CHAPITRE DERNIi:i

RÉSUMÉ DES FORMALITES BUDGÉTAIRES

§ler — Résumé des formalités relatives à la préparation, au vote, à l'exécution et au contrôle des budgets. — % 2. Importance de ces formalités, d'après leur origine et d'après leur but. Les unes créent un obstacle quasi-matériel aux entraînements des pouvoirs publics. Les autres s'attachent spécialement à produire la clarté. Avantages de la clarté. Elle permet de reconnaître le droit chemin que chacun, dès qu'il le discerne, ne demande, en général, qu'à suivre. En outre, les règlements budgétaires s'efforcent de servir les volontés des représentants du pays et de faire respecter leur autorité linancière.

§ 1. — Résumé des formalités budgétaires.

Le cercle entier des opérations budgétaires se trouve maintenant parcouru. Tout est dit sur le sujet qui nous occupe. II ne reste plus qu'à récapituler les phases successives à travers lesquelles nos études ont suivi la marche des budgets depuis le début de ce livre.

Cette récapitulation va nous surprendre par sa concision. En elles-mêmes, en effet, dépouillées des commentaires qui mettent en lumière leur origine historique et leur raison d'être constitutionnelle, les formalités de la procédure budgétaire ne représentent que d'arides prescriptions réglementaires. Quelques lignes suffiront à rappeler leur nomenclature.

La vie des budgets, avons-nous dit, se compose de quatre périodes successives: la préparation, le vote, l'exécution et le contrôle.

Chaque ministre prépare le budget de son département, avec l'aide des administrations sous ses ordres et de la hiérarchie d'agents qui en dépendent. Cette préparation s'effectue à une époque souvent très éloignée de l'ouverture de l'année financière, au détriment de l'exactitude des prévisions, beaucoup de pays,

pour rapprocher les dates, ont retardé de plusieurs mois, par rapporta l'année civile, le commencement de l'année financière. Chez nous, cette réforme a été jusqu'ici ajournée. Le ministre des finances récapitule les budgets de ses collègues et même, lorsqu'il est investi d'une autorité suffisante, il les revise et les contrôle. En tous cas, il joint à leurs prévisions de dépenses les siennes propres, ainsi que ses prévisions de recettes et présente au Parlement le projet général du budget de l'État, précédé de son exposé des motifs, oral ou écrit.

La comptabilité budgétaire est tenue par gestion, ou par exercice. Chaque pays trouve dans l'un ou l'autre système des avantages spéciaux. La comptabilité par gestion se recommande par un bien précieux caractère, la célérité. — Les recettes et les dépenses sont développées in extenso, sans déduction, ni compensation, dans tous les budgets réguliers. C'est le système de l'universalité, opposé à celui de la spécialisation. — Les recettes sont évaluées, automatiquement, en France, d'après les résultats du dernier exercice connu. Ailleurs, leur rendement probable est estimé de bonne foi. — Les évaluations de dépenses, par leur nature même, se plient difficilement au joug d'une réglementation. Cependant, les préparateurs du budget ont soin de distinguer les crédits évatuatifs des crédits limitatifs et, suivant l'aspect des uns ou des autres, ils envisagent d'un œil différent le mérite des propositions gouvernementales.

Le volume du projet de budget contient, en France, cinq budgets différents : le budget ordinaire, le budget sur ressources spéciales, le budget sur ressources extraordinaires, les budgets annexes et les comptes spéciaux. A l'étranger, l'unité prédomine.

Le vote du budget, au sein du Parlement, est précédé de différentes études préparatoires. Des commissions législatives, permanentes ou annuelles, ouvertes ou fermées, examinent d'abord le projet gouvernemental. Le rapport rédigé par ces commissions devient le point de départ de la discussion publique, générale et par article. Le vote porte ensuite sur des subdivisions plus ou moins étroites du budget des dépenses. Les recettes ne sont

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votées qu'après les dépenses. Lorsque la première Chambre, composée des représentants directs du pays , a terminé son œuvre, la Chambre haute intervient avec les droits particuliers que lui attribue chaque Constitution. Une fois la loi du budget définitivement votée, — car lerefusdu budgetn'est qu'une menace qui ne saurait être mise à exécution, — des nécessités imprévues peuvent encore surgir : elles motivent alors des crédits additionnels, dont l'effort de règlements compliqués tend à prévenir l'excès, lorsque la prudence naturelle des Parlements n'y met pas spontanément obstacle.

L'exécution du budget est confiée au pouvoir exécutif. Le ministre des finances reprend alors, dans tous les pays, un rôle prépondérant. Avec l'armée de comptables, placée exclusivement dans sa main, il domine à la fois la perception des recettes et le payement des dépenses. C'est lui qui centralise les ressources de l'État et se charge de les appliquer aux besoins publics sur tous les points du territoire. Cependant les ordonnateurs échappent, en grande partie, à son action. Vis-vis d'eux, chaque pays organise des systèmes plus ou moins efficaces de surveillance. En tous cas, pour garantir l'observation des prescriptions législatives, partout, entre la caisse et l'agent qui, par sa signature, peut en provoquer l'ouverture, s'interpose une autorité. Elle se nomme Cour des comptes en Belgique et en Italie, mouvement général des fonds en France, curateur des caisses en Prusse, ministère du contrôle en Russie, contrôleur-auditeur général en Angleterre.

L'exercice budgétaire, dans les pays adonnés à ce système de comptes, est clos à l'expiration de certains délais réglementaires. En outre, les créanciers retardataires subissent une prescription spéciale plus courte que celle du Code civil, à la suite de laquelle le budget est périmé.

Le contrôle du budget survient ensuite, sous ses trois formes, administrative, judiciaire et législative. Les comptables y sont strictement assujettis. Ils subissent d'abord, en cours de gestion, es vérifications de leurs supérieurshiér archiques, puis celles de l'Administration centrale. Une fois chaque gestion terminée, les comptes sont Individuellement soumis au jugement d* un tribunal,

Cour des comptes ou institution analogue. A l'égard des ordonnateurs, les vérifications sont beaucoup moins précises. Certains pays les soumettent à un contrôle préventif qui paraît efficace. En dehors de ce contrôle préventif, la responsabilité personnelle des ordonnateurs devant le Parlement reste la seule barrière qui leur soit opposée. Le Parlement, pour remplir son rôle de contrôleur suprême des budgets, réclame l'aide des autorités que nous venons de voir coopérer aux vérifications administratives et judiciaires. Les ministres, de leur côté, produisent leurs comptes imprimés. Le rapprochement de ces documents contradictoires permet au Parlement de reconnaître l'exactitude des chiffres gouvernementaux. A la suite des rapports de sa Commission législative, il se prononce d'une manière définitive, soit implicitement, soit explicitement, par le vote d'une loi spéciale de règlement, sur la régularité des comptes du budget expiré.

Tel est, pour ainsi dire, le squelette des principales formalités exposées dans les trente chapitres de ce livre. Ainsi réduites, il faut reconnaître que la vie leur manque. Mais si nous voulons maintenant les considérer sous l'aspect de leur origine et de leur raison d'être, elles revêtiront une apparence plus digne de fixer nos regards.

§ 2. — But vers lequel convergent toutes les formalités

budgétaires.

Est-il vrai, comme le prétendent certains esprits superficiels, que les prescriptions de la comptabilité soient des détails d'ordre secondaire, que c'est trop s'attacher, en leur consacrant un volume, à des questions de forme, que la prospérité financière découle de causes plus élevées? La sagesse, la prudence, l'économie, ajoute-t-on, conduisent, en droite ligne, vers cette prospérité désirée, sans qu'il soit nécessaire de s'égarer dans les détours des chemins réglementaires.

Le mérite primordial des vertus précitées ne saurait, en effet, être contesté. C'est bien vers elles qu'il faut s'orienter; c'est à

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elles qu'il faut aboutir en fin de compte. Seulement, toutes les vertus humaines, y compris celles des parlements, sont fragiles; livrées à elles-mêmes, elles risquent de trébucher à chaque pas, surtout dans la cohue des intérêts et des passions politiques. Elles ont besoin d'être constamment préservées du choc des ambitions violentes et des défaillances des consciences faibles. A défaut d'un tuteur solide, on risquerait de les voir tomber pour ne plus se relever.

Les formalités budgétaires remplissent cet office de tuteur. Sans avoir la prétention de découvrir une route nouvelle, elles se bornent à jalonner solidement le chemin battu. Elles dressent leur signal à tous les détours ; elles barrent les fausses voies ; elles appellent l'attention sur les passages dangereux et conduisent finalement au but avec sécurité. Dans le cours de cette mission préservatrice, deux sortes de procédés sont mis par elles en usage, procédés faciles à spécifier, si l'on se souvient des détails contenus dans cet ouvrage.

Par les premiers, un obstacle quasi-matériel est opposé aux tentatives d'abus. Les pouvoirs publics sont contraints de s'arrêter, momentanément au moins, devant les endroits suspects, avant de passer outre.

Ainsi, l'obligation de dresser des budgets de prévision, sanctionnant, d'une manière solennelle, tous les chiffres de recettes et de dépenses, préalablement à leur mise à exécution, crée une barrière effective, d'une puissance incontestable, contre les tentatives d'empiétements ultérieurs. Les représentants du pays, eux-mêmes, sont forcés de respecter leur œuvre primitive ; l'équilibre, laborieusement échafaudé par eux, ne saurait plus être renversé au moindre de leurs caprices. Il faut, en tous cas, un effort pour jeter bas l'édifice. Malheureusement, la poussée se produit quelquefois et les intérêts coalisés passent par la brèche. Mais le fai* revêt alors une certaine gravité : le pays en est instruit et s'émeut. Plus les évaluations budgétaires ont été strictement calculées, plus la destruction de l'équilibre préalable rencontre de résistances et provoque de retentissement.

Quant au pouvoir exécutif, c'est sans rémission, en général,

qu'il se trouve enchaîné par les fixations du budget de prévision. Chaque subdivision de la loi de lïnances, aussitôt que le Parlement Ta votée, constitue, pour lui, un îlot de crédits dans l'intérieur duquel il demeure irrévocablement circonscrit. De même, toute ordonnance de payement dépassant les crédits législatifs se heurte matériellement à un relus de visa, qui la dépouille de toute efficacité. Toute demande irrégulière de fonds voit les caisses publiques se Fermer matériellement devant elle.

Dans certains pays, les Chambres s'interdisent spontanément à elles-mêmes l'initiative de toute proposition d'augmentation de dépenses ou de réduction de recettes. Jugeant que, sur une partie de leur domaine, le parcours peut être dangereux, elles ont eu la sagesse d'en défendre l'accès à leurs propres membres.

A l'égard des crédits additionnels, particulièrement redoutables, une première clôture exclut absolument le pouvoir exécutif de leur enceinte. Sauf des cas d'une urgence exceptionnelle, il n'y pénètre plus. C'est déjà une garantie importante. La toute puissance législative, sans doute, conserve la liberté de ses mouvements. Mais sa route est intentionnellement semée d'une série d'obstacles qui ralentissent ses évolutions, lorsqu'elles risquent de devenir abusives.

Enfin, dans des conditions plus étendues, le contrôle, sous toutes ses formes, retient préventivement la main des agents d'exécution, s'oppose aux infractions, paralyse les mauvaises intentions, oblige chacun à compter avec soi-même, avant de compter avec les autorités chargées de le juger.

En résumé, ces sortes de freins, sans poursuivre leur énumération, tantôt produisent un temps d'arrêt absolu devant les abus, tantôt, — et ce sont les cas les plus nombreux, — exercent seulement une action modératrice sur la marche des pouvoirs publics, en provoquant, au moment opportun, d'efficaces réflexions au profit des idées de sagesse, de prudence et d'économie.

Une seconde série de formalités favorisent, avons-nous dit, dans des conditions nouvelles, la bonne gestion des finances : celles-là propagent la clarté au sein des opérations budgétaires.

Toutes les formalités d'ailleurs, même les précédentes, tendent,

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par quelque côté, à propager la clarté. Nos codes de comptabilité ne contiennent guère d'autres règles. Quelques-unes cependant y sont plus spécialement adonnées.

Ainsi, c'est uniquement en vue de la clarté que les principes d'universalité et d'unité régnent dans les budgets; que toutes les recettes et toutes les dépenses sont décrites in extenso, sans confusion, ni atténuation, ni spécialisation. C'est dans ce seul et même but que l'ouverture de l'exercice est, autant que possible, rapprochée de l'époque de l'établissement des prévisions, que le système des comptes par gestion a été préféré aux comptes par exercice, que la prescription quinquennale apure les créances arriérées, que les projets de budgets sont précédés d'exposés des motifs, que les lois de finances sont rédigées et subdivisées dans un ordre méthodique et constant, que des états annexes les accompagnent, que les comptes des ministres et le compte général des linances sont dressés annuellement d'après des programmes rationnels, que la Cour des comptes établit et publie ses déclarations générales d'année et d'exercice, que les lois de règlement interviennent dans des formes solennelles, etc.

Il faudrait reprendre, une à une, toutes les pages de ce livre pour citer sans omissions l'ensemble des mesures qui tendent à introduire la clarté dans les budgets.

Cette vertu, en effet, est l'objet d'universelles sympathies. Chacun la prône et s'en fait honneur. Chacun, plus ou moins sincèrement, prétend la mettre en pratique.

C'est toujours sous prétexte de clarté qu'on réglemente et qu'on légifère, qu'on divise ce qui était totalisé, qu'on réunit ce qui était séparé. Le règne delà clarté n'a jamais eu de contradicteurs apparents, et cependant que de voiles continuent à l'obscurcir! Combien le beau programme tracé par le baron Louis, en 1818, est encore loin de nous : ce II faut que l'administration des ii- « nances soit, pour ainsi dire, tellement transparente que chaque « contribuable puisse, en quelque sorte, la juger comme ses « propres affaires et observer la marche de sa taxe jusqu'à la « destination pour laquelle il l'a payée. »

D'où provient cet universel accord en faveur de la clarté ? Par

elle-même, pourtant, elle ne procure aucun avantage effectif : elle laisse les choses en l'état ; elle se borne à découvrir les situations existantes sans les modifier. La tâche des pouvoirs publics demeure entière, après qu'elle a brillé.

Sans doute : mais cette tâche se trouve singulièrement facilitée pour tous les hommes de bonne volonté. Lorsque les divers éléments de la fortune publique qu'il s'agit de mettre en œuvre ont été illuminés jusque dans leurs détails, les meilleures solutions apparaissent spontanément, la route droite devient évidente : il ne s'agit plus que d'avoir le courage ou l'honnêteté de s'y engager.

Si l'on supposait l'existence invraisemblable d'une assemblée absolument décidée à mal faire, poursuivant, quand même, la ruine de son pays, subissant je ne sais quel entraînement de destruction intentionnelle, ni la clarté qui lui découvrirait ses fautes, ni les obstacles susceptibles de l'arrêter au moment de les commettre, ne sauraient plus évidemment exercer d'influence sur ses décisions. On pourrait alors affirmer avec raison que les formalités budgétaires sont de vains simulacres.

Mais, grâce à Dieu, une telle réunion de législateurs ne s'est jamais rencontrée dans l'histoire. Môme en considérant la Convention, on reconnaît que la courte vue de ses chefs financiers, aggravée par la faiblesse des caratères, l'égarement des idées et le trouble des temps, fut la cause principale de ses erreurs. Nous l'avons montré dans un autre ouvrage.

Dès lors, si personne, de son plein gré, du moment qu'il découvre les abîmes, ne veut y courir, si chacun, au contraire, s'oriente spontanément vers le bien, pourvu qu'il en reconnaisse distinctement la route, l'efficace vertu de la clarté se révèle dans toute son étendue. Elle ne laisse en dehors de son action que le cortège, toujours heureusement en minorité, des aveugles rie naissance et de parti pris. C'est elle qui brille au premier rang, à toutes les époques et dans tous les pays prospères.

Les formalités réglementaires revêtent un autre caractère, dont l'empreinte est marquée à chaque page de ce livre.

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Dès nos premiers chapitres, en effet, nous avons indiqué comment l'autorité des représentants du pays avait conquis successivement la possession légitime du droit budgétaire, dans les différents États constitutionnels.

Du moment que le droit budgétaire fut ainsi attribué aux représentants du pays, ceux-ci ont vu naturellement converger vers leur toute-puissance l'effort des règlements. Directement ou indirectement, tous ces règlements tendent aujourd'hui à servir et à faire respecter les volontés des représentants du pays. Il n'en est, à peu près, aucun qui, analysé dans son origine ou dans son but, ne découvre une telle intention.

Ainsi, le travail de la préparation du budget, dans toutes ses parties, a pour objectif d'approprier le projet de budget au vote qui doit lui donner sa sanction. La juste évaluation des recettes et des dépenses, leur division par ministère, section et chapitre, la détermination de la date d'ouverture de l'année financière, la rédaction de l'exposé des motifs, la forme de son dépôt sur le bureau de la Chambre, etc., sont combinés exclusivement en vue de faciliter le travail ultérieur du Parlement.

Le vote comporte des règles, déterminées par la Chambre elle— même, pour la perfection de ses propres opérations.

Au cours de l'exécution du budget, les différents articles du code delà comptabilité interdisent toute perception de taxes non autorisées par le Parlement, toute dépense excédant les crédits ouverts par le Parlement, dans l'intérieur même des chapitres déterminés par lui. Ils contraignent, à chaque pas, le gouvernement à suivre scrupuleusement la ligne que l'autorité législative a tracée par ses votes.

Enfin, le contrôle des budgets ramène devant les représentants du pays la masse des opérations effectuées d'après leurs commandements primitifs. Chaque autorité gouvernementale leur soumet ses comptes, avec justifications à l'appui, jusqu'à ce que, suffisamment éclairés, ils croient devoir sanctionner définitivement les résultats de l'exercice expiré.

En résumé, c'est en vue des représentants du pays que le budget esl préparé; c'est par eux qu'il est voté; c'est conformément

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à leurs prescriptions qu'il est exécute; et c'est devant leur assemblée qu'il revient pour être contrôlé et définitivement réglé.

En France, la multiplicité de ces formalités peut sembler excessive, au premier abord. Mais si Ton considère que, chez nous, la conquête de la suprématie budgétaire par le Parlement date d'un siècle à peine et que, dans ce court intervalle môme, elle a subi de fréquentes interruptions, on comprendra pourquoi la nécessité de garantir minutieusement l'exercice d'un pouvoir aussi récent y subsiste encore maintenant, au degré que nous avons constaté.

L'Italie, non moins jeune que nous, offre un exemple analogue.

En Angleterre, au contraire, la Chambre des Communes, jouissant en sécurité de la séculaire possession du droit budgétaire, se passe aisément aujourd'hui du secours de ces règlements compliqués. Les anciennes règles de l'Échiquier continuent, sans doute, d'y abriter le pouvoir parlementaire, mais comme de vieux remparts devenus en partie inutiles. La place est assez forte pour n'avoir plus besoin de multiplier ses systèmes de défenses. C'est pourquoi la simplicité, l'inconsistance même de la comptabilité anglaise nous ont si souvent surpris.

Le mécanisme budgétaire, soutien des droits du Parlement, proportionne donc l'intensité de ses efforts à la solidité de Tédifice qu'il est chargé d'étayer.

Son rôle, envisagé à ce point de vue, dépasse le niveau secondaire que les premières apparences lui font, en général, attribuer. L'étude des formalités budgétaires devient l'étude d'une science constitutionnelle appliquée aux droits les plus essentiels et aux intérêts les plus immédiats des peuples.

Cette science enseigne que la gestion de la fortune publique est l'attribut souverain des représentants du pays. Eux seuls ont le droit de délier les bourses; eux seuls ont le droit d'appliquer aux dépenses les revenus du budget. Toute la réglementation financière, dans ses plus humbles détails, concourt à assurer entre leurs mains l'exercice de cette souveraineté.

Mais, plus une telle vérité acquiert de certitude, et surtout plus la perfection des règlements sait la mettre en pratique, plus aussi

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s'accroît le poids de la responsabilité qui pèse sur les arbitres de nos destinées financières. Si chacune des pages de ce livre met en relief les droits suprêmes des Parlements, elle découvre, inversement, rétendue de leurs devoirs. C'est de l'accomplissement de ces devoirs que dépend, en effet, exclusivement aujourd'hui la prospérité des peuples.