supprimer, entend-on, de toute part, dénoncer ses abus. Chaque année, les rapporteurs des Commissions du budget dressent un instructif et effrayant tableau des augmentations de dépenses et des réductions de recettes qui résulteraient de l'adoption de tous les projets d'initiative individuelle. En 188S, ce tableau se résumait par les deux chiffres suivants : 276.174.000 fr. d'augmentations de dépenses, 46.882.000 fr. de diminutions de recettes : soit un déficit de 323.000.000. (Rapport de la Commission du budget de 1888, par M. Yves Guyot, député.)

Chaque année aussi, quelque passage de ces documents dénonce l'initiative parlementaire comme la cause directe de notre désorganisation financière : « Ah! Messieurs», s'écriait récemment un rapporteur, « l'initiative parlementaire! je n'en veux pas dire de (( mal : nous savons ici ce qu'elle vaut, puisque nous en jugeons a les résultats. Mais j'estime que si elle présente, en matière (( financière, quelques avantages, elle offre, par contre, de grands ce périls et de graves inconvénients ! » (Discours de M. Boulanger, rapporteur général du budget de 1889 au Sénat, 20 décembre 1888) (1).

(1) Le môme discours contenait l'allusion suivante au système anglais qui vient d'être exposé : « Un homme qui connaît bien la vie parlemente taire, M. Gladstone, disait récemment : Actuellement les ministres des « finances s'étudient à faire croire à la démocratie que les fautes ne se « payent pas. Ils cèdent, avec grâce, tout ce que leur demandent les lar- « rons cachés dans les broussailles des commissions parlementaires ; ils aban-

« donnent à toutes les influences les plateaux de la balance des budgets

« Je me demande ce que M. Gladstone dirait aujourd'hui s'il parlait de la a France et s'il voyait le ministère des finances se débattre au milieu des « difficultés de l'initiative parlementaire. » (Sénat, 20 décembre 1888.)

Bientôt, d'ailleurs, nous retrouverons dans des chapitres spéciaux, particulièrement dans Le chapitre relatif aux crédits additionnels, la trace mieux caractérisée de la pernicieuse influence de cette prérogative parlementaire.

Aux États-Unis, où la Constitution semblerait, au premier abord, attribuer à la Chambre des représentants elle-même le soin de la préparation du budget, on retrouve, en y regardant de près, l'intervention toujours nécessaire du gouvernement dans cette opération.

Sans doute, les Comités de la Chambre ont pour mission spéciale d'élaborer et de soumettre à l'assemblée les budgets en projet. Mais leur travail est obligatoirement précédé des propositions du secrétaire du Trésor. Les textes constitutionnels s'expriment ainsi à cet égard :

« Le secrétaire de la Trésorerie, dès le commencement de cha- « que session régulière (ie premier lundi de décembre), soumet « au Congrès les aperçus des besoins de chaque département mice nistériel, pour l'année financière commençant le 1er juillet sui- - « vant. » M. David Wells commente ainsi cette disposition : a Les « différents départements ministériels du gouvernement fédérai <jr soumettent au Congrès, au commencement de chaque session, « leurs propositions de dépenses pour l'année financ ière sui- « vante, avec les articles détaillés. » (David Wells, Lettre en réponse à l'enquête poursuivie par le Cobden-Club, sur le contrôle législatif, 24 juillet 1876.)

Les évaluations de recettes et de dépenses fournies par le sécrétaire du Trésor sont imprimées, avec leurs détails annexes, et distribuées à tous les membres du Congrès. Alors seulement, les Comités du Parlement, munis de ces documents, entreprennent de formuler les propositions définitives, qu'ils présentent euxmêmes. Ces Comités, bien que dotés d'attributions gouvernementales inconnues à nos Commissions législatives, n'empiètent donc pas sur le pouvoir exécutif au point de se substituer à lui, dans ses fonctions les plus essentielles. Au contraire, ils lui réclament expressément son aide préalable, sans laquelle aucun Parlement