INSCRIPTION BUDGÉTAIRE DES FRAIS DE PERCEPTION

Constituées dans ces conditions d'indépendance, à l'exemple des anciennes fermes générales (1), elles se considéraient comme des entreprises fiscales chargées, moyennant le prélèvement des frais nécessaires, d'alimenter les caisses du Trésor et d'y verser leur produit net pour les dépenses^ générales.

Çe nest qu'en 1818 que ta loi du 15 mai 1818 parvint à faire disparaître l'abus qui s'était perpétué jusque-là. Aucun article spécial de ladite loi du 15 mai 1818 ne contient de prescription spéciale à cet égard. La réforme résulta simplement du fait de l'insertion, au budget des recettes, du montant brut du produit des impôts et de celle de leurs frais de perception, au budget des dépenses.

Le rapporteur de la Commission du budget, à laquelle revenait l'initiative de rinnovation, s'exprimait ainsi : « Jusqu'ici, les bud- « gets n'ont présenté que des produits nets. Ne vous importe-t-il « pas de connaître la nature et l'objet de ces prélèvements, qui « réduisent la recette effective de près d'un tiers de la somme « totale des recouvrements sur les produits indirects et de un « septième sur les contributions directes ? Les dépenses des ré- « gies ne doivent-elles pas être consenties aussi bien que les dé- (( penses générales, pour lesquelles vous votez des crédits?» (Rapport du 23 mars 1818. au nom de la Commission du budget, voies et moyens, par le comte Beugnot.)

L'administration des Forets, 23, rue Neuve-Saint- Augustin. Les Douanes occupaient, rue Montmartre, l'ancien hôtel d'Uzès. La Direction générale des Contributions indirectes était installée, au Marais, rue Sainte-Avoye, 24, dans l'ancien hôtel de Montmorency et dans celui de la Trémolile. L'administration des Postes, rue du Coq-Héron, dans l'hôtel Fleuriau d Armenonville.

Pendant ce temps, le ministère des finances se trouvait rue Neuve-des- Petits-Champs, nos 40 et 42, dans l'hôtel Ponchartrain, sur l'emplacement occupé depuis par le théâtre italien et la Banque d'escompte. Le Trésor royal demeurait, G et 8, même rue des Petits-Champs.

Ce n'est qu'en 4824 que M. de Villèle, par l'ordonnance du 4 novembre 1824, réunit ces administrations disséminées, dans le grand bâtiment que Napoléon avait entrepris de construire rue de Rivoli, près de la place de la Concorde, pour y placer la Poste. En même temps, un joug uniforme centralisa entre les mains du ministre des finances le service de la comptabilité, du matériel, des pensions et des caisses, que chaque régie, jusquelà, dirigeait séparément, pour la partie qui la concernait.

(1) « On n'eut qu'à remettre sur ses pieds l'ancienne table du Conseil des « fermiers généraux. »

La conséquence 'de cette mesure fut d'enfler subitement les chiffres du budget de 1818 de 120 millions, en recettes et en dépenses (1). C'est donc à partir de l'exercice 1818 que les statistiques doivent tenir compte du changement de système dans leurs comparaisons.

Depuis lors, les frais de perception ont toujours figuré, sans interruption, dans les budgets successifs (2). Si la loi de finances de 1818 n'a fait que les inscrire dans ses cadres, sans édicter de

(1) Le budget du ministère des finances s'élevait, cn18l7, à 27 millions. Il est porté., en 1818, ô i&9 millions. Augmentation d'une année à l'autre : 142 millions. Mais, sur ces 143 millions, il faut déduire différentes dépenses nouvellement inscrites qui ne concernent pas les frais de perception. En recherchant exclusivement ceux-ci, on trouve approximativement (car les chiffres n'apparaissent pas encore clairement) :

Frais de perception, contributions directes ..... . 17 . 000 . 000 fr.

— contribution indirectes 404.000.000

Total. 421.000.000 fr.

Ces 4 21 millions de frais, comparés à un total de 832 millions de produit brut, donnent une proportion de 44 0/0 pour l'ensemble, ainsi répartie : 4.(i()0/() pour les contributions directes et 22 0/0 pour les contributions indirectes (en y comprenant les achats de matières du monopole des tabacs et des poudres).

(-') Après 1818, quelques tentatives furent encore faites pour revenir à l'ancien ordre de choses. Le rapport de la Commission du budget à la Chambre des Pairs, en 4821, alla même jusqu'à formuler une proposition à cet égard: « Il n'entre jamais, dit-il, que des produits nets au Trésor; c'est « d(3 produits nets Seulement qu'il est chargé et redevable. C'est sur celte « forme de procéder qu'ont été établis tous nos comptes de finances, en « remontant jusqu'à, celui rendu par Desmarets en 4715, qui fui toujours *< çegardé comme Un modèle d'ordre et de clarté. Le compte publié par « M. Necker, en 1781, ceux rendus par ses successeurs, ont été invariant blement rédigés d'après cette règle fondamentale, qui parait ,1a seule « compatible avec l'esprit de nos institutions et a vec les principes d'une « bonne comptabilité. Les frais de régie, les non-valeurs et les restituai tions ne peuvent entrer dans la loi de finances, sans jeter le désordre « et la confusion dans La comptabilité. En outre, cette forme tend à dépla- « cer la responsabilité ministérielle et à faire passer dans la main des « Chambres législatives une portion importante de la puissance execu- « tive. »

A la suite de ce plaidoyer réactionnaire, où toutes les raisons contre Le système iium^ui^ en 1818 étaient longuement développées, le rapporteur n'osa pas cependant conclure à la radiation immédiate des trais de perception du budget des dépenses et au retour de l'inscription au budget des recettes du produit net des impôts. Il se borna à formuler l'espoir que ses observations ne seraient pas perdues et « qu'elles pourront servir à « amender les lois de finances qui seront préparées à l'avenir». (Rapport du marquis de (iarnier, au nom delà Commission du budget de 1821, & là Chambre des Pairs, 28 juillet 1821.) La proposition n'eut heureusement pas d'autre suite.

INSCRIPTION DES RESSOURCES ACCESSOIRES

pt escription pour l'avenir, le décret du 31 mai 1838, puis le décret (Ju 31 mai 1802 ont répare l'omission : « Il doit être fait re- « cette intégrale du montant des produits. Les frais de perception « et de régie, ainsi que les autres frais accessoires, sont portés en « dépense. » (Art. 16 du décret du 31 mai 1802.)

§2. — Règle d'universalité posée par V ordonnance de 4 822 . Infractions à ses dispositions, sans cesse poursuivies.

Quelque temps après, intervint l'ordonnance du 14 septembre 1S22, par laquelle M. de Villèle compléta la mesure précédente, et qui s'exprime ainsi : « Art. 3. Les ministres ne peuvent (x accroître par aucune ressource particulière le montant des cré- « dits affectés aux dépenses de leurs services respectifs. »

Cet article, devenu depuis l'article 43 du décret du 31 mai 1802 , organisa., à l'égard des dépenses, le même principe d'universalité que la loi de 1818 avait fait prévaloir à l'égard des recettes. Voici quel est exactement son objet.

Les ministres, à l'occasion des services de leurs départements, se trouvent presque tous, aceciden tellement ou d'une manière permanente, titulaires de certaines recettes. Ces recettes, bien qu'elles naissent dans le sein même de leur administration, ne leur appartiennent pas. Ils ne peuvent se les approprier : ils n'ont pas le droit de s'en faire une ressource personnelle. Il faut qu'ils les déclarent et qu'ils en versent le montant brut au budget des recettes. Tel est le sens de l'article 3 de l'ordonnance du 14 septembre 1822. De même que la loi de 1818 interdit decacher une dépense derrière une recette, de même l'ordonnance de 1822 défendit d'abriter une recette derrière une dépense. De part et d'autre, la description dut être complète : toutes les dépenses sont portées sur la page qui leur est réservée, toutes les recettes, de même, figureront individuellement sur une autre page. Quelle que soit la similitude de leur origine, en dépit de leur parenté, les unes et les autres reçurent l'ordre d'habiter un quartier distinct du budget.

Diverses lois postérieures ont étendu l'application de ce principe d'universalité.

Une des plus importantes est la loi du lî) juillet 1845, relative surproduits du travail des détenus dans les maisons centrales. Jusqu'alors ces produits avaient été laissés à la disposition des maisons centrales, qui augmentaient, par là, le chiffre de leurs crédits législatifs, contrairement aux prescriptions de l'ordonnance du 14 septembre 1822. La loi du 19 juillet 1845 stipula qir « A partir du 1er janvier 1846, toutes les sommes provenant « du travail des condamnés et toutes les autres sommes qui ont été « attribuées aux maisons centrales de détention seront versées c< dans les caisses du Trésor ». Gomme conséquence de cette disposition, le budget, à partir de 1846, a ouvert, parmi ses produits divers, une ligne spéciale, qui comporte aujourd'hui l'inscription de cinq millions de recettes (1). Corrélativement, un nouvel article a pris sa place parmi les dépenses pour y mentionner le versement, entre les mains des condamnés, de la part qui leur revient personnellement dans le produit de la vente de leurs travaux (2).

La loi du 29 décembre 1876 a décidé, dans des conditions analogues, que le produit des droits de chancelleries diplomatiques et consulaires apparaîtrait dorénavant, d'une manière distincte, aux budgets (3).

La loi du 28 décembre 1880 a pris les mêmes dispositions à l'égard des revenus de l'École française à Home (4).

(1) Produit du travail des détenus dans les ateliers et pénitenciers militaires . . 507.200 fr.

Produit des maisons centrales de force et de correction. . 4.444.300 fr. Produit dû travail des condamnés transportés àla Guyane

et à la Nouvelle-Calédonie (30 0/0) 117.000 fr.

Total inscrit aux produits divers du budget de 1890 ... 5 . 068 . 500 fr .

(2) Les condamnés, sur le produit de leurs travaux (tissage, cardage de soie, cordonnerie, bonneterie, filature, brosserie, etc.), reçoivent : 4° un pécule disponible, dont ils peuvent user pour achats courants de supplément de nourriture, tabac, etc., dans l'intérieur de la maison; 2° une masse de réserve qui leur est remise à leur sortie, aiiu de subvenir à leurs premiers besoins.

(3) On voit figurer aujourd'hui, aux produits divers du budget, une recette de 1.057.000 fr., comme produits des chancelleries consulaires et diplomatiques. (Budget de 1800.)

(4) Revenus ordinaires de l'Académie de France à Rome, 4.2GG fr.

INSCRIPTION DES RESSOURCES ACCESSOIRES

Le décret du 31 décembre 1881 prescrit encore de faire ressortir, sans compensation, à l'avenir, les produits accessoires de la Trésorerie (1).

La tendance constante du Parlement, depuis les prescriptions des lois et ordonnances des 1818* et 1822, on le voit par ces exemples, a donc consisté à développer successivement le principe de L'universalité, à agrandir, chaque jour, son domaine (2). D'ail-

(1) Le décret du 31 décembre 1881 distingue les recettes en atténuation, et les recettes accessoires. Ces dernières seules sont classées à part au budget, sous ce titre : « Produits accessoires de la Trésorerie », parmi les recettes d'ordre, avec la mention « mémoire », dans la colonne des chiffres.

(2) Nous avons omis de mentionner, cependant, une infraction à la régie de l'universalité qui s'est manifestée autrefois, à diverses reprises, postérieurement à l'établissement des règles de 1818 et de 1822. 11 s'agit de ta constitution de budgets spéciaux affectés à la dette publique et à l'amortissement, dont le solde seul rentrait dans le sein du budget général.

Sous l'ancien régime, comme sous tous les gouvernements besoigneux* on avait coutume de gager le service des rentes sur des produits spéciaux* gabelles, aides et entrées de Paris, ferme des Postes, droits sur les cuirs, les fers, etc. De même, on a vu au xixe siècle, la Turquie, l'Espagne, la Tunisie, le Pérou gager leurs emprunts sur les moutons de Roumélie et d'Anatolie, sur des mines de mercure, sur la récolte des oliviers, sur les iles à guano Chinchas et Guanapé, etc. En 1817, bien que le crédit commençât àreposcr sur desjjases solides, oncrut nécessaire de recourir à ces procédés arriérés, et la loi du 2;> mars 1817 stipula que « les produits nets « de l'Enregistrement, du Timbre des Domaines et ceux des administra- « tion des Postes et de la Loterie sont affectés au payement des intérêts de « la dette perpétuelle et au service de la caisse d'amortissement. » (Titre X, art. 139.)

Le rapporteur du budget commentait ainsi ce texte : « Afin de rendre « cette spécialisation plus palpable, les comptables qui recevront les pro- « duits dont il s'agit ne pourront être libérés que par les récépissés de « l'établissement qui sera chargé du service delà dette (Banque de France, « ou Caisse des dépôts). Et il sera dressé, par un budget séparé, un compte « distinct des recettes et des dépenses concernant la dette publique. » (Rapport du comte Beugnot, 24 janvier 1817.)

Ces dispositions de la loi du 25 mars 1817 subsistèrent théoriquement jusqu'en 1830. Seulement, comme les produits des impôts spécialises avaient, en progressant, largement dépassé le montant des intérêts de la dette qu'ils devaient acquitter, le budget spécial perdit, au bout de peu d'années, toute signification. Après 1830, il disparut spontanément et sans bruit. En 1806, la loi de 11 juillet 1866 constitua, dans des conditions analogues, un budget spécialisé, en faveur de l'amortissement, qui disparut en 1870.

Nous ne faisons que mentionner ici ces anomalies, dont nous aurons à reparler plus complètement à propos du fonds consolidé en Angleterre et dont la place, d'ailleurs, se trouve parmi les questions de crédit public. On verra alors que l'affectation d'un revenu déterminé au payement des in-

leurs, il suffit dépasser rapidement en revue les principaux éléments des budgets actuels, pour reconnaître jusqu'à quel point ce principe y prédomine. Tous les produits des différents établissements de TÉtat sont classés en recettes d'un côté, et tous les frais de ces établissements, en dépenses de l'autre côté. Les forets, notamment, ne reçoivent pas, comme on pourrait le trouver naturel, l'attribution du revenu de leurscoupes annuelles, ni de leurs produits accessoires. Leurs recettes sont inscrites sur une page et leurs frais d'entretien et de surveillance sur l'autre. De même pour les bergeries, vacheries, haras (1), etc., que l'État entretient à grands frais, pour les fermes-modèles, écoles vétérinaires, écoles d'agriculture, écoles d'horticulture, manufactures de porcelaines, de tapisseries, etc., dont les produits vont directement, et pour leur intégralité, au budget des recettes, sans profiter spécialement à ces établissements *

Une discussion récente, à la Chambre des députés, a montré, à l'égard de l'École d'horticulture de Versailles, jusqu'où cette division des opérations était poussée. Le directeur de l'école connaît à peine le prix de vente de ses produits. Son rôle consiste exclusivement à envoyer les fruits de ses jardins à un facteur de la halle de Paris, désigné par le ministre des finances. Le facteur remet les sommes provenant de l'adjudication au Trésor, lequel se borne, ultérieurement, à aviser, au moyen d'un bulletin, le directeur de l'école du moulant des encaissements. Celui-ci se plaint nécessairement de la séparation ainsi maintenue entre deux opérations qu'il juge corrélatives, les recettes et les dépenses, et qu'il voudrait voir réunies dans ses mains, dans Tin-

fcérêts do la dette publique est un procédé oriental, dont le public aujourcThui se méfie avec raison. Nous passons également sous silence inten- ( ion ndioment, dans ce chapitre, les spécialisations organisées au début du siècle à l'égard des routes, des canaux cl fies ports de commerce, parce que ces opérations concernent dos travaux publics sur lesquels nous aurons l'occasion de revenir. I) ailleurs, si certaines recettes étaient affectées nominativement alors à l'entretien des routes, des canaux et des ports, ces recettes n'en figuraient pas moins intégralement aux budgets, de même que les dépenses correspondantes, de sorte que l'universalité du budget n'en revoyait aucune atteinte.

(1) Bergeries de Rambouillet, de Mondjebeur (Algérie), vacherie de Corbon (Calvados) supprimée aujourd'hui), haras du Pin, de Pompadour, etc.

INSCRIPTION DES RESSOURCES ACCESSOIRES

térêt même du Trésor, dit-il. La Comptabilité publique ne partage pas cette illusion. Elle sait bien que le procédé de compenser les recettes et les dépenses servirait à mieux dissimuler le déficit et, par conséquent, à l'aggraver (1).

Dans des conditions analogues, la direction des cartes et plans, au ministère de la guerre, voudrait vendre, elle-même, à son profit, ses publications, spécialement les cartes de r état-major, fournies à très- bas prix aux militaires et aux particuliers, dans un but de diffusion. Elle affirme que si, devenant son propre éditeur, elle pouvait aménager ses dépenses en conformité de ses recettes (2), elle aboutirait à des combinaisons beaucoup plus lucratives. Mais on lui objecte que ni le ministère de l'Intérieur, ni celui des Travaux publics, ni ceux des Beaux-Arts, de l'Agriculre, du Commerce, qui mettent aussi des publications en vente, ne disposent des fonds en provenant, lesquels sont uniformément centralisés dans les caisses du Trésor public (3).

Les administrations ne profitent pas même du produit de la vente de leurs vieux meubles de rebut, ni de leurs vieux papiers (4). Le tout est réuni entre les mains des domaines, qu versent directement au Trésor le montant des adjudications.

Pour bien comprendre les motifs de cette rigoureuse interprétation des dispositions réglementaires de 1818 et de 1822, il faut considérer qu'à leur défaut un débordement universel des re-

(1) Années. Recettes. Dépenses.

1874 83.000 fr 85.000 fr.

1883 10.619 fr.. 90.000 fr.

1885 28.100 fr 89.000 fr.

4 887 » » 94.950 fr.

A propos du règlement de l'exercice 1876, la Chambre des députés a adopte, le 25 mars 1889, une résolution invitant les ministres à s'entendre pour produire, avec pièces justificatives à l'appui, une comptabilité régulière de l'École d'horticulture de Versailles. « Les agissements les plusfaïî- « taisistes ont pu se produire dans la gestion financière de l'école », dit le rapporteur. (Séance du 25 mars 1889.)

(2) Elle y arrive, en réalité, par divers subterfuges.

(3) Produit de la vente des publications du gouvernement 205.795 fr. (Budget de 1890.)

(4) L'administration des contributions indirectes sauvait autrefois de la vente les couvertures en parchemin de ses portatifs, afin de les utiliser de nouveau. Elle a dû renoncer à cette économie, contraire aux règlements. Tous les portatifs maintenant sont revêtus d'une couverture neuve.

cettes sur las dépenses, et réciproquement-, se produirait, par voie de compensation, dans le sein de toutes les administrations, tant est vive la tentation qui les sollicite à profiter personnellement du montant des ressources qu'elles ont elles-mêmes créées.

On a vu combien les régies financières, avant 1818, trouvaient d'avantages, plus ou moins licites, à posséder la faculté d'imputer directement leurs frais de perception sur leurs recettes. Les différents ministères continueraient, de même, très volontiers, si on les laissait faire, à retenir, à leur profit, les ressources qui émanent d'eux (1) et qu'ils n'abandonneront, d'ailleurs, jamais qu'à regret.

Le Trésor, pour obtenir la centralisation dans ses caisses do ces diverses ressources, se trouve, dès lors, presque obligé de les leur arracher de force. De là, la nécessité des règles strictes et universelles dont nous venons de constater l'existence. De là, aussi, la nécessité d'un contrôle incessant de la part de l'administration financière pour faire respecter ces règles et maintenir en exécution le principe de l'universalité.

Les rapports annuels de la Cour des comptes fournissent, au sujet de ce contrôle, de ses découvertes et, par conséquent, de sa nécessité, des exemples instructifs.

Parmi les infractions qui s'y trouvaient autrefois le plus fréquemment dénoncées, une des plus graves consistait dans la vente de vieux matériaux effectuée par les usines, arsenaux et

(1) Presque tous les services sont plus ou moins productifs de recettes. Ainsi, le ministère de la guerre, qu'on ne soupçonnerait certes pas d'enrichir le budget, fournit à lui seul 42 millions environ de recettes diverses :

Recettes procurées au Trésor par le budget de la guerre :

Pensions, trousseaux, rétributions des élèves des écoles

militaires 1.508. 000 fr.

Retenues de o 0/0 sur le solde des officiers de Tannée de

terre 4.770.000

Versements effectués parles engagés conditionnels d'un an. 7.185.000

Produit de la vente des publications du gouvernement.... 123.000

Services des poudres 16.929.000

Remboursement des frais de casernement imposés aux

villes, etc. . 8. 396.000

Total. 42.930.000 fr.

Ce qui réduit le budget réel de la guerre de 09 A millions environ à 0u0 millions net environ.