UNIVERSALITÉ ET SPÉCIALISATION

Gomment le budget est-il préparé? Règles générales de sa préparation. — g 1 . Principe de l'universalité. Toutes les recettes et toutes les dépenses doivent être décrites in extenso, sans confusion, ni atténuation. Atteintes portées à ce principe. Les frais de perception sont déduits du montant des recettes, jusqu'aux débuts de la Restauration. Résistance des régies financières à toute tentative de réforme. Loi de 1818 qui fait apparaître l'intégralité des recouvrements en recettes et les frais de perception en dépenses. — § 2. Progrès analogue réalisé, en 1822, à l'égard des recettes propres à divers ministères. Tentatives d'infraction à l'ordonnance de 1822 poursuivies par la Cour des comptes : ventes de vieux matéi inux, dissimulation de recettes derrière les dépenses, exemples à l'appui : bronze de canons hors d'usage, bâtiments de la Légion d'honneur. — $ 3. — Les budgets étrangers mettent en pratique le principe de l'universalité. Le budget anglais en donne le premier exemple, d une manière complète et minutieuse, sauf quelques exceptions. Dans les budgets allemands, les postes et les télégraphes n'apparaissent, sans doute, que pour leurs produits nets ; mais les recettes et les dépenses des chemins de fer et des domaines sont développées in extenso. De même, en Belgique, en Italie, en Russie. — % 4. Avantages du système de l'uni verversalité : il procure l'économie et la clarté. — §5. Système de la spécialisation opposé à celui de l'universalité. Sa définition et ses mérites. Il ne serait pas à sa place dans les budgets, dont il troublerait l'économie. Cependant des comptes rendus annuels, fournis par chaque a<lministra ( ion, peu vent le mettre efficacement en pratique. Réserves relatives aux budgets annexes et aux budgets extraordinaires, qui comprennent des opérations étrangères aux attributions normales de l'État. A l'égard du budget ordinaire, le principe de l'universalité doit toujours dominer et domine effectivement dans tous les pays.

Gomment le budget est-il préparé ? Cette question peut se subdiviser entre les deux suivantes :

Gomment le budget doit-il être préparé ?

Gomment est-il effectivement préparé par les divers gouvernements ?

Nous exposerons donc d'abord la théorie, puis nous aborderons son application.

Les q ual i tés que doit posséder le projet de budget, pour les

RÈGLES DE LA PRÉPARATION DES BUDGETS

énumérer toutes, formeraient uno liste interminable : sincérité, clarté, unité, économie, équilibre, etc. (1). Nous devons, par conséquent, nous attacher seulement aux plus essentielles. Or, les deux qualités que nous considérons comme telles ont précisément le privilège, à nos yeux, de résumer, d'englober toutes les autres. Indiquons-les d'abord :

1° Les budgets doivent décrire, in extenso, toutes les opérations de recettes et de dépenses, sans confusion, ni atténuation ;

(1) M. Léon Say, dans ses cours do 1884-1885, à l'École dus sciences politiques, désignait, comme qualités essentielles des budgets, les quatre suivantes :

1° Le budget doit posséder l'unité; 2° Il doit être annuel ; 3° Il doit être préalable ;

4° Il doit représenter une personnalité comptable.

L'unité, dont nous allons nous occuper dans ce chapitre, tend à réunir, dans un total unique, toutes les recettes, d'une part, et toutes les dépenses, de l'autre, afin que, de leur comparaison, ressorte l'équilibre général. « Il m est nécessaire, dit M. Léon Say, d'enfermer le budget dans un monu- « ment dont on puisse apprécier aisément l'ordonnance et saisir, d'un « coup d'œil, les grandes lignes. De là, le principe de l'unité. »

Le budget, eu outre, doit être annuel, en ce sens que l'autorisation législative de lever des impôts et d'effectuer des dépenses ne saurait être indéfinie. De là, la nécessité de la renouveler périodiquement. « Il faut que le « contrat soit limité dans sa durée. »

Puis, le budget doit être préalable, c'est-à-dire qu'aucune opération de recettes ou de dépenses ne peut avoir lieu avant que les représentants de la nation l'aient consentie. « Le Parlement se trouverait engagé malgré lui, « si l'exécution du budget précédait l'assentiment qu'il a seul le droit de « donner. Le budget préalable, c'est tout bonnement la prévoyance dans « l'administration des finances. Rien de plus, rien de moins. 11 serait com- « mode de ne pas compter, et le budget des recettes le plus simple a tou- « jours été celui du Juif-Errant. Avoir un fonds, fût-il de cinq sous, qui se « renouvelle sans cesse, c'est tout ce qu'il y a de plus commode. Ge n'est « malheureusement pas ainsi que les choses se passent. »

Enfin, le budget doit être une personnalité comptable, ce qui veut dire que le budget constitue un être de raison, avec ses droits et ses charges, auquel, par conséquent, doivent être rattachés tous les faits qui le concernent. « Le budget est voté comme l'acte de naissance d'une personne des- « tinée à se mouvoir pendant toute une année. » [Revue des Deux-Mondes, du lo janvier 1885.)

Cette savante description des qualités nécessaires aux budgets mérite d'autant plus d'être rappelée ici, dans son ensemble, que les nécessités de notre cadre vont nous obliger à en disperser les différentes divisions. Dans ce chapitre-cî, nous parlerons de l'unité. Dans le chapitre précédent, relatif à l'exercice, nous avons déjà parlé de la personnalité comptable dos budgets. Dans des chapitres ultérieurs, il sera question de leur vote préalable et annuel.

LE BUDGET. CHAPITRE Vf

2° Les budgets doivent attribuer une évaluation aussi exacte que possible à chacune des recettes et des dépenses universellement décrites.

La première règle se nomme l'universalité ; la seconde, la juste évaluation. Ces deux règles, nous le répétons, semblent, à elles seules, pouvoir remplacer toutes les autres. Lorsqu'un budget fournit la liste universelle des recettes et des dépenses du prochain exercice, et qu'il ajoute à chaque ligne de cette liste un chiffre d'évaluation, aussi juste que possible, sonrôle parait avoir été rempli dans toute son étendue. On ne saurait demander davantage à ses préparateurs (1), au point de vue du mécanisme budgétaire. D'ailleurs, nous sommes plus exigeant qu'on ne le suppose en bornant notre ambition à l'application de ces deux règles, comme on va s'en rendre compte.

§ 1er. — Règle de V universalité. Loi de 1 8 J 8. Extension successive de son application.

La première règle, celle de l'universalité, acquiert assez d'importance pour prendre le titre de principe. On dit : le principe de l'universalité. Du moment, en eftèt, que « toutes les recettes « et toutes les dépenses publiques, sans exception, doivent être « autorisées par les représentants du pays )), chacune d'elles, individuellement, doit figurer au budget, alin d'y participer à la sanction législative. Il y a donc là très justement un principe, conséquence directe des idées qui ont rempli le préambule de ce livre.

Ce principe, ainsi établi, paraîtrait suffisamment démontré par lui-même, sans autres commentaires, si la tentation de le transgresser n'avait nécessité, dans la pratique, la création d une série de formalités tutélaires, que nous devons expliquer avec

(1) Sans doute, l'esprit d'ordre, d'économie, de réforme, etc., peut inspirer, plus ou moins heureusement, les préparateurs du budget. Mais ce sont là des qualités morales, personnelles éventuellement aux hommes qui détiennent le pouvoir, et non pas des qualités techniques, inhérentes au mécanisme du projet de budget lui-même.