DE L'ANNÉE FINANCIÈRE

| 4. Epoque de la préparation du budget en France. Sauf dans les années exceptionnelles, elle s'effectue quatorze ou quinze mois d'avance. Inconvénients de ce trop long intervalle entre la préparation et l'exécution du budget. Les évaluations budgétaires perdent leur exactitude et leur sincérité. — | 2. Remèdes proposés : changement de la date d'ouverture de Tannée financière. Projet de 4819 en France, présenté par M. de Serre et le baron Louis. Motifs à l'appui. Rejet par la Chambre des pairs. — § 3. Depuis 4819, l'Angleterre, les États-Unis, l'Italie, l' Allemagne, etc., ont changé la date d'ouverture de leur année financière afin d'abréger l'intervalle qui sépare la préparation de l'exécution du budget. Examen spécial du système anglais. — § 4. En France, un nouveau projet de réforme a échoué en 1888, comme en 1819. Motifs allégués par le Sénat pour le repousser. Rapport de M. Léon Say. Objections d'ordre secondaire. — § 5. A défaut du changement de date de l'ouverture de l'année financière, le procédé des douzièmes provisoires, malgré ses inconvénients, peut servir, comme en Belgique, à rapprocher la préparation du budget de son exécution. — § 6. Un budget n'existe véritablement, dans le sens propre du mot, que s'il contient des prévisions exactes de recettes et de dépenses. L'époque de sa préparation présente, à ce point de vue, un intérêt essentiel.

La seconde question, en présence de laquelle nous amène la suite du programme des études relatives à la préparation du budget, est celle-ci : Quand prépare-t-on le budget?

Nous examinerons, afin d'y répondre, d'abord,^ quelle époque Jes gouvernements des différents pays préparent effectivement leur budget, puis, quelle est, d'après leur expérience, la meilleure époque pour le préparer.

§ 1er. — Époque de la préparation du budget en France.

Actuellement, en France, La pratique, non pas peut-être de ces dernières années troublées par des circonstances excep-

EPOQUE DE LA PRÉPARATION DU BUDGET 77

tionnelles, mais la pratique habituelle résultant de l'application régulière de notre système financier, fait entreprendre la préparation du budget dès les mois d'octobre ou de novembre, par les diverses administrations.

lîien entendu, les mois d'octobre ou de novembre, dont il s'agit ici, ne sont pas ceux qui précèdent immédiatement la mise à exécution du budget : ce sont ceux de l'année précédente. En octobre ou novembre, les administrations préparent le budget de Tannée postérieure à celle qui va venir, de Tannée qui doit s'ouvrir quatorze ou quinze mois plus tard. Ainsi, en octobre ou novembre 1887, los administrations ont préparé le budget de 1889. En octobre ou novembre 1888, elles ont préparé le budget de 1890. En octobre ou novembre 1889, elles préparent celui de 1891.

La réponse à ta question posée au début de ce chapitre est donc très simple, en ce qui concerne la France : A quelle époque prépare-t-on le budget? quatorze ou quinze mois avant la période de son exécution.

Nous avons dit que, pendant ces dernières années, des circonstances exceptionnelles avaient dérangé Tordre habituel de la préparation des budgets. Ces circonstances ont consisté spécialement en crises ministérielles survenant, deux ans de suite, au cours même delà préparation du budget, en votes de douzièmes provisoires ajournant Tétude et le dépôt du prochain budget après l'adoption définitive du budget courant, en prolongations des discussions budgétaires jusqu'aux derniers jours de Tannée empiétant sur la période réservée àla préparation du budget suivant, etc..

Il en est résulté, pour 1889, par exemple, que le ministre des finances n'a pu déposer son projet général que vers la fin de juin 1888. De sorte que, si les administrations, en octobre et novembre 1887, ont, en effet, procédé à un premier travail d'évaluation des dépenses de 1889, elles ont dû recommencer plus tard ce travail, aune époque moins distante de l'ouverture de l'exercice* Des motifs analogues ont fait éprouver un retard, moindre cependant, à la préparation du projet de budget de 1890 Le compte rendu de la séance du Conseil des ministres du S janvier 1889 nous apprend que, à cette date seulement, « le ministre

* des finances a prié ses collègues de faire dresser, dans le moin- « dre délai possible, les prévisions des dépenses qui serviront de « base à rétablissement du budget de 1890. »

Mais, en laissant de côté les années troublées par des crises ministérielles, des préoccupations politiques, des douzièmes provisoires, des incidents parlementaires, etc., — bien que ces causes de troubles deviennent à peu près permanentes aujourd'hui, — en se reportant, dans le passé, à des époques plus calmes, ou bien, à leur défaut, en se représentant, par l'imagination, une période normale, on est en droit d'affirmer que la préparation du budget dans le sein des ministères, en France, s'effectue vers les mois d'octobre ou de novembre, de l'avant-dernière année qui précède l'ouverture de l'exercice, c'est-à-dire quatorze ou quinze mois d'avance.

L'existence de ce délai, que les documents officiels reconnaissent, d'ailleurs, couramment (1), est confirmée par sa corrélation avec la date habituelle du dépôt des projets de budget par le ministre des finances sur le bureau de la Chambre des députés .

Ce dépôt s'est effectué, pendant ces dernières années, aux dates suivantes :

Date du dépôt, à la Chambre des députés, du projet de budget :

Exercice 1880 23 janvier 1879

— 1881 . . . 31 janvier 1880

— 1882 21 janvier 1881

— 1883 .23 janvier 1882

(1) « Voyons d'abord comment les choses se passent actuellement — « Le budget, pour être déposé dés l'ouverture do la session, a besoin d'être « étudié au moins trois mois d'avance par le gouvernement, qui doit « commencer sa préparation dès le mois .d'octobre et y consacrer le dcr-

m nier trimestre de l'année Le budget est donc préparé quinze mois

« avant sa mise à exécution. » (Discours àdu ministre des finances au Sénat, 12 juin 1888.)

«' N'est-il pas vrai qu'un budget de dépenses, dressé douze ou quinze n mois avant sa mise à exécution, ne peut pas être définitif, que certaines « dépenses, quoique nécessaires, ne peuvent pas être prévues si long- « temps d'avance?» (Rapport sur le budget de 1883, par M. Ribot, député, 1" juillet 1882.)

ÉPOQUE DE LA PRÉPARATION DU BUDGET

Exercice 1884 3 mars 1883

— 1885 28 février 1884

— 1886 23 mars 1885

— 1887 16 mars 1886

— 1888 22 mars 1887

— 1889 21 juin 1888

— 181)0 9 février 1889

D'après ce tableau, on voit que ta présentation du projet de budget avait lieu régulièrement autrefois au mois de janvier. Dans ces dernières années seulement, l'époque en a été reculée jusqu'aux mois de février et de mars, et, tout à fait exceptionnellement, jusqu'au mois de juin, en 1888.

Or, si le ministre des finances se trouve en mesure, dès le mois de janvier, habituellement, de présenter aux Chambres son projet général, il faut bien que, dès le mois d'octobre, c'est-à-dire trois mois avant, au moins, les administrations aient entrepris sa préparation. Trois mois semblent à peine suffisants pour permettre à chaque ministre d'établir ses prévisions et pour laisser ensuite au ministre dès finances le temps décentraliser les évaluations de dépenses, de confectionner le budget des recettes, de combiner l'équilibre final et de rédiger l'exposé des motifs. Même lorsque le dépôt du budget est reculé jusqu'en février ou mars, il faut encore remonter jusqu'aux mois d'octobre ou de novembre pour déterminer l'époque vraisemblable de la préparation du budget par les administrations.

Mais pourquoi, dira-t-on, le ministre des finances se presse-t-il tant d'effectuer, dès les mois de janvier, février ou mars, le dépôt dont il s'agit? Quel motif l'engage à hâter ainsi son travail, lorsqu'il sait surtout que le vote des Chambres, d'après leur pratique constante (1), n'interviendra qu'à la fin de l'année? C'est par déférence pour le Parlement que le ministre des finances agit de la sorte. Dès l'ouverture de la session régulière des Chambres, au mois de janvier, il tient à se dessaisir, en leur faveur, de son

(1) Sauf dans les années d'élections générales, ^885 et 1889, les budgetsne sont plus votés que dans le courant de décembre, ou même dans les pre-

projet de budget, à remettre en leurs mains ses prévisions de recettes et de dépenses pour le prochain exercice, afin de laisser à leurs études et à leurs votes le plus de temps possible. Aussi, la Chambre des députés ne manque-t-elle pas de témoigner au ministre des linances sa satisfaction pour cet^empressement, en saluant par des applaudissements l'annonce du dépôt en question. (( M. le Ministre des finances : J'ai l'honneur de déposer sur <f le bureau de la Chambre le projet de budget de l'exercice 18... c( (Applaudissements.) » Telle est la formule que les Annales parlementaires reproduisent invariablement chaque année (1).

Eu dehors des banalités d'une politesse réciproque, les députés n'ont aucune raison sérieuse d'applaudir ainsi la présentation d'un projet prématuré et nécessairement, dès lors, incertain et inexact.

.Cette réflexion nous amène à envisager la question de l'époque de la préparation du budget, sous l'aspect des inconvénients considérables qui résultent de sa date anticipée.

En préparant le budget quatorze ou quinze mois d'avance, les prévisions perdent toute valeur, toute solidité, en recettes aussi bien qu'en dépenses. Les recettes sont forcément calculées hypothétiquenient, car trop d'événements commerciaux, politiques ou

miers mois de l'année de leur mise à exécution, comme l'indique le tableau suivant :

Date de V adoption de la loi de finances Délai entre la date de la prépar la Chambre des députés. s en talion et celle de l'adop-

tion par les députés.

15 décembre 1883 20 décembre 1883 17 juillet 1885

5 février 1887

16 mars 1888 iO décembre 1888

(1) « M. le Président. La parole est à M. le ministre des finances.

« M. Peytral, ministre des finances. Messieurs, j'ai l'honneur de déposer « sur le bureau delà Chambre le projet de loi portant fixation du budget « général des recettes et des dépenses de l'exercice 1890. (Très bien! très « bien ! à gauche.)

« Ce projet de loi pourra vous être distribué dés lundi, et le Gouverne- « ment a l'intention de demander, à bref délai, la nomination de la com- « mission qui sera chargée de l'examiner. (Applaudissements.)

« M. le Président. Le projet de loi sera imprimé et distribué. » (Députés, séance du samedi 0 lévrier 4 889.)

Budget de 1884

— 9 mois 12 jours

— 9 mois 20 jours

— 3 mois 24 jours

— 10 mois 19 jours

— 11 mois 25 jours

— 5 mois 4 9 jours

ÉPOQUE DE LA PRÉPARATION DU BUDGET

si

financiers peuvent déranger les bases de leur rendement présume, pendant tout le cours de l'année qui précède l'ouverture de l'exercice et pendant celle de leur rentrée effective dans les caisses du Trésor (jj. JLfls mêmes influences concourent à troubler non moins aWivement les évaluations de dépenses. Dans l'intervalle préalable de quatorze ou quinze mois, et au cours des douze mois d'exécution, que de besoins nouveaux peuvent surgir, soit par l'effet de circonstances extérieures, soit par suite de la propension naturelle du Parlement à la prodigalité! Que de lois nouvelles peuvent contenir des engagements dont il faudra acquitter le montant! Que d'économies, d'un autre côté, pourraient, au dernier moment, être efficacement obtenues, sans que Ton ait osé les inscrire d'avance!

Le projet de budget, dans notre organisation actuelle, est donc préparé beaucoup trop tôt, et cette préparation anticipée ne permet pas d'établir des évaluations exactes.

Voici, en outre, qui est plus grave. Non seulement la perspicacité des préparateurs du budget ne parvient pas à percer les brouillards d'un avenir trop lointain, mais leur sincérité souvent profite de l'obscurité ambiante pour s'illusionner intentionnellement. Il en est résulté deux sortes d'abus, spécialement destructifs de l'équilibre du budget, jusqu'à ces dernières années (2), abus qui nous occuperont spécialement dans d'autres chapitres : les crédits supplémentaires et les majorations de recettes.

Les crédits supplémentaires d'abord. En effet, du moment que, de si loin, il est impossible d'évaluer exactement, on s'est prévalu de cette impuissance, par un entraînement préconçu, pour réduire, en apparence, sur le papier, le montant des dépenses les plus certaines, saut' à réclamer ultérieurement, en cours d'exercice, les suppléments nécessaires par voie de crédits additionnels.

(1) Pour les recettes, l'avance n'est que de 12 à 13 mois, et non plus de 15 mois, connue pour les dépenses, parce que le ministre des finances, seul chargé de La confection du budget des recettes, n'entreprend son travail qu'au dernier moment.

(2) Nous verrons qu'aujourd'hui les crédits supplémentaires ont été beaucoup réduits et que les majorations ont disparu. Le mal n'en a pas moins existé antérieurement et on pourrait le voir se renouveler.

Les majorations de recettes ensuite, c'est-à-dire, l'optimisme, la confiance aveugle dans la prospérité du pays, jusqu'à ce que la réalité des moins-val ues fasse justice de ces soi-disant patriotiques et généreuses illusions. ^

Que de budgets, spécialement depuis la lin de l'ère de prospérité postérieure à 1878, ont vu leur équilibre préalable transformé en déficit par l'introduction, dans leur sein, de ces deux éléments subversifs : les majorations de recettes et les crédits additionnels! La préparation anticipée des projets de budget entraîne donc presque forcément l'inexactitude dans les évaluations et risque même, à certains moments, de devenir une source de fraudes, au plus grand détriment, dans les deux cas, de l'aménagement de nos finances publiques.

Quel remède comporte cette situation ? Par quel moyen convient-il de rapprocher la date de la préparation du budget de celle de son exécution ? Il nous reste à étudier les tentatives qui ont eu lieu en France, et les exemples utiles que peuvent nous offrir, dans ce sens, les pays étrangers.

§ 2. — Projet de modifier la période de Vannée financière

en 1819.

La situation actuelle, en effet, ne date pas d'hier, dans notre pays. Depuis longtemps, les défectuosités dont nous nous plaignons aujourd'hui ont été signalées; depuis longtemps aussi, on a cherché à les faire disparaître. Aussitôt que les budgets ont été organisés, c'est-à-dire dès le début de la Restauration, l'inconvénient de la trop grande portée des prévisions budgétaires a été dénoncée. M. de Serre, garde des sceaux, s'exprimait ainsi en 1819 : « De si loin (il parlait de la préparation des budgets en « janvier), dans l'incertitude des événements, la prévoyance est « vaine, une estimation approximative est impossible. Les limite tes posées à chaque nature de dépenses sont illusoires. On « demande trop dans la crainte de ne pas avoir assez. Toute règle « s'évanouit dans le vague et tombe dans l'arbitraire, » (Discours de M. Serre à la Chambre des députés, 15 février 1819.

DATE D'OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE

Lorsque M. de Serre parlait ainsi, en 1819, il proposait, lui et Je Cabinet dontil faisait partie (1), pour remédier aumal signalé, de changer la date de l'ouverture de l'année financière.

Changer la date &4Ê&i ver lure de l'année financière (2), c'est-àdire, faire commencer l'année financière en juillet et non plus en janvier.

En France, depuis 1781) (3), l'année financière part du premier

(1) Le ministère du 17 décembre 1818 était ainsi composé : de Serre, à La justice: Decazes, à l'intérieur; Portai, à la marine ; Dessoles, aux affaires étrangères ; baron Louis, aux finances.

(2) Nous expliquerons plus loin, d'une manière technique, le sens exact des mots année financière et exercice. Provisoirement, nous nous servons indifféremment de l'un ou de l'autre mot, pendant tout le cours de ce chapitre, môme en parlant de l'Angleterre, qui, nous le verrons, cependant, ne compte pas par exercice.

(3) Avant 1789, l'année financière, pour les comptes financiers de l'État, pour les états au vrai, courait de janvier à décembre, comme Tannée solaire. Mais il n'en avait pas toujours été ainsi, et dans quelques parties, spécialement pour les tailles, des coupures différentes subsistèrent jusqu'à la lin de l'ancien régime. Nous empruntons à un discours du marquis de Marbois, sous la Restauration, les détails suivants au sujet des périodes diverses de l'année financière pendant le cours de la Monarchie. (Chamb] e des pairs, 30 juillet 1821.)

La formation de rannée'finaneière a beaucoup varié sous l'ancien régime, et lorsque le vieil an finissait le samedi saint après vêpres, le nouvel an commençait immédiatement, ou le lendemain, jour de Pâques. Alors, les comptes de finances, soumis à la mobilité de cette fête, pouvaient, dans certaines années, embrasser près de treize mois, de môme que d'autres pouvaient ne comprendre que onze mois, plus un mois d'avril de dix jours. Une multitude de vieux comptes atteste cette bizarrerie.

En 1563, Charles IX ordonna que les actes publics et particuliers seraient datés en commençant l'année au 1er janvier. Quelques années s'écoulèrent avant que ce changement lut généralement adopté. Ainsi, les trésoriers de l'épargne n'ont pas toujours compté pour douze mois correspondants à ceux des receveurs. Les uns comptaient à dater de Pâques, les autres dataient de Noél.

Les collectes des recettes générales des finances ont commencé, pendant une longue suite de siècles,au 1er octobre d'une année, pour finir au 1er octobre de l'année suivante. Cet ordre fut modifié sous Charles VII. Le receveur général, qui n'avait pas les mains garnies aussitôt que les collecteurs et les receveurs particuliers, ne comptait lui-même que de janvier à janvier.

L'année de la taille était fixée d'octobre en octobre; ce qui a été ainsi réglé à cause des récoltes et des travaux de la campagne. La taille se payait en quatre quarts fixés à des intervalles fort différents : le premier, au premier décembre, à l'expiration de deux mois; le second, après trois mois ; le troisième, au dernier avril, quand deux mois étaient révolus; enfin, le quatrième, au premier octobre, au bout de cinq mois.

En 1780, on ajouta, pour une fois seulement, les trois mois d'octobre, de novembre et de décembre aux traités des régies intéressées, qui fui ent sub-

janvier pour se terminer le 31 décembre. Elle correspond à Tannée politique et civile, à Tannée solaire. Le Cabinet composé deM.de Serre et du baron Louis demandait que, dorénavant, Tannée, en ce qui concerne les finances, au lieu d'qja^bmsser les douze mois de janvier à décembre, comprît les douze mms de juillet à juin, qu'elle s'ouvrît, en un mot, le 1er" juilleL et se terminât le30 juin.

Peut-être n'aperçoit -on pas, au premier abord, quels avantages présente un tel changement, au point de vue de l'abréviation des délais qui nous préoccupent. 11 semble, en effet, que si la date de Tannée financière se trouve reculée de six mois, l'époque de la préparation du budget sera également reculée de six mois, et que le même intervalle subsistera toujours. Mais la solution consistait précisément en ceci: que la préparation du budget ne serait pas reculée, qu'elle s'effectuerait toujours à la même époque et que, par conséquent, une distance moindre de six mois la séparerait désormais de l'ouverture de l'exercice lixée en juillet.

La session ordinaire des Chambres, la seule pendant laquelle celles-ci puissent s'adonner à des travaux importants et de longue haleine est la session d'hiver. C'est le moment habituel et même constitutionnel des travaux législatifs. Au contraire, la seconde moitié de Tannée, coupée par les vacances et les occupations rurales, ne se prête que très difficilement à des études législatives prolongées et suivies.

Ces idées étaient clairement exprimées par les orateurs du gouvernement à la Chambre des députés en 1819 : « Oui donc déter- (( minera le commencement de Tannée financière ? Vous, Mes- « sieurs, d'après les convenances de votre gouvernement. Or, ces « convenances dépendent uniquement de Tépoque habituelle de « vos sessions. Si cette époque habituelle doitêtre la saison morte, « dans l'hiver, — et il n'est pas possible de le révoquer en doute, ce — cette époque seule lixe Tannée financière. » (De Serre, 15 février 1819.)

stituées au bail simple, pour les réduire ensuite à douze mois pareils et pour les faire ainsi, à l'avenir, commencer toutes au 1er janvier. Le changement se lit sans difficultés : il ramenait toutes les parties de la linanee à l'année civile.

DATE D'OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE

M. de Villèle, de son côté, expliquait pourquoi il était impossible de retenir la Chambre eri session au milieu de l'année. « En convoquant les Chambres en juillet ou août, dit-il, vous a excluriez de la Chambre tous ceux qu'il est le plus important ce d'y voir siéger, les hommes industrieux etoccupés. La représentacc tion de la France ne pourra plus être confiée qu'à des capita- « listes ou à des fonctionnaires, ouaux oisifs de Paris. » (De Villèle, 18 lévrier 1819.) Duvergier de Hauranne disait de même : « Une « Chambre composée de propriétaires, dont le domicile est éloi- « gué de Paris, nepeutêtre assemblée en été, pendant la saison « des travaux agricoles. » (Duvergier de Hauranne, 12 lévrier

Dès lors, si le travail législatif le plus intense et le plus prolongé s'accomplit en hiver et au printemps, de janvier à juillet, c'est pendant ces mois laborieux que le Parlement doit se livrer à son occupation primordiale et essentielle : l'étude et le vote des budgets. Puis, une fois le budget voté dans le cours de ce premier semestre, l'année financière s'ouvre immédiatement pour son exécution le 1er juillet. En supposant le projet adopté, la situation aurait été, à l'avenir, ainsi réglée : la préparation du budget par les administrations eût continué, commeactuellement, à s'effectuer en automne; seulement, le Parlement aurait étudié en hiver et voté au printemps le budget préparé en automne, lequel aurait pu entrer, sans délai, en exécution le 1er juillet, de sorte que l'intervalle existant entre l 'époque de la préparation et celle de l'exécution des budgets se serait trouvé réduit de quinze mois à neuf mois.

Ouvrir l'année en juillet, c'était donc abréger de six mois les délais actuels, c'était corriger, dans une très large mesure, les imperfections dont tout le monde se plaint encore aujourd'hui.

L'exposé des motifs de 1819 le disait expressément : « Cette « époque du 1er juillet est choisie pour placer le moins de dis- « tance possible entre la présentation du budget et sa mise à ce exécution. » (Exposé du baron Louis, 11 janvier 1810) (1).

(1) Le gouvernement de la Restauration Taisait valoir quelques motifs subsidiaires, tels que celui-ci : En commençant les recouvrements au mois

Cependant, le projet, présenté par le gouvernement de la Restauration, en 1819, et défendu par lui avec ardeur, se heurta à des oppositions très vives, dont l'article 49 de la Constitution fournit le prétexte. Cet article disait : « L'impôt foncier n'est consenti que a pour un an. » Or, comme les nécessités delà transition exigeaient que, pendantle cours de la première année intermédiaire, l'impôt foncier fût voté pour dix-huit mois, certains membres s'emparèrent de cette violation apparente et judaïque de la Constitution pour protester, sans vouloir examiner ies avantages durables de la mesure (J).

La Chambre des députés, cependant, adopta le projet ministériel à une faible majorité. Mais les Pairs se montrèrent plus récalcitrants. Ils s'attachèrent exclusivement au point de vue transiet soi-disant inconstitutionnel qui vient d'être signalé, et, conformément à l'avis de leur Commission (2), ils repoussèrent la proposition de changement de l'ouverture de l'exercice, par 93 voix contre 54 (4fc mars 1819).

Deux jours après, une fournée de soixante nouveaux Pairs rétablit la majorité en faveur du gouvernement dans le sein de cette assemblée ultra-rovaliste. Le ministère continua son existence. Seulement, le projet relatif à l'année financière ne fut plu? représenté: il ne subit plus répreuve d'aucun vote et, depuis la Restauration jusqu'à ces derniers temps, il disparut

do juillet, « le premier mois se passera en publications, avertissements et « autres formalités préliminaires, qui laisseront aux propriétaires le temps « de faire leurs récoltes. En sorte que le premier terme exigible de l'impôt « pourra commencer avec les premiers fruits. » (Discours du baron Louis . )

(1) L'exagération ridicule des expressions ennployées par les adversaires du projet révèle suffisamment l'ardeur de la lutte : «< On veut violer la « Charte. — on forge des chaînes à la nation, — on sème l'anarchie, — on a ruine nos libertés. — Si vous violez la Charte, redoutez vous-même cette « violation. Souvenez-vous de Bonaparte au 18 brumaire. Vous avez violé « la Constitution : redoutez pour vous-même cette effrayante réponse. » On sourit aujourd'hui, en relisant de tels excès de langage, prodigués à propos d'un sujet si bien fait, au contraire, pour calmer les passions. D'autres disaient encore. « Le désordre introduit dans les finances a pour but de favori riser les agioteurs et capitalistes étrangers. » Évidemment, l'objet Eqèpfi du débat était perdu de vue et la question ministérielle, seule en jeu , surexcitait inopportunément les esprits.

(2) Le rapporteur était l<i duc de Lévfs.

DATE D'OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE

NT

complètement, en France, de l'ordre du jour des Parlements successifs.

§ 3. — Dates (V ouverture de Vannée financière à l'étranger .

Ce fut, au contraire, cette période que les pays étrangers consacrèrent à l'étude et à la mise en pratique des réformes devenues nécessaires. Nous allons exposer dans quelles conditions.

Bien que l'Italie soit la dernière venue, nous parlerons d'elle, tout d'abord, précisément parce que sa législation s'appuie sur l'exemple des nations qui l'ont devancée.

En 1884 seulement, la date d'ouverture de l'année financière y fut transportée du 1er janvier au l°r juillet. Depuis longtemps déjà, l'opinion publique se préoccupait de l'opportunité de-^Ce changement, et, à son appui, invoquait les motifs mêmes allégués par M. de Serre et le baron Louis, en 1819. « Sans doute, « disait-on, les différentes parties du budget sont présentées « à la Chambre des députés avant les vacances et une Commisce sion est nommée pour en faire l'examen. Mais les membres « de la Commission du budget ont, comme les autres députés, « l'habitude de prendre des vacances en été, et ne reviennent « qu'à la fin de l'automne, pour discuter à la hâte et rédiger préce cipitamment leurs rapports. Il suffirait, pour porter remède à « cette situation, de faire commencer Tannée financière au 1er avril, « comme en Angleterre, et non plus au 1er janvier, comme en « France. De la sorte, les trois mois d'hiver, au commencement « de l'année, seraient employés à la discussion utile, à l'examen « sérieux du budget presque immédiatement avant sa mise à « exécution. » (Opinione, 29 novembre 1877.)

L'Italie songea d'abord à adopter ladate du 1er avril, à l'exemple de l'Angleterre, et plusieurs projets ministériels furent établis dans ce sens. M. Magliani proposa même le 1er mars, mais il se rallia à la date du 1er juillet, préférée par les commissions des deux Chambres, et la loi du 17 février 1884(1) sanctionna défini-

(1) La loi du 47 février 1884 a codifié l'ensemble des nouvelles règles de comptabilité. La réforme date réellement delà loi du 8 juillet 1883.

tivement cette fixation : « L'année financière commence le « 1er juillet et se termine au 30 juin de Tannée suivante. » (Art. 2:i de la loi du 17 février 1884.) Du ier janvier au 30 juin 1884, la transition fut ménagée au moyen de la création d'un exercice exceptionnel de six mois et, pour la première fois, l'année financière 1884-1885 s'ouvrit le 1er juillet 1884. Gomme la préparation du budget s'eflectueen automne (1), à la même époque qu'en France, on voit qu'un intervalle de neuf mois seulement sépare, en Italie? l'établissement des prévisions budgétaires du début de leur réalisation. C'est exactement le résultat que le projet de 1819 tendait à obtenir en France.

L'Italie, en adoptant la date du 1er juillet, s'est inspirée de l'exemple des États-Unis, qui, eux aussi, font courir leur année financière du 1 r juillet au 30 juin. Jusqu'en 1844, aux États-Unis, Tannée fiscale correspondait, comme chez nous, à l'année du calendrier. A partir de 1844, les statistiques mentionnent la double année solaire sur laquelle chevauche chaque exercice. Le secrétaire du Trésor prépare le budget et remet ses aperçus au Comité permanent de la Chambre des représentants au mois de décembre, ainsi que nous l'avons vu, de sorte que sept ou huit mois seulement s'écoulent entre l'époque des prévisions et celle de l'exécution.

En Prusse, depuis 1877, une réforme analogue a été introduite. En vertu de la loi du 20 février 1870, l'année financière prussienne s'ouvre le 1er avril : « A partir du 1er avril 1877, « Tannée financière commencera chaque année le lel avril et sera

(1) « Dès le mois de novembre de chaque année, le ministre présente au « Parlement le projet de budget de l'exercice suivant. » (Article 27 de la loi du 17 février 1884.)

Pour 1887-1888, l'exposé financier, que le ministre des finances doit fournir annuellement (art. 73 de la loi du 17 février 1884), ;i été développé par. M. Magliani (ministre des finances chargé par intérim du ministère du Trésor) en janvier 1887, c'est-à-dire moins de 6 mois avant l'exécution du budget.

Pour 1888-1889, l'exposé financier du môme M. Magliani, encore au pouvoir, date du 17 décembre 1887, six mois et demi environ avant l'ouverture de l'année financière.

Pour 1889-1890, l'exposé financier a été retardé, par suite de modifications ministérielles, et n'a eu lieu qu'au début de 1889, le :> février, par M. Perazzi, ministre du Trésor.

DATE D'OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE 89

ce close le 31 mars. » Un trimestre de crédits du 1er janvier au :>1 mars IS77 a été exceptionnellement voté.

Le ministre des finances adresse au Landtag son exposé financier en janvier seulement. Pour 1889-1890, par exemple, le projet de budget a été développé, devant la Chambre prussienne, le lï janvier 1889. Trois à quatre mois séparent ainsi la préparation du budget de son exécution.

Le budget de l'empire d'Allemagne est soumis aux mêmes règles que celui de la Prusse.

Enfin, l'Angleterre a organisé, au point de vue qui nous occupe, un système encore plus perfectionné que les précédents. Son année financière commence le 1er avril et finit le -51 mars. Au siècle dernier,, elle finissait à la Sain t-MicheL Puis, à partir de la fin du xvme siècle, ce terme a été reporté au 5 janvier. En 1853, la date du 31 mars fut définitivement adoptée. Les nouvelles fixations d'avril à avril débutent en 1854-1855 et figurent pour la première fois, dans les statistiques, à l'égard de Tannée finissant le 31 mars 1855.

La préparation initiale des budgets par les divers départements ministériels a lieu vers le mois d'octobre. C'est à cette époque que la Trésorerie invite annuellement, par une circulaire, les administrations à composer leurs évaluations (1). Ces évaluations sont ensuite présentées aux Communes, soit directement, en ce qui concerne l'armée et la marine, soit par l'intermédiaire de la Trésorerie, au mois de février (2).

Jusqu'ici, les procédés et les délais, en Angleterre, diffèrent peu de ceux que nous avons rencontrés dans les autres pays. Mais voici le point capital, qui attribue aux évaluations de recettes

(!) Cette circulaire n'est envoyée ni à l'armée, ni à l'amirauté, qui, ainsi quc nous l'avons vu, conservent une certaine indépendance vis-à-vis do La Trésorerie. Les services civils la reçoivent seuls. Cependant, la guerre et la marine préparent aussi leurs estimâtes au mois d'octobre, sauf aies présenter elles-mêmes à la Chambre des Communes vers le mois de février.

(2) Il convient de ne pas perdre de vue, dans le cours de cet exposé, qu'il existe en Angleterre un fonds consolidé, composé de la liste civile, de la dette, etc., lequel n'est pas soumis au vote annuel et, par conséquent, demeure en dehors de la préparation des estimâtes. Ce fonds consolidé, dont te montant représente le tiers des dépenses totales environ, sera décrit plus loin avec les détails qu'il mérite.

et 'le dépenses du budget anglais une sûreté exceptionnelle.

En effet, la présentation du budget par le Chancelier de l'Échiquier, ou, plus exactement, l'exposé général des prévisions de recettes et de dépenses (1), n'a pas lieu,, comme sur le continent, un an ou six mois avant l'ouverture de l'année financière. C'est la veille de cette ouverture, souvent même le lendemain, que le Chancelier de l'Échiquier développe devant les membres des Communes ses évaluations définitives.

Nous donnons ci-dessous les dates de l'exposé budgétaire du Chancelier de l'Échiquier depuis un certain nombre d'années :

M avril 1883

29 avril 1884

30 avril 1885 (2).

15 avril 1880 21 avril 1887 26 mars 1888 in avril 1889

Ainsi, quelques jours seulement avant l'ouverture de l'année financière, et, la plupart du temps, dans le cours même du premier mois de cette année (3), le Chancelier de l'Échiquier entreprend de tracer, en recettes et en dépenses, les lignes de son prochain budget. Ses estimations deviennent ainsi contemporaines des événements. Il ne prédit pas l'avenir, il le voit. Au moment ou il parle, les faits auxquels ses chiffres s'appliquent commencent à se dérouler. L'année est déjà entamée, ou sur le point de l'être. Dès lors, il s'avance sur un terrain connu et stable, à l'qj)ri des déceptions. Son budget conservera vraisemblablement

(1) Nous verrons plus loin que la forme spéciale de cet exposé est celle d'un discours.

(2; Le retard exceptionnel de l'exposé budgétaire en 1885 provient des circonstances graves provoquées par l'expédition du Soudan et les préparatifs de guerre contre la Russie, h l'occasion do l'Afganistan.

(3) En 4 885, le ministère Gladstone ayant été renversé au cours de la discussion du budget, le Chancelier de FEchiquïer du nouveau ministère de lord Salisbury, sir Michael Hicks-Bcach, a fait un second exposy financier à la Chambre des Communes, le 9 juillet 1885, c'est-à-dire plus de trois mois après Touverturç de l'exercice.

Budget de 1883-1884 1884-1885

DATE D'OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE

jusqu'à sa clôture son cadre primitif, ayant été construit loin des hypothèses, en présence des réalités. Les demandes de crédits supplémentaires et les majorations de recettes, qui ont bouleversé nos finances jusqu'à ces dernières années, devront demeurer inconnues dans une telle organisation ; elles y deviendraient inexcusables. En fait, on ne les y rencontre pas (1).

En résumé, les États-Unis, en 1844, l'Angleterre, en 1855, la Prusse, en 1877. l'Italie, en 1884, ont abandonné la date du lerjanvier. pour lui substituer les dates du 1er avril et du 1er juillet (2). Ce changement apporté à l'époque d'ouverture de l'année financière, dans tous les États constitutionnels, abrège considérablement la distance qui sépare la préparation du budget de son exécution. Grâce à lui, quelques pays sont parvenus à réduire cet intervalle à six mois, ou à trois mois seulement, et voilà même qu'en Angleterre l'époque des dernières évaluations coïncide exactement avec le début de l'exercice (3).

Le nombre et l'importance de ces exemples semblent de nature à nous faire réfléchir. Tandis que la réforme projetée en 1819, si elle avait abouti alors, aurait précédé toutes celles qui, depuis, ont été accomplies dans les autres pays, aujourd'hui,

(1) Ainsi le règlement de l'exercice 1887-1888 fait apparaître une économie de 15.300.000 fr. sur les dépenses et une augmentation de 41.680.000 fr. sur les recettes, par rapport aux évaluations primitives. (Exposé de M.Goschen, du 26 mars 1888.)

Les erreurs d'évaluation dans ce sens sont précisément le contraire des crédits supplémentaires et des majorations de recettes. D'ailleurs, le relevé annuel des crédits supplémentaires que nous donnerons ultérieurement montrera suffisamment leur peu d'importance.

(2) Le ministre ries finances a dressé la liste complète des États qui ont modifié la date d'ouverture de leur année financière : « Actuellement, l'an- « née financière commence le 1er avril en Angleterre depuis 1854 ; en Allées mngne, depuis 1876-77. C'est à la même date qu'elle s'ouvre en Prusse, « en Alsace-Lorraine, en Wurtemberg, en Danemarck, en Roumanie, dnns « l'Inde anglaise. Elle commence au 1er juillet en Italie, en Espagne, en « Portugal, en Norwège^laux États-Unis, au Canada et au Mexique.» (Chambre des députés, 1er juin 1888.)

(3) On objecte que ce système d'évaluations et de vote en cours d'exercice enlève au budget anglais la qualité essentielle d'être préalable.

Nous étudierons ce point dans un prochain chapitre, et nous verrons alors que si, en effet, la préparation et le vote des budgets ne sont pas, en Angleterre, préalables à l'ouverture de l'année financière, ils y demeurent, au moins, toujours strictement préalables à l'exécution des services.

même au cas où nous nous déciderions maintenant à changer de méthode, nous n'arriverions plus que parmi les derniers. Il ne reste, en effet, avec nous, parmi les partisans de Tannée civile, qu'un nombre d'États très restreint (1), dont les plus considérables sont la Belgique, la Hollande et F Autriche-Hongrie.

§4. — Nouveau projet de changement de période de Vannée financière repoussé en France, en 18 8 8.

D'ailleurs, il ne paraît pas probable que nous changions prochainement de méthode, à la suite de l'échec de certaines tentatives récentes, lesquelles méritent d'être rappelées brièvement.

Déjà, en 1882, le rapporteur du budget de 1883, M. RiboU avait recommandé l'idée en ces termes :

« INe pourrait-on pas reprendre une proposition qui fut autrece fois votée par la Chambre des députés de la Restauration et a qui n'échoua devant la Chambre des Pairs que par des considère rations politiques? L'innovation proposée consistait à fixer au a premier juillet l'ouverture de Tannée financière, de manière à « permettre aux Chambres, réunies au commencement de janvier, {( de voter, avant leur séparation, le projet de budget, qui aurait « été ensuite mis à exécution sans aucun retard. » (Rapport du 1er juillet 1882.) Le ministre des finances, qui était alors M. Léon Say, connaissait trop bien les discussions de 1819 pour en contester la portée. Cependant, il se borna à répondre que « il y (c aurait, en effet, avantage à ce que, entre la préparation du « budget et son vote, il ne s'écoulât pas un temps aussi considé- (( rable... On pourrait donc rechercher s'il est possible de changer « Tépoque de l'ouverture de l'exercice : je ne crois pas cepen- « dant qu'il en résulte une grande amélioration ». (Chambre des députés, 26 juillet 1882.)

(i) Le groupe des pays dont l'année budgétaire se confond avec l'année civile comprend, outre la France, l'Autrie&e-J I ongrie, la Belgique, la 1 1 ollande et le Luxembourg, la Suède, la Russie et la Finlande, la Bavière, la Saxe, Bade, la Grèce et la Suisse, en Europe. (Dictionnaire des finances publié sous la direction de M.Léon Say, article Budget de M. Paul Boiteau.) On peut éliminer de cette liste les pays tels que la Russie, qui ne jouissent pas d'un régime constitutionnel.

DATE D'OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE

L'incident en resta là. Mais, en 1888, un projet officiel devint l'objet d'un débat retentissant. M. Peytral, ministre des finances, dans un Cabinet composé d'éléments nouveaux, inaugura son arrivée au pouvoir par le dépôt d'une proposition de loi « rela- (( tiveau changement du point de départ de l'année financière ». (Projet du iîi avril 1888.) 11 s'agissait de reporter du 1er janvier au 1er juillet l'ouverture de l'exercice.

Les motifs allégués par le ministre des finances, dans son exposé et dans ses discours subséquents, étaient les mêmes <jue ceux de 1811) dont nous avons déjà cité le texte. Le but recherché consistait toujours à rapprocher, le plus possible, L'époque de la préparation delà loi de linancesde celle de sa mise à exécution. Dans cet ordre d'idées, le projet de budget continuait à être présenté vers le mois de janvier au Parlement. Mais celui-ci devait alors entreprendre immédiatement son examen et y consacrer la session particulièrement laborieuse de l'hiver et du printemps. Aussitôt son vote rendu, la période d'exécution s'ouvrirait le premier juillet. L'intervalle entre la préparation et l'exécution se serait ainsi trouvé réduit à un minimum de huit à neuf mois, dans les mêmes conditions qu'en 1819 (1). «Nous pensons que (( le résultat de cette mesure sera, d'une part, de permettre la k préparation du budget à une époque plus rapprochée du mo- (c ment où il doit être mis à exécution et, d'autre part, d'arec river à des évaluations plus sincères. » (Discours du ministre des finances. Chambre des députés, 1er juin 1888.)

Un le voit, les mêmes causes d'inexactitude et de défaut de sincérité dans les évaluations primitives, trop distantes des faits

(1) Comme en 1819, ou fit remarquer, eu 1888, qu'il s'agissait surtout de déterminer une meilleure méthode de travail : « Il n'y a qu'une différence « de travail parlementaire entre Tannée qui commence au 1er janvier et « celle qui s'ouvre au 1er juillet : c'est que, dans l'une, les vacances tombent « dans la seconde moitié de Tannée et que, dans l'autre, elles sont repor- « tées au début. Dans le premier cas, eJles suspendent l'examen du budget « dans sa période décisive : elles font perdre le temps toujours nécessaire « pour se remettre à l'œuvre après une longue interruption ; elles ne lais- « sent que deux mois et demi de travail continu, au lieu de cinq mois, à « peine coupés par le court repos de Pâques, <j::i s'étendent du 1er Janvier « au 30 juin. » (Rapport par M. Camille Pelle tan, député, 28 mai 1888.)

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provoquaient, aux deux époques, les mêmes propositions de réforme.

Gomme en 1819, la Chambre des députés approuva le projet. Il fut voté, le Ie' juin 1888, par 287 voix contre 228. Mais le Sénat, à l'exemple de la Chambre des Pairs, manifesta un avis différent. Sa Commission de finances commença par formuler des conclusions hostiles à la réforme, et M. Léon Say fit, en son nom, un rapport qui en proposait le rejet. Puis l'assemblée du Sénat, en séance publique, le 12 juin 1888, la repoussa définitivement en refusant de passer à la discussion des articles, après un court débat, à main levée, sans scrutin.

Les principales objections formulées ne portèrent, à notre avis, que sur des points subsidiaires. Personne ne contesta les incon- \énients de la situation actuelle, ni La nécessité d'y remédier. On reconnut volon tiers que le changement de date d'ouverture de l'année financière avait le mérite de permettre au Parlement de travailler plus opportunément et plus rapidement, que l'intervalle entre la préparation et l'exécution du budget s'en trouverait abrégé, que, par conséquent, les évaluations pourraient être établies avec plus de sûreté, au grand bénéfice de l'équilibre budgétaire. C'était là l'objet essentiel du changement proposé et, sous ce rapport, la question nous semble être restée entière.

Mais les adversaires du projet s'attachèrent à d'autres considérions. En fixant au 1er juillet l'ouverture de l'année financière, ils firent observer que la concordance entre la période d'exécution du budget de l'État et celles des budgets départementaux et communaux allait se trouver rompue. D'un autre côté, les contributions directes ne pouvant rentrer dans le cadre nouveau du 1er juillet au 30 juin, en raison des nécessités de leur répartition, il faudrait conserver, pour elles, le cadre ancien du 1er janvier au 31 décembre : le ministre des linances le reconnaissait et l'indiquait, lui-même, dans les articles de son projet de loi. Dès lors, l'unité de date cessait d'exister dans nos budgets. « Or, la Commission « des finances attache une très grande importance à l'unité de « date, c'est-à-dire, à ce que toutes les dépenses et les recettes du « budget partent d'une même date, pour arriver à une même date.

DATE D'OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE 95

« On a voulu, en France, L'unité de date : la Révolution de 1789 « nous Ta donnée et votre Commission croit qu'il faut la con-

« server »

« Il est certain que, sans parler des budgets locaux, en restant « uniquement dans le budget général, la double date aurait des g inconvénients sérieux. . . Avec la double date, il faudrait juger « de l'action d'une crise sur les contribuables de l'impôt direct « dans une période, et de l'action d'une crise, peut-être toute diffé- « renie, sur les contribuables de l'impôt indirect dans une autre « période. . . L'unité de date est un fait considérable, dont nous (( n'avons pas voulu nous écarter. Le ministre des finances se (( borne à dire qu'il n'attache pas d'importance à l'unité de date. (( Mais c'est là une simple affirmation, qui ne nous paraît pas avoir a de valeur, tant qu'elle ne sera basée que sur des comparaisons « avec les pays étrangers. » (Discours de M.Léon Say, sénateur, 12 juin 1888.)

En outre, on allégua que, pour certains ministères, spécialement ceux des travaux publics et de la guerre, il serait très difficile, si- ;ion impossible, avec la période de la nouvelle année budgétaire, de passer des marchés. La campagne d'exécution des travaux, en effet, se trouverait coupée en deux, à son moment le plus actif, au premier juillet. Quel emploi pourraient faire les ingénieurs des crédits mis, à cette date, à leur disposition? Le temps seul qu'exige la conclusion des marchés avec les entrepreneurs les conduirait, d'emblée, à l'époque de la mauvaise saison, où les chantiers se ferment, où, par conséquent, les crédits ne peuvent plus être utilisés. L année solaire, au contraire, permet de préparer les marchés en hiver, pour les faire entrer en exécution au printemps.

Enlin, le rapporteur du Sénat insinua que le projet, dans ses détails, spécialement en ce qui concerne les législations étrangères, n'était pas assez approfondi > qu'il gagnerait à être mieux étudié, qu'il aurait avantage à rentrer dans les cartons, d'où il était prématurément sorti : « Aussi, devons-nous conclure aujourd'hui : « Ne taisons rien, parce que le projet que vous nous apportez n'est « rien. »

tiÊÊSÈEËÈÊÊBÈÊËËÈÊh

§ 5. — Les douzièmes provisoires en Belgique.

Il ne nous reste plus, pour rapprocher la date de la préparation du budget de celle de son exécution, qu'à emprunter à la Belgique son système de douzièmes provisoires.

La Belgique, en effet, qui a conservé Tannée financière du 1er janvier au 31 décembre, a cherché à corriger les imperfections de cette fixation par l'introduction régulière, dans son système financier, du procédé des douzièmes provisoires.

Le procédé des douzièmes provisoires, nous le dirons plus amplement dans un chapitre ultérieur, consiste à voter les recettes et les dépenses par acomptes mensuels en cours d'exercice. On verra <[ue, chez nous, les douzièmes provisoires ont toujours, à juste titre, représenté le désordre et l'irrégularité. Intervenant inopinément en lin d'année, lorsque le vote du budget est en retard, ils sont adoptés d'urgence, à titre d'expédient.

En Belgique, depuis un certain nombre d'années (1), les douzièmes provisoires fonctionnent, au contraire, comme une institution normale : ils y sont acclimatés et réglementés (2). Tout

(1) Des 1883, le procédé était déjà signalé comme très ancien. Le ministre des finances, M. Graux, disait, en présentant le projet du budget de 1884 : « Des critiques répétées se sont produites au sein des Chambres relative- « ment au mode de présentation, d'examen préalable, de discussion et de « vote des budgets.

« Les uns concernent le retard apporté au vote annuel des Chambres. « Depuis bien des années, on a dû recourir, pour chaque exercice, à des « crédits provisoires, de sorte que, le jour où vous avez examiné et volé le « budget, celui-ci était déjà en bonne partie dépensé. Ce système est « vicieux; il a pour conséquence de supprime*!* eu partie le contrôle des « Chambres » (Discours de M. Graux, ministre des finances, 2 février 1883.)

(2) D'après le code de comptabilité en vigueur eu Belgique, analogue au noire, du re'ste, le ministre des finances doit déposer son projet de budget dix mois avant l'ouverture de l'exercice, c'est-à-dire, «mi mars pour L'Année qui s'ouvre en janvier suivant.

Ces prescriptions réglementaires s'accomplissent toujours pour la forme. Mais, en novembre ou décembre, le ministre des finances reprend ses évaluations primitives, les remet au courant conformément aux événements contemporains. Dans un speech parlementaire, analogue à I exposé financier dù Chancelier d$ l'Echiquier en Angleterre, à la, veille même <l<k l'ouverture de l'année Qûancière, comme celui-ci, il fournit les données définitives, destinées à servir de base au budget du prochain exercice.

A la suite de cet exposé général, les Chambres belges entreprennent l'examen successif de toutes les parties du budget, en conimeneaiit par