LES PRÉPARATEURS DU BUDGET

ne serait capable de dresser l'échafaudage primitif du budget de l'État

§ 2. — Agents qui coopèrent à la préparation du budget.

Le pouvoir exécutif se trouvant ainsi, dans toutes les Constitutions, investi delà mission de préparer le budget, il nousreste à examiner quelles autorités, dans son sein, effectuent spécialement ce travail.

Chaque ministre prépare la partie du budget qui le concerne, avec l'aide de ses collaborateurs officiels.

Les premiers et les plus élémentaires, parmi ces collaborateurs, sont les agents locaux de chaque service, lesquels, rapprochés du public, en rapport constant et direct avec les populations, connaissent, avant tous autres, de visu, la nature et rétendue des besoins dupays pour le prochain exercice. S'agit-il, par exemple, de l'érection d'un pont, de l'exécution ou de la location d'un magasin, de la création d'un poste d'employés, de la construction d'une poudrière, de l'établissement ou de la rectification d'une route, de la réparation d'un bâtiment, de la réfection d'un ouvrage dégradé, etc., personne, mieux que le service local, ne peut provoquer l'entreprise de ces travaux, indiquer leur degré d'urgence, fournir les renseignements sur leur importance et leur coût approximatif* C'est donede lui que partent nécessairement les premières propositions budgétaires.

Ces propositions, ainsi formulées, dès le début, par les agents locaux, sont transmises aux administrations centrales : administration des routes et ponts, de la navigation, de l'artillerie, du génie, des constructions maritimes, des bâtiments civils, des forets, des haras, des régies financières, etc., entre lesquelles se subdivisent les services de chaque ministère. Les administrations centrales récapitulent et étudient les propositions locales, les admettent, les amendent, ouïes rejettent. Puis, efles y ajoutent, s'il y a lieu, de leur propre cru, des propositions d'un ordre plus général : travaux d'ensemble, programme s'appliquant au terr itoire tout entier, ou à des régions interdépartementales, modification

d'organisation dans les cadres du personnel, etc., sujets que le service local ne saurait aborder, parce que leur prévision exige une vue partant d'un point plus élevé.

Les administrations centrales, aussitôt leur projet élaboré, renvoient au ministre. Celui-ci, aidé des lumières d'une section spéciale de son ministère placée sous ses ordres immédiats, nommée, suivant les temps et les cas, Secrétariat général, Direction de la comptabilité, Direction des fonds, Bureau central, Cabinet, etc., centralise et revise les propositions de ses diverses administrations, de la même manière que nous avons vu celles-ci centraliser et reviser les propositions des agents locaux. Il supprime les demandes injustifiées ou inopportunes, à son avis, réduit celles qu'il trouve excessives, admet, au contraire, celles contre lesquelles il ne voit pas d'objections. Puis, aux propositions administratives, il ajoute, le cas échéant, comme précédemment, les projets d'un ordre plus étendu, embrassant l'ensemble de son département ministériel. Confectionnés de la sorte, de degrés en degrés, par les services locaux, les administrations centrales et les ministres eux-mêmes, les projets de budget sont transmis, après leur complet achèvement, au ministre des finances.

§ 3. — Le ministre des finances.

Parvenus ainsi, d'étape en étape, jusqu'au ministre des finances, nous devons nous arrêter quelques instants devant lui.

Le portrait du ministre des finances, tel qu'il est, ou tel qu'il doit être, a été plusieurs fois tracé par d'éloquents interprètes. Necker s'y est spécialement attaché, dans des pages demeurées célèbres, avec une insistance qui n'a pas paru exempte de senti" ments personnels.

Dès 1773 (1), à une époque où personne encore ne soupçonnait ses aspirations ambitieuses, il décrivait, avec enthousiasme, les grandeurs de sa position future.

« 0 quelle éminente et redoutable l'onction que celle où l'on

(1) Eloge de Colbert, pièce d'éloquence qui remporta le prix à l'Académie française, en 1773.

LE MINISTRE DES FINANCES

a peut se dire : tous les sentiments de mon cœur, tous les mou- « veinants de ma pensée, tous les instants de ma vie peuvent « nuire ou servir au bonheur de vingt millions d'hommes, et « préparer la ruine ou la félieité de la race future!

« Voilà peut-être le plus grand travail qui puisse être confié à « l'intelligence de l'homme! »

Quant aux qualités nécessaires pour exercer un tel emploi, Necker énumère ensuite toutes celles qu'il croit posséder luimême et la liste en est interminable : bon sens, honnêteté, simplicité de vie, amour du travail, vues d'ensemble, recherche des détails, ordre et distribution du temps, connaissance des hommes, sagesse, modération, etc.

En 1784, après son renvoi du ministère, dans l'introduction du beau livre qu'il rédigea, pendant sa retraite à Saint-Ouen, sur Y Administration des finances, il s'abandonne encore à la composition éloquente du portrait idéal d'un ministre des finances. En voici quelques passages :

« En même temps qu'un administrateur des finances, guidé e par son génie, doit s'élever aux plus hautes pensées, il faut, (( par un contraste souvent pénible, qu'il se livre au travail le « plus laborieux; il faut qu'il scrute les détails, qu'il en con- « naisse l'importance et qu'il les respecte. Il faut qu'il triomphe, « par son courage, des dégoûts attachés à ce genre d'applica- « tion ; car je sais bien que, pour s'y complaire, il faudrait se « trouver comme à cette mesure, et n'être jamais distrait par le « charme des idées générales; mais on ne tarde pas à recon- « naître que ces idées générales ne seraient, elles-mêmes, que « des abstractions inutiles, sans la certitude des détails. . . . « On ne peut jamais arriver à l'administration des finances « qu'imparfaitement préparé, parce que cette administration est a composée d'une si grande diversité de devoirs qu'il n'est au- « cune éducation préalable qui puisse y rendre entièrement « propre

« Continuant à réfléchir sur l'étendue des fonctions d'un « administrateur des linances, je ne sautais trop lui recom- « mander d'apporter la plus grande attention au choix des per-

« sonnes appelées à le seconder; car, selon leur esprit et leur (( caractère, elles deviendront pour lui un obstacle ou un (( secours. »

ce »

(De l'administration des finances de la France, par M. Necker.)

On aimerait à citer in extenso ces magnifiques pages de Y Introduction du livre de Necker, auquel le public contemporain lit le plus enthousiaste accueil. Mais la citation complète nous entraînerait beaucoup trop loin (1).

D'un seul mot, d'ailleurs, resté justement célèbre, M. Thiers a caractérisé la qualité maîtresse que doit posséder le ministre des finances : la férocité (2).

(1) Les citations pourraient, en effet, se prolonger beaucoup, car Necker continue à analyser une à une, avec d'aussi beaux développements, toutes les qualités qu'un ministre des finances doit déployer dans l'exercice de ses hautes fonctions.

Vers la fin de Y Introduction cependant la note devient plus triste. Necker envisage le revers de la médaille: il signale les amertumes inséparables des grandeurs, amertumes dont, plus qu'un autre, il ressentait l'impression :

« Lorsqu'on arrive au but de ses désirs, le passage d'une situation privée « k une grande place paraît, comme toutes les transitions de la vie, un « moment agréable.

« L'imagination vous sert encore, les compliments, les empressements « entretiennent votre trouble et semblent garantir que vous ne vous êtes « pas trompé et que c'est bien le bonheur que vous avez trouvé. Enfin, on « vous laisse dans votre cabinet : le travail et l'inquiétude s'asseoient près « de vous. Des commis, précédés d'immenses portefeuilles, viennent suc-

« cessivement vous avertir de l'embarras des affaires

« Tout le brillant dehors du début se change en une succession de de- « mandes, auxquelles il vous est impossible de satisfaire, et dans un bruit « tumultueux, où quelques paroles de reconnaissance ont peine à se faire « entendre, au milieu des plaintes et des murmures »

Necker termine par ces phrases philosophiques :

« Ne désirez pas les grandes places, âmes douces et paisibles, qui ne

« voulez que des jours sereins et des sentiments agréables recueillez

« les plaisirs qui sont près de vous; cultivez le bonheur dont vous avez <c fait l'épreuve et jouissez tranquillement de satisfactions dont le temps « seul est l'ennemi et qui ne sont pas soumises à ces vagues impétueuses « qui régnent sur la grande mer. »

(2) Voici le texte du discours de M. Thiers où se trouve inséré ce mot de férocité, si souvent rappelé depuis : « Eh bien! je dirai de M. Magne que « c'est un esprit doué du plus rare bon sens. Et, quant a moi, je fais de

« cette qualité un cas immense pour un administrateur des finances

« A cet éloge, si vous me le permettez, j'ajouterai un léger reproche (Ah f « ah î), mais bien léger. Je ne reprocherai pas à M. Magne le manque « d'une qualité, non ! je lui reprocherai le manque d'un Certain défaut. Ce

LE MINISTRE DES FINANCES

Ce mot nous ramène à notre sujet, La férocité personnelle du ministre des finances, en effet, trouvera plus ou moins à s'exercer vis-à-vis de ses collègues, suivant le degré de prépondérance constitutionnelle qu'il possédera à leur égard.

En France, la Constitution ne confère, pendant le cours de la préparation du budget Ci), aucune supériorité effective au ministre des finances. Les projets de chaque ministre lui sont transmis, avons-nous dit : il les examine et les centralise. Ce sont les propres expressions des règlements (2); mais il ne les contrôle pas (3).

Sans doute, la prérogative d'établir seul le budget des recettes, de même que la rédaction de l'exposé des motifs, dont nous parlerons plus tard, constituent, en sa faveur, des privilèges très appréciables. Mais, en dehors de là, sa position ne comporte aucune supériorité hiérarchique. Tous les traités de droit administratif (4) sont d'accord sur ce point.

« défaut (je cherche un mot pour le caractériser et je suis obligé d'en em- « ployer un quelque peu étrange, mais vous me le pardonnerez), ce défaut « dont manque M. Magne, c'est une certaine férocité (hilarité générale), « que je regarde comme indispensable à un ministre des finances.

« Je dis une certaine férocité, car il ne faut pas moins que cela pour dé- « fendre le Trésor, qui, étant le bien de tout le monde, n'est le bien de « personne. » (Discours de M. Thicrs, Chambre des députés, 6 mai 1864.)

(1) Nous verrons, dans la troisième partie de cet ouvrage, que le ministre des finances acquiert sur ses collègues une prééminence effective en matière d'ordonnancements et de payements. A ce moment, nous pourrons récapituler les diverses phases durôle du ministre des finances, pour l'embrasser tout entier.

(2) « Art. 31. Chaque année, les différents ministres préparent le budget « de leur département respectif. Le ministre des finances centralise ces « budgets et y ajoute celui des recettes, pour compléter le budget général « de l'État. » (Décret réglementaire du 31 mai 1862.)

(3) M. Roy, ministre des finances, disait en 1&21 : « Le ministre des « finances n'est poijit le contrôleur général des dépenses des divers miet nistères. Il ne lui appartient pas d'entrer dans les détails de leur admise irt-stration, d'apprécier l'utilité, la nécessité, l'urgence de leurs dépenses « et d'arrêter, à son gré, les services publics ; il refuserait un pouvoir de « cette nature s'il lui était offert. » (Discours de M. Roy, ministre des finances, à la Chambre des députés, le 20 juillet 1821.)

(4) On peut consulter les ouvrages les mieux renseignés sur ces points constitutionnels, ceux de MM. Aucoc, Batbie, Laferrière, Macarel. On n'y rencontre l'indication d'aucune disposition législative ou réglementaire assignant au ministre des finances une supériorité sur ses collègues, dans La préparation du budget. .

Il centralise, nous le répétons, les propositions ministérielles ; il les examine, mais il ne les contrôle pas. Tout au plus se permet-il de formuler quelques observations, de faire remarquer, par exemple, que les nécessités de l'équilibre ne lui permettent pas d'admettre d'augmentations de crédits; que les limites du budget des recettes le forcent à réclamer certaines économies (1). A diverses reprises, on se souvient de l'avoir vu écrire circulairement aux au lies ministres que les crédits actuels devaient servir de mesure rigoureuse aux demandes nouvelles, que tout excédent serait rejeté. Si un ministre refuse d'obtempérer à ces observations générales, la question se résout en conseil, et là, le talent personnel, La férocité naturelle du ministre des finances peuvent éventuellement faire triompher sa cause.

Autrement, le ministre des finances ne se croit jamais autorisé à critiquer nominativement telle dépense, à rejeter ou à réduire tel service, à désigner lui-même une réforme ou une économie, à pénétrer, en un mot, dans le détail des projets de budget de ses collègues à les contrôler dans le sens propre du mot (3J. Aucun texte ne lui a concédé ce droit de contrôle, et il ne pourrait l'exercer qu'en l'usurpant.

(1) Ainsi, pour le budget de 1890, une note officieuse, communiquée aux journaux, rend compte de l'intervention du ministre des finances auprès de ses collègues dans les termes suivants : « M. Peytral a appelé l'atten- « tion de ses collègues sur la nécessité de trouver, dans de nouvelles éco- « noiiiies, le moyen de faire face aux dépenses que nécessite l'application « des lois nouvelles. 11 a insisté pour que les dépenses de 1890 ne soient « pas sensiblement plus élevées que celles de 1889. » (Conseil des ministres du 2 février 1889.)

(2) Quelquefois; cependant, le ministre des finances, dans sa correspondance ou ses entretiens, fait allusion à la possibilité de certaines réductions de dépenses, que le Parlement, à son instigation, peut-être, a spéri.ilement recommandées dans les budgets de ses collègues. Mais ces allusions conservent toujours un caractère discret et déférent.

($) Les exposés des motifs des budgets, parla forme même de leur rédaction, révèlent la situation eiïaeée du ministre des finances vis-à-vis de ses collègues : « Les explications fournies dans les développements u des budgets de chaque département ministériel, disent-ils, justifieront c< ces augmentations de dépenses.» Le ministre des finances se borne donc ;» s'en référerà la note préliminaire rédigée par chacun de ses collègues, i\ Va ppui de leurs propositions personnelles de dépenses. Lui-même s'abstient de roiulme. Il n'ose s'approprier les chiffres qui ne lui appartiennent pas: il les mentionne seulement, sans les refondre dans son propre travail, témoignant par là qu'il ne s'en constitue pas l'avocat auprès des Chambres.

LE MINISTRE DES FINANCES

En résumé, le ministre des finances ne possède, en France, au point de vue de la préparation du budget, pas d'autres supériorités (1) sur ses collègues que celles consistant à :

1° centraliser les budgets des dépenses;

2° préparer seul le budget des recettes ;

3° rédiger l'exposé des motifs du projet de budget général et demeurer seul chargé d'en soumettre le projet aux Chambres (2).

Il n'en a pas toujours été ainsi.

En remontant à quelques siècles en arrière, nous voyons Sully, surintendant des finances, exercer sur toutes les parties del'adniinistration une domination effective. Sully réunit successivement à ses attributions financières les fonctions de grand-maître de l'artillerie, de surintendant des bâtiments, de grand-voyer de France. 11 fut encore gouverneur de la Bastille, ambassadeur en Angleterre, etc. De son cabinet de ministre des finances, il dirigea réellement tous les autres services. Ses Mémoires nous donnent la nomenclature des matières sur lesquelles s'étendait son action. Chaque chapitre, après avoir traité des questions de finances, continue ainsi : « Quanta ce qui est du ressort de mes « autres emplois... » Intervient alors l'exposé de ce qui fut faitpour la construction de l'armement des galères, « ouvrage que le roi (( loua fort », pour les bâtiments, pour les places et côtes de Bretagne, pour la police, pour l'armée, pour la diplomatie, pour les Parlements, etc.

Grâce à cette mainmise sur toutes les parties de la dépense, qui ne laissait aucun service en dehors de l'influence de son esprit d'économie, Sully parvint bientôt à rétablir l'ordre dans les finances.

Un autre ministre des finances, Jean-Baptiste Golbert, contrôleur général de IGGi à 1683, conquit, de même, une suprématie

(1) Même quand le ministre des finances occupe la présidence du Conseil, ce qui est arrivé récemment, pendant deux trimestres, sous deux Cabinets successifs, ses attributions en matière de préparation des budgets demeurent telles que nous venons de les exposer.

(2) Cette dernière attribution nous occupera bientôt spécialement dans les chapitres suivants.

effective sur l'ensemble du gouvernement du pays. Il centralisa, on totalité ou en partie, les attributions de sept de nos ministères actuels. Sa correspondance (1) témoigne (pic toutes les affaires de ces sept ministères se trouvaient bien réellement dirigées par lui et que, maître des fonds, il l'était, en même temps, et parleur moyen même, des hommes et des choses.

Cette correspondance, qui remplit sept volumes in-4°, a été puisée aux archives des finances, de la guerre, de la marine, des ponts et chaussées, etc. Les titres de ses divisions principales sont les suivants : Finances, Impôts, Monnaie, Industrie, Commerce, Marine, Galères, Colonies, Administrations provinciales, Agriculture, Haras, Forêts, Routes, Canaux et Mines, Fortifications, Sciences, Lettres et Beaux-Arts, Justice et Police, Affaires religieuses. Une telle nomenclature indique bien que toutes les parties de l'administration appartenaient réellement à celui qui détenait les ciels de la caisse : « Jusqu'en 1670, dit Mont von, Col- « bert est le ministre prépondérant et le maître de la cour.» Plus lard, Louvois lui disputera la première place. Mais, ajoute Montyon : « Dans la première époque, on voit M. Colbert envahir « tous les départements, prétendre soumettre la politique à des (( intérêts de commerce et de finances, s'ingérer à diriger l'ordre « militaire, la tenue, l'armement, la marche des troupes et les « camps, tracer un plan d'ordre judiciaire. Il n'est aucune partie « du gouvernement sur laquelle il n'étende son inspection. »

Connue le l'ait remarquer Mon tyon, Colbert ramenait tout à des questions de finances (2), c'est-à-dire qu'il puisait dans sa position

(1) La correspondance deGolbert aété publiée par les soins de MM. Pierrè Clément et de Boislisle sous ce titre : « Lettres, instructions et mémoires de Colbert. Y)

(2) Les lettres suivantes révèlent bien l'esprit iinancier qui dominait l'administration de Colbert : « J'ai reçu votre lettre, avec le mémoire des « dépenses à faire pour achever les ouvrages de fortifications de Saint- « Quentin et le devis des ouvrages de Rocroy, auxquels vous faites tract vailler. Quoique j'approuve ce travail, vous devrez pourtant observer, à « Pa venir, de ne l'aire travailler qu'aux seules places pour lesquels j'aurai « fait des fonds.» Lettré ilè Golbôrt au siéwChertemps, directeur des places de Picardie et de Champagne, 12 juillet 1G6U.)

« Mon intention générale est de faire cette année, sur toutes les places, « les ouvrages qui ne peuvent souffrir aucun retardement, sans causer

LE MINISTRE DES FINANCES

même de contrôleur général et de dispensateur des fonds le principe de son autorité, en même temps qu'il profitait de cette autorité pour assurer la régularité et l'économie dans toutes les parties de l'administration (1).

Dès qu'il perd cette puissance suprême, les finances périclitent. « Dans la deuxième partie, continue Montyon, il n'a plus d'in- « fluence sur les départements des autres ministres et, dès lors, « il n est plus aussi maître dans le sien. Il ne peut plus contenir, ce avec la même force, le torrent des dépenses qu'entraînent la « guerre, les bâtiments, les fêtes, etc. » (Particularités et observations sur les ministres des finayices, par Montyon.)

Un ministre des finances, en effet, ne défend sa caisse avec

« quelque ruine considérable, jusqu'à concurrence des fonds que j'ai « faits- » (Au même, 4 mai 1G69.)

« J'approuve fort que vous avez restably les marchés à prix faits, nonobs- « tant toutes les oppositions. Ne doutez pas que l'avantage, le bon mes- « nage et la netteté à l'égard des finances du roy ne se trouvent beau- « coup plus grands de cette façon, qu'on travaillant à la journée. » (Au chevalier de Clairville, commissaire général des fortifications, 16 mai 1669.)

« A l'égard des investissements qui restent à. faire à la citadelle de Cha- « Ion et dont vous me marquez que la dépense pourra monter à 22 ou « 23.000 livres, je vous ai dit que S. M. avait approuvé que l'on fîst ce trace vail. — Je vous prie d'agir toujours de concert avec M. Bouchu (qui « fera l'adjudication des ouvrages) pour l'économie des deniers du roi et « pour faire diminuer les dépenses le plus qu'il sera possible. » (A M. d'Aspremont, ingénieur, 4 4 mai 1673.)

« J'ai esté surpris de voir, par votre lettre du 19 de ce mois, que vous « demandez 45.000 livres par mois pour l'amas des matériaux des ouvra- « ges à faire l'année prochaine à Metz. Si j'avais à bastir le Louvre, il ne « me faudrait pas tant d'argent. Ainsy, il sera à propos que vous cor- « rigiez ce mémoire et qu'à l'avenir vous observiez de n'en point envoyer « que vous ne les ayez communiqués à M. deMorangis. » (Au sieur Niquet, ingénieur, 29 novembre 1675.)

Le recueil de la correspondance de Golbert contient, à chaque page, des lettres conçues dans cet esprit.

(1) Ainsi, dans son mémoire au Roi de 1669, Colbert propose spontanément au roi de réduire les dépenses de la marine de 2 millions de livres, celles des bâtiments de trois, celle de la guerre de un, celles des fortifications de deux. Par contre, il accorde aux compagnies de commerce une augmentation d'un million de livres. Dans un mémoire antérieur, du 22 juillet 1666, différents chapitres sont intitulés : « Sur la marche des « troupes au dedans du royaume et l'assemblée des corps d'armée » et « sur ce que les officiers retiennent la solde de leurs soldats. » Dans ces chapitres, Golbert étudie les questions militaires les plus techniques au point de vue des réformes profitables au budget qu'elles peuvent comporter.

LE BÛDGÈT. CftAPItRÉ III

avantage que s'il domine les terrains avoisi liants. Dès que les assaillants le serrent de trop près, il est tourné et la^ place est j)rise. C'est ainsi que succomba Colbert devant LouvoisT

Necker aurait beaucoup désiré ressusciter, à son profit, la toutepuissance de Golbert. Il en avait, comme on le sait, prononcé l'éloge couronné par l'Académie en 1773. Il s'était attaché, dans ce travail, à montrer les heureux résultats de la suprématie d'un ministre des finances sur l'ensemble de l'administration du pays.

Cependant, parvenu lui-même au contrôle général, en 1778, il échoua dans ses tentatives d'absorption. « Lorsqu'entraîné par « mon zèle et par Tespoir de procurer de grandes économies, » écrit-il plus tard, « j'ai désiré être chargé de tous les marchés « qui tiennent aux départements de la guerre et de la marine, « on a fait envisager cette demande comme un amour déréglé « du pouvoir et de l'autorité. »

Tout au plus obtint-il que les trésoriers généraux delà guerre, de la marine, des ponts et chaussées, des maisons de Leurs Majestés fussent désormais astreints à rendre leurs comptes au Trésor public et subissent l'inspection de l'administration des finances. Necker dut déployer une somme considérable d'efforts pour ramener ces comptables extérieurs à la subordination financière, « Sans cette subordination, » dit le préambule de ses édits réformateurs, < l'intérêt particulier que l'administration des finances « doit prendre à l'économie devient inutile au service du roi, «c dans une manutention de la plus grande importance. »

Le Contrôle général n'était, dans les mains de son titulaire, qu'un mot dépourvu de sens.

Necker ne possédait même pas son entrée au Conseil d'État du roi. 11 la réclama et dut se retirer, en 1781, à la suite du refus qui lui fut fait de cette prérogative, indispensable, pensait-il (1), à l'exercice de ses fonctions. *

Dans le cours de ce siècle, peu d'exemples comparables à ceux

(i) « Je pensais que l'administrateur des finances, qui répond sur sou « honneur des ressources, devait, pour le bien de l'Etat.. M être appelé aux « délibérations de la guerre et de la paix. » (introduction de l'administra- «» tion des finances de Necker.)

LE MINISTRE DES FINANCES

lit)

de Sully et de Golbert s'offrent à nous, sauf, peut-être, celui de M. de Villèle. qui occupa près de cinq ans et demi la position de ministre des finances et de président du Conseil (1), sous la Restauration .

M. de Villèle, grâce à l'autorité personnelle dont il jouissait sur son entourage et sur la majorité des Chambres, put accomplir, en matière de finances, d'importantes et durables réformes. Nous retrouverons l'empreinte de ses actes dans tout le cours de ce livre. La plupart des fondations de la comptabilité parlementaire actuelle datent de son passage aux affaires. Pour obtenir de tels résultats, consistant notamment dans l'uniformité des écritures, dans l'assujettissement de tous les comptables aux règles du ministère des finances, dans les obligations diverses imposées aux ordonnateurs de tous les ministères, dans les contrôles exigés de tons ceux qui manient des fonds ou ordonnent des dépenses, il dut vaincre beaucoup de résistances, contraindre un grand nombre de volontés, réduire la routine au silence, triompher des abus, tâche difficile qu'un homme tel que lui pouvait seul entreprendre et mener a bonne fin (2).

(1) M. de Villèle, ministre des finances, le 15 décembre 1821, président du Conseil le 7 décembre 1822, jusqu'au 4 janvier 1828.

(2) Voici les principales mesures d'organisation financière qui ont marqué l'administration deM.de Villèle:

En 1822, il fait sortir les budgets de l'ornière des douzièmes provisoires, ce qu'aucun de ses prédécesseurs n'avait pu, jusque-là, obtenir depuis 1815,

11 contraint les ordonnateurs à soumettre aux payeurs les pièces justificatives des dépenses, à l'appui des ordonnances et mandats de payement. (Ordonnance du 14 septembre 1822.)

Il détermine un terme de rigueur pour la liquidation et l'ordonnancement des dépenses, en assignant une limite à la durée de Fexercice. (Idem.)

Il interdit aux ministres tout accroissement indirect de crédits au moyen des ressources qui leur sont propre. (Idem,)

Il prescrit des écritures uniformes aux administrateurs de tous les services et fait produire annuellement par les ministres des comptes constatant l'emploi successif de leurs crédits. (Idem.)

1 1 charge la Cour des comptes de vérifier, chaque année, les comptes fournis par les ministres. (Idem.)

ÏI confie à une Commission spécial^ le soin de reconnaître la conformité dos comptes des ministres avec les écritures de la Comptabilité générale. (Ordonnance du 10 décembre 1823:)

11 rattache au ministère des finances les Directeurs généraux des régies

Depuis M. de Villèle, on ne saurait citer aucun ministre des finances réellement prépondérant. Il y a quelques années, sans doute, la présidence du Conseil des ministres est échue, à deux reprises successives, au titulaire du portefeuille des finances (1), mais sans augmenter ses attributions budgétaires.

Sous le second Empire, en vertu de la Constitution de 1852, le Conseil d'État avait été appelé à participer à la préparation du budget. 11 recevait le projet de budget des mains du ministre des finances, avant son envoi au Corps législatif. 11 l'étudiait alors et le contrôlait, dans le sens propre du mot. Chacune de ses sections, correspondant, comme l'on sait, aux divers ministères, apportait à ce contrôle le tribut de sa compétence.

Le Conseil d'État pouvait reviser, amender, modifier à son gré le. projet primitif. Nécessairement, dans la pratique, il n'usait de ce droit qu'avec beaucoup de réserve (2). La rédaction de l'exposé des motifs lui était attribuée et un certain nombre de ses membres, désignés par l'Empereur, se trouvaient seuls chargés de soutenir devant les Chambres la discussion du budget général.

financières, en dépit de leurs velléités d'indépendance, et unifie l'action de la comptabilité générale et des caisses. (Ordonnance du 4 novembre 1824.)

Il fixe la forme des complais ministériels que doit contrôler la Cour des comptes et crée des résumés généraux par classe de comptables, alin de faciliter ce contrôle et de le rendre efficace. (Ordonnance du 9 juillet 1826.)

Il spécialise par sections de ministère le vote annuel du budget. (Ordonnance du 1er septembre 1827.)

Ces ordonnances, du 14 septembre 1822, du 10 décembre 1823, du 4 novembre 1824 et du 1er septembre 1827, constituent ce qu'on nomme les célèbres ordonnances de M. de Villèle, qui ont fondé la comptabilité publique en France, et que nous retrouverons, à chaque pas, dans le cours de cet ouvrage.

L'étude des travaux des Commissions qui ont précédé la rédaction de quelques-unes d'entre elles prouve bien qu'elles n'ont pas été rendues sans résistance. Sans l'autorité personnelle du président du Conseil, elles n'auraient, sans doute, pas vu le jour.

(1) M. Rouvier, du 30 mai au 12 décembre 1887, et M. Tirard, du 12 décembre 1887 au 3 avril 1888.

(2) Souvent le ministre des finances indiquait discrètement au Conseil d'État les observations que comportaient les budgets de ses collègues. Par l'intermédiaire de cette assemblée, il obtenait les réductions de dépenses qu'il ne pouvait provoquer lui-même.

BUREAU DE TRÉSORERIE EN ANGLETERRE

Cette organisation subsista jusque vers la fin de l'Empire. Elle devint ensuite incompatible avec l'avènement du régime parlementaire (1). Aussi, la loi du 24 mai 1872, qui rétablit le Conseil d'État après la guerre et lui conféra sa constitution actuelle, s'abstint1 elle de restaurer ses anciennes attributions budgétaires. A peine lui conserva-t-elle quelques attributions législatives (2).

§ 4. — Bureau de Trésorerie en Angleterre .

En Angleterre, la préparation du budget est confiée aux mains d'un ministère des finances réellement prépondérant.

D'abord, ce ministère est un /Joard, ou Conseil, dont l'impersonnalité constitue déjà une force. Puis, ce Conseil est composé des personnages les plus influents du pays, parmi les membres du ministère au pouvoir.

A sa tete, se trouve le premier Lord de la Trésorerie, chef du Cabinet et dirigeant la politique générale. Au-dessous de lui, le Chancelier de l'Échiquier, auquel la direction des affaires financières est spécialement dévolue. Enfin, trois lords juniors et deux secrétaires de la Trésorerie, membres du ministère. Tels sont les sept personnages composant le Bureau de la Trésorerie en Angleterre (3).

On conçoit quelle suprématie sur les autres branches des services administratifs exerce naturellement un ministère des finances ainsi recruté.

Nous avons dit que le premier Lord de la Trésorerie possédait, en même temps, les attributions de chef du Cabinet ministériel. 11 n on est pas toujours et nécessairement ainsi. On peut citer diverses exceptions à cette réunion des deux fonctions sur la morne tête (4). Mais elle n'en forme pas moins la règle à peu près nor-

(1) « Une Constitution libre ne comporte pas l'existence de cette institu- « tion, comme branche du pouvoir législatif. »

(2) Seulement, en cas de consultation spéciale, demandée par l'une des deux Chambres.

(3) Plus un secrétaire permanent, en dehors de la politique, conservant la tradition et la suite des affaires.

(4) Depuis 1806, le premier ministre avait toujours rempli les fonctiqgs

maie. Or, la situation de premier ministre en Angleterre est considérable: c'est la plus haute qu'un homme puisse occuper. Si elle n'a pas l'éclat extérieur de la royauté, elle a quelque chose de plus: elle n'est pas l'ombre du pouvoir, elle en est la réalité. M. Ch. de Franqueville, auquel nous empruntons ces réflexions, ajoute: « Le premier ministre ne règne pas, mais il gouverne (1). »

Dès lors, on comprend le prestige que donne au bureau de Trésorerie la présidence d'un homme d'État aussi prééminent. Son lieutenant, le Chancelier de l'Échiquier, est généralement le leader du parti à l'une ou l'autre Chambre (2). Il partage cet honneur avec le chef du Cabinet. Comme les partis, en Angleterre, obéissent à une très étroite discipline, la présence de leurs leaders au sein du Bureau de Trésorerie accroît encore son autorité.

L'opinion publique favorise, d'ailleurs, d'un assentiment unanime, cette préséance accordée à la Trésorerie. Elle y voit une garantie du maintien du bon ordre financier, une barrière salutaire élevée contre les interventions coûteuses et inconsidérées des ministres dépensiers. En un mot, elle juge très sagement que la prospérité financière constitue le bien le plus précieux, le premier intérêt du pays, et qu'il convient de le sauvegarder avant tout autre.

La Trésorerie, ainsi constituée, est en mesure d'exercer, dans la préparation du budget, non plus, comme chez nous, un simple droit de centralisation, mais un droit complet de contrôle et de révision. Autrefois, sous le ministère de Pitt, ce droit de contrôle et de revision était tombé en désuétude, à la suite de diverses contestations. Mais, à partir de 1818, la Chambre des Communes restitua expressément à la Trésorerie ce le pouvoir qui

de premier Lord de la Trésorerie. Mais, en 1885 et 1886, lord Salisbury est demeuré ministre des affaires étrangères, bien que premier ministre. Aujourd'hui, revenu au pouvoir après un court intervalle, lord Salisbury a repris la place de premier Lord de la Trésorerie, avec la présidence du Conseil.

(1) Le Gouvernement et le Parlement britanniques, par M. le comte de Franqueville, membre de l'Institut. Paris, 1887, 3 vol. in-8.

(2) Quelquefois, le premier Lord de la Trésorerie a cumulé ses propres fonctions avec celle de Chancelier de FKcliiquier; sir Robert Peel, par exemple, et, plus récemment, M. Gladstone.

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(( lui appartenait constitutionnellement de déterminer le mon- & tant des dépenses de chaque département ministériel. »

« La Trésorerie, dit, au cours d une enquête, un assistant du « secrétaire financier, a un pouvoir absolu de rejet, dont elle « use parfois au grand déplaisir des départements (1). »

La Trésorerie peut donc rayer d'office, dans les projets de budget qui lui sont soumis, les articles de dépense qu'elle désapprouve. C'est là la limite extrême de son droit. Dans la pratique, elle emploie des formes plus conciliantes. Elle discute les chiffres des Estimâtes avec les différents chefs de services, pénètre dans leurs détails, se fait expliquer, ligne par ligne, la nécessité de chaque allocation et n'admet, en lin de compte, à la suite de ces préliminaires, que celles qui lui paraissent justifiées.

Le droit de contrôle, exercé dans des conditions aussi absolues, ne s'applique qu'aux Services civils, qui se composent des travaux publics et bâtiments civils, de la justice, de l'instruction publique, sciences et beaux-arts, des services diplomatiques et coloniaux, des services financiers, etc., pour un total de dépenses de G80 millions de francs, soit plus de la moitié du budget, en dehors du fonds consolidé. Plusieurs de ces services civils, du reste, se trouvent déjà placés sous la dépendance directe de la Trésorerie (2).

En ce qui concerne l'armée et la marine, la subordination est moins rigoureuse. A la suite de conflits prolongés, les rapports du Bureau de Trésorerie avec le secrétaire d'État pour la guerre et le premier Lord de l'Amirauté ont été définitivement réglés parla Treasur y-minute du 24 novembre 1870. Les stipulations de cette note déterminent que, trois semaines avant la réunion du Comité des subsides de la Chambre des Communes, les

(1) Cette citation est extraite des articles publiés par M. Auguste Arnauné dans Y Econornis te français (14 avril et 24 mai 1885). Ces articles exposent, d'une manière très précise, le mécanisme budgétaire de l'Angleterre.

(2) La Trésorerie dirige personnellement les services civils suivants : Échiquier, payeur général, administration de la dette nationale, monnaies, audit-office, office des fournitures, office des prêts pour travaux publics, office des travaux et bâtiments publics, office général des postes, administration des douanes, administration du revenu intérieur, office des

domaines.

Estimâtes de la guerre et de la marine sont soumis, dans leur forme définitive, à la Trésorerie. Celle-ci en prend connaissance (1) et laisse aux ministres compétents le soin de présenter, euxmêmes, leurs projets à la Chambre. Mais il est ajouté que les Estimâtes de la guerre et de la marine ne doivent contenir aucun changement de classification, sans l'approbation préalable de la Trésorerie ; qu'aucune charge nouvelle ne peut y être insérée, sans la même approbation. Enfin, aucun mémoire, ni ordre d'organisation, ni réforme relativement aux traitements et pensions ne peuvent être encore présentés au Souverain sans l'assentiment de la Trésorerie. & Les Lords de la Trésorerie déclarent qu'ils ne « considéreront pas comme suffisamment autorisé le payement <( des dépenses dont le vote aurait été demandé à la Chambre « sans leur adhésion préalable, conformément aux conditions ci- « dessus exprimées. »

En dehors de ces concessions reconnues nécessaires vis-à-vis de départements particulièrement jaloux de leur autonomie, concessions qui, d'ailleurs, sont loin de leur assurer une pleine indépendance, la Trésorerie exerce un véritable droit de contrôle sur les propositions des autres services.

Le mot contrôle, que nous avons été obligé d'effacer en parlant de la France, reprend donc ici sa signification. La Trésorerie, en ce qui concerne la guerre et la marine, centralise comme en France : elle va même au delà d'une simple centralisation. Mais à l'égard des servicescivils, c'est-à-dire, de plus de la moitié des services votés, son action devient expressément dirigeante, et l'on peut dire alors que la préparation du budget lui appartient.

Nous verrons dans la suite de cet exposé quelle heureuse influence cette suprématie du ministère des finances, jointe à beaucoup d'autres causes, exerce sur la prospérité des finances anglaises.

(4) En ce qui concerne la guerre, le nombre d'hommes sous les armes, élément essentiel du budget, ayant été déterminé en conseil des ministres, le contrôle de la Trésorerie devient moins nécessaire.

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§ 5. — Résumé. Envoi du projet de budget au Parlement.

Eu résumé, qui prépare le budget? Le gouvernement, dans tous les pays, avec plus ou moins de restrictions.

Dans le sein du gouvernement , quels sont les collaborateurs de cette préparation? D'abord, les agents locaux, les plus compétents, les mieux placés pour apprécier les besoins et les vœux des populations. Puis, de degrés en degrés, les administrations centrales et les ministres, qui révisent, chacun successivement, les propositions primitives, y ajoutent leur propres propositions et formulent le projet de leur budget particulier.

Les ministres transmettent ces projets au ministre des finances, lequel, revêtu d'une autorité plus ou moins grande, suivant les pays, les centralise ou les contrôle, y joint le budget des recettes rédigé par lui seul et adresse au Parlement le projet général, précédé de son exposé des motifs.

Telle est la série des collaborateurs du projet de budget dont nous avons, dans ce chapitre, passé en revue les attributions.