CRÉDITS ÉVALUA TIFS ET LIMITATIFS

Il dit encore : « Les crédits ouverts pour les dépenses de cha- « que exercice ne peuvent être employés à l'acquittement des « dépenses d'un autre exercice. » (Art. 8 du décret du 31 mai 1862.) Ces deux articles confirment les idées exprimées plus haut, à savoir que les chiffres d'évaluations de dépenses, c'est-à-dire, les crédits, sont des autorisations strictes, annuelles, dans lesquelles les ministres se meuvent, sans pouvoir ni les dépasser, ni les reporter, d'année en année, aux budgets suivants. Mais, cela ne donne pas la définition technique dont nous avons besoin, tout en y conduisant cependant. Cette définition, en effet, d'après l'ensemble des réllexions précédentes, peut être ainsi formulée : « Le ce crédit est l'inscription budgétaire du chiffre d'allocations affecté (c à l'exécution d'un service de dépenses. »

Il semble inutile de commenter ce texte, trop simple pour ne pas être clair. 11 existe deux sortes de crédits : les crédits limitatifs et les crédits évaluatifs. La définition ci-dessus s'applique aux uns et aux autres : l'autorisation du Parlement est aussi nécessaire pour les crédits limitatifs que pour les crédits simplement évaluatifs. Seulement, à l'égard de ces derniers, le Parlement peut être amené, bon gré mal gré, à accorder des autorisations supplémentaires, comme nous allons le voir.

Les crédits évaluatifs, en effet, sont ceux dont l'exécution du budget peut seule déterminer l'importance exacte. Leur chiffre réel échappe aux prévisions certaines des préparateurs du budget : ce chiffre dépend de certains faits, dont l'accomplissement n'est connu, d'une manière précise, qu'en fin d'exercice (1). Des exemples permettront immédiatement de mieux saisir ces caractères.

Les remises allouées aux receveurs buralistes des contributions indirectes se calculent en raison du nombre des expéditions délivrées, d'après un tarif décroissant. Le montant de la dépense totale résultera donc du nombre des expéditions délivrées multiplié par le tarif. Quel sera-t-il ? Le projet de budget cherche à

(1) On donne encore à ces crédits évaluatifs le nom de services votés, indiquant par laque le service lui-même fait l'objet principal du vote, et que le chiilre évaluatif est sujet à correction.

LE BUDGET. CHAPITRE Vif

l'estimer : mais il ne peut, à cet égard, fournir qu'une prévision incertaine. Si, en lin d'année, le nombre prévu des expéditions, auxquelles doit s'appliquer le tarif, est dépassé, les receveurs buralistes n'en recevront pas moins l'intégralité du salaire qui leur est dû. Le crédit voté primitivement n'a nullement l'intention de limiter ce salaire; il cherche simplement à évaluer la dépense qui résultera de sou application. Un supplément y pourvoira, s'il est nécessaire.

De même, pour les primes allouées à la pèche maritime, réglées, en vertu de lois spéciales, à tant par quintal métrique de morues ramenées dans les ports français, ou exportées, et à tant par homme embarqué. Le projet de budget suppute ces élémeuts : il en évalue approximativement le chiffre. Mais, à quelque chiffre que le crédit budgétaire ait été arrêté, toutes les morues exportées, ou rapportées, et tous les hommes embarqués n'en recevront pas moins les primes que la loi leur a promises, et sur la foi desquelles les armateurs ont entrepris leurs opérations. S'il devient nécessaire d'augmenter les crédits primitifs, de ce chef, le Parlement ne pourra donc s'y refuser.

De même encore pour les répartitions de produit d'amendes et de confiscations a ttri buées aux employés saisissants ; pour les achats de tabacs nécessaires aux approvisionnements du monopole; pour les frais de transport des prisonniers, etc.

Ces sortes de dépenses, dont on pourrait multiplier les exemples (1), effectuées, soit en vertu de tarifs réglementaires, soit en

(1) La liste de$ crédits évaluatifs se trouve insérée dans un cadre spécial de la loi de finances annuelle, comme nous le verrons au chapitre XVII consacré aux Crédits additionnels. Provisoirement, à litre de renseignement, nous extrayons de cette liste les chefs de dépenses suivants :

Remboursements, restitutions, non-valeurs et primes,

Frais de justice criminelle,

Entretien des détenus,

Transport des détenus et des libérés»

Achats pour l'armée, de grains, rations, liquides, combustibles, fourrages, etc.,

Encouragements aux pèches maritimes, Subventions à la marine marchande, Primes à la destruction des loups, Contributions des '.forêts,

Contributions des bâtiments el domaines de l'État,

CRÉDITS ÊVALUATIfS ET LIMITATIFS

vertu de lois générales préexistantes, marchent, pour ainsi dire, toutes seules, ou plutôt, elles suivent la marche des laits accomplis. Le Parlement n'a qu'à s'incliner devant ces laits et à les ratifier. Cependant, nous le répétons, son approbation préalable est toujours nécessaire. Aucune dépense ne saurait, en aucun cas, être effectuée, sans le vote d'un crédit. Seulement, ce vote devient tellement inévitable que, dans certaines circonstances urgentes, la signature des ouvertures de suppléments est provisoirement déléguée au pouvoir exécutif lui-même. Nous étudierons ces détails spéciaux au chapitre des crédits additionnels.

Les crédits limitatifs, leur nom l'indique, demeurent, au contraire, renfermés dans les strictes limites primitivement tracées par le Parlement. Accordés en vue d'un service déterminé, ils représentent le chiffre maximum dont les Chambres entendent doter ce service. En aucun cas, le gouvernement ne peut ni engager, ni laisser s'engager une dépense au delà de ce maximum. Ainsi, des crédits limitatifs sont inscrits au budget pour les traitements du personnel, pour les frais de bureau, pour les indemnités, secours, dépenses du matériel, dépenses secrètes, missions, souscriptions, travaux de réparations et d'entretien, travaux neufs, constructions, etc. Dans tous ces cas, une somme arrêtée d'une manière définitive est mise à la disposition du gouvernement. Celui-ci doit s'en contenter et s'en arranger. Si ladite somme lui semble insuffisante, il a toujours, sans doute, ledroit de réclamer un supplément. Mais rien n'oblige plus les Chambres à souscrire à cette demande : elles ne sont pas liées ici par la nécessité d'exécuter des engagements primordiaux. Au contraire, ayant voté un chiffre maximum, dans toute l'étendue de leur compétence, un sentiment naturel les porte à maintenir leur première décision et à refuser toute augmentation, que des raisons majeures et inopinées ne justifieraient pas.

Voilà donc deux sortes de crédits, de caractères très distincts,

Achats et transport de tabacs, Achats de papiers à timbrer,

Remises pour la perception des droits d'enregistrement, Remises pour la perception des contributions indirectes, etc.

figurant parmi les inscriptions du budget des dépenses, les crédits évaluatifs et les crédits limitatifs.

Or, si nous revenons maintenant au sujet spécial qui nous préoccupe, celui de la juste évaluation des dépenses, quelle hi- 11 h en ce exerce, à son égard, la présente distinction? Une influence essentielle. Car, suivant qu'il s'agit de l'une ou de l'autre sorte de crédits, des précautions inverses doivent être employées pour repousser les tentatives d'abus.

En ce qui concerne les crédits évaluatifs, en effet, les préparateurs du budget sont entraînés, par une pente fatale, à fournir des évaluations aussi réduites que possible, tandis que, pour les crédits limitatifs, un entraînement contraire les conduit plutôt (1) à en exagérer le chiffre.

Le point de vue change donc du tout au tout dans un cas, ou dans l'autre. Ainsi, lorsque le gouvernement inscrit dans son projet de budget des crédits limitatifs pour le personnel des ministères, pour ses frais de bureau, pour les dépenses de matériel, de secours, d'achats de livres, de souscriptions, de fonds secrets, etc., il sait bien que, sauf exception, il devra se contenter des sommes votées dans le budget primitif : c'est une espèce de forfait. Toute demande de supplément de crédit sur ces sortes d'allocations exigera des démarches, des justifications, soulèvera des objections et aboutira, peut-être, à un refus. Le gouvernement, ainsi prévenu, est donc enclin,, dès l'abord, à réclamer un gros chiffre, le plus gros chiffre que lui permette le souci de L'équilibre final. Il suit de là qu'à l'égard des crédits limitatifs, les autorités chargées de contrôler le projet de budget doivent aussi, dès l'abord, se prémunir contre l'exagération des demandes, rechercher si les chiffres ne sont pas trop élevés, et s'il n'y a pas lieu de les réduire.

Les crédits évaluatifs provoquent une attitude inverse. L'insuf-

(1) D'une manière générale, dans l'intérêt de l'équilibre final, les préparateurs du budget primitif sont tentés de réduire le chiffre apparent de toutes les dépenses, comme nous l'avons dit au début de ce chapitre. Seulement, cette tentation s'exagère à l'égard des crédits évaluatifs. lit même souvent on ne cherche à diminuer le chiffre de ces derniers, que pour pouvoir remonter le niveau des premiers.

CRÉDITS ÉVALUÂT! 1<\S KT LIMITATIFS

fisance de leur dotation, en elïel, importe peu aux administrations, chargées de l'exécution du budget Si le chapitre des remises aux receveurs buralistes, par exemple, n'est pas doté comme il convient, il faudra bien que des crédits supplémentaires comblent ultérieurement son déficit. Si les frais de justice criminelle sont évalués au-dessous du nécessaire, il faudra bien qu'un supplément soit voté pour en assurer le payement. Si les approvisionnements de tabacs deviennent insuffisants, il faudra bien qu'un crédit nouveau y pourvoie, afin de ne pas laisser la consommation en souffrance. Si les vivres et fourrages pour l'armée coûtent plus cher qu'il n'a été prévu, un crédit additionnel ne pourra manquer d'assurer immédiatement la subsistance des hommes et des chevaux, etc. Que risquent les ministres, en évaluant trop bas ces sortes de dépenses? Un reproche, un blâme, peut-être? Et encore, il est si facile de prouver, après coup, pièces en mains, surtout quand on est encore au pouvoir, ou qu'on y a conservé des amis, que tousles indices, tous les renseignements concouraient à justifier l'évaluation à l'époque où elle a été faite, qu'elle semblait même un peu forcée, qu'elle avait été plutôt exagérée par amour de la sincérité, etc.

Dès lors, les Commissions du budget, qui veulent remplir leur rôle consciencieusement, ouvrent l'oejLsur ces sortes de crédits. Elles connaissent par expérience, comme nous essayons de le déduire théoriquement, la tendance du Gouvernement en ce qui les concerne. Elles savent qu'il faut rechercher si, derrière l'insufsance de la demande primitive, ne se cache pas l'arrière-pensée d'un supplément à réclamer ultérieurement. Elles s'efforceront donc de rapprocher les chiffres gouvernementaux des résultats des années précédentes, de ceux de l'année courante, des faits probables de l'année à venir et, d'après l'examen de ces éléments comparatifs, elles apprécieront s'il n'y a pas lieu de remonter le montant du crédit demandé. On le voit, c'est bien l'inverse de ce qui est pratiqué à l'égard des crédits limitatifs, sur lesquels le Parlement s'attache sans cesse à réaliser des économies. Ici, en matière de crédits évaiuatifs, les économies sont de fausses économies, qui aboutissent à un équilibre trompeur.

LE BUDGET. CHAPITRE Vil

Ces fausses économies ont été, de tous temps, la plaie des budgets. (( Il faut distinguer entre les économies, » disait le Ministre des finances en 1876 ; « il y a deux sortes d'économies : la pre- « mière provient de la suppression de telle ou telle opération : « c'est là une économie réelle. La seconde provient de ce que

« telle ou telle dépense a été évaluée d'une façon réduite »

Le prix de la viande, pour les vivres de la guerre, venait, en effet, d'être abaissé, d'emblée, par la Commission du budget de 0 fr. 39 par ration, prix normal antérieur, à 0 fr. 31. Cette réduction avait l'avantage de procurer immédiatement une économie de 14 millions sur le papier. « Mais, ajoutait le Ministre, a- « t-on fait une économie de 14 millions ? Non, on a fait une « évaluation qui est, peut-être, plus qu'une autre, rapprochée de a la réalité — 1 avenir nous l'apprendra ; — mais on ne peut pas « dire qu'on ait réalisé une économie (1). » (Séance du 16 décembre 1876.)

(1) Lo^ prix des rations de pain, vivres et fourrages a toujours donné lieu aux plus fantaisistes évaluations. Tantôt on voit le gouvernement lutter contre les Commissions du budget en faveur de la sincérité budgétaire. — Nous venons d'en rappeler ci-dessus un des rares exemples. — Le plus souvent» ce sont les Commissions du budget qui critiquent, à juste titre, les rabais excessifs d'évaluations, au moyen desquels le gouvernement prétend obtenir l'équilibre. « Pour ne citer qu'un exemple, disait le « rapporteur du budget de 1871, nous avons augmenté de plus de 6 mil- « lions le crédit des vivres et fourrages pour l'armée et la marine. Ce n'est « pas la dépense qui s'est accrue, c'est notre prévoyance qui s'est affir- « niée. Nous avons simplement mis la prévision en rapport avec la réalité « des faits, en imposant au budget primitif une ebarge, dont seront allégés « les crédits supplémentaires. Le seul moyen d'éviter les déficits dans les « comptes, c'est de mesurer exactement les charges du budget. » (Rapport de la Commission du budget de 1871, par M. Ghesnelong, député, 9 juin 1870.)

Dans ces derniers temps, pour couper court à ces difficultés, on avait adopté un système automatique, analogue à celui que nous avons vu appliquer au rendement des impôts indirects, consistant à prendre, comme base d'évaluation, le prix de revient des denrées pendant les 14 années précédentes, en en défalquant les deux meilleures et les deux plus mauvaises, afin d'en composer une moyenne décennale. De cette façon, l'arbitraire était évité. Mais, en 1882, « en raison de la situation des finances », la Commission du budget, d'accord avec le ministre des finances, abaissa spontanément cette évaluation décennale au niveau des exigences budgétaires. Les mots en raison de la situation financière ont ici une saveur toute particulière. 11 semble nécessaire de citer le morceau tout entier : « La « règle suivie pour l'évaluation des prix du pain consiste, d'aprée une note « qui nous a été remise par l'administration, à établir le prix de revient

CRÉDITS ÉVALUÂT! FS ET LIMITATIFS

C'est surtout quand ces fausses économies aboutissent à leurs conséquences inévitables et intentionnelles, l'ouverture de crédits additionnels, que les Chambres reconnaissent ces vérités. Alors se sentant la main forcée, elles n'ont plus d'autre ressource que de protester tardivement : « Ce sont des réd actions men- « teuses!... De tels procédés devraient être absolument réprouvés « dans une Joi de finances !... », disait très justement le Sénat, au moment où le Gouvernement venait lui réclamer, en fin d'exercice, des suppléments pour frais de justice criminelle, pour remboursements sur produits indirects, pour primes aux pèches maritimes et autres crédits évaluatif's, dont l'estimation primitive avait été, de propos délibéré, abaissée au-dessous de son chiffre normal. (Séance du 25 décembre 1887) (1).

« des 14 dernières années, à défalquer les deux Mimées les meilleures et « les deux plus mauvaises et à prendre la moyenne des dix années res- « tantes. Or, si l'on fait ce calcul pour le budget de 1883, on trouve « o IV. 2273 pour le prix de la ration d<> pain à l'intérieur. Mais, ajoute « la note en question, sur ta demande du ministre des finances, en raison « fin la situation financière, on a été dans l'obligation de prendre pour « base, non pas cette moyenne, mais celle, moins élevée, de 0 fr. 2175.

« Nous croyons que cette manière de donner satisfaction aux demandes « d'économies est, en principe, un procédé tout à fait déplorable. Ce n'est « pas la substitution d'un chiffré à un autre qui aura pour effet d'abaisser « le prix du blé. De telles économies n'ont pour elles que l'apparence.

« Si la Commission n'a pas, cependant, malgré toutes ces considérations, « surélevé l'évaluation de la ration de pain, cela tient aux circonstan- « ces ! » (Rapport de la Commission du budget de 1888, sur le ministère de la guerre, par M. Luisant, 1er juillet 1882.)

Le système automatique fut, de même, après une courte expérience, abandonné à l'égard des fourrages, foin, paille, avoine, etc., et de la viande, et remplacé par des calculs arbitraires, dans lesquels, trop souvent, la considération de la vérité cède le pas à la considération de l'équilibre du budget sur le papier.

(1) Dans le cours de cette discussion, la distinction précédemment établie entre les crédits évaluatifs et les crédits limitatifs a été ainsi rappelée. * Vous savez tous qu'il y a dans le budget deux sortes de crédits : il y a « des crédits qui sont limitatifs delà dépense à laquelle ils s'appliquent. « Quand le gouvernement consent â une réduction sur ces crédits, la ré- « duction elfective de la dépense s'impose. Mais il y a d'autres crédits, où « le chiffre porté au budget n'est qu'une indication, qu'une simple pré vite sion. Quel qu'en soit le chiffre, la dépense réelle n'en sera nullement c< affectée : cette dépense sera ce qu'elle doit être; il ne dépend du gou- « vernement, ni de la réduire, ni de l'augmenter. C'est ce qu'on appelle « les services votés. Eh bien! quand on est embarrassé pour équilibrer un « budget, si on veut faire porter la réduction sur des chapitres dont les

Ces récriminations posthumes n'auraient pas lieu de se produire si les Commissions du budget avaient, dès l'origine, sévèrement relevé ces sortes de crédits à leur niveau légitime, comme la Commission du budget de 1890, du reste, vient d'avoir enfin le courage de le faire (1).

En résumé, rechercher les véritables économies applicables aux crédits limitatifs, poursuivre, au contraire, les économies trompeuses qui peuvent atténuer les crédits évaluatifs, telles sont les règles que l'étude révèle en matière d'évaluation de dépenses. Ainsi que nous le disions au début, ces règles ne sont, à vrai dire, que des préceptes, que de bons conseils. Elles ne constituent pas un système certain et automatique, comme celui dont les recettes ont pu être l'objet.

La dépense, en effet, représente et représentera toujours un acte plus ou moins laissé à l'arbitraire de ceux qui l'effectuent. Parvient-on jamais à obtenir un devis définitif d'un architecte? Peut-on jamais préciser d'avance le prix exact d'un travail à façon? De même, les Commissions du budget auront beau

« crédits sont limitatifs, le gouvernement se défend, parce qu'on lui impose serait, par ces réductions, l'obligation de diminuer réellement la dém pense.

« Mais si Ton s'attaque aux services votés, c'est-à-dire à des services « dont la dépense sera déterminée par les circonstances, le gouvernement « se montre de très bonne composition. Le chiffre porté au budget lui est « indifférent : la réduction de ce chiffre ne lui impose aucun sacrifice. « Quand on fait ces sortes de réductions, on sait parfaitement qu'elles ne « seront pas réelles et, dés lors, le gouvernement et la Chambre des dé-

« putes s'y portent avec une déplorable facilité On se donne devant

« le pays l'air de faire des économies, sans en faire réellement ; on lui pré- « sente l'apparence d'un budget en équilibre. Cet équilibre, qui n'existe pas « et qu'on sait très bien ne pas exister, n'est pas seulement fictif, il est « menteur. » (Discours de M. Buffet, Sénat, 15 décembre 4887.)

(1) La Commission du budget de 1890, en effet, a compris très correctement son rôle au point de vue des crédits évaluatifs. Son rapporteur s'exprime ainsi h leur sujet : « Il est d'une sage économie de pourvoira tous « les besoins justifiés des services : on coupe court ainsi à des projets de « crédits supplémentaires, à l'abri desquels se sont plusieurs fois glissées « des demandes abusives. C'est dans cet esprit que nous vous proposons de

« relever de 6 millions plusieurs crédits dont l'insuffisance est établie

« Nous aurons ainsi hâté la disparition d'une habitude invétérée et funeste « au bon état de nos finances. » (Rapport du 23 mars 1889.) La somme de G. 078. 000 fr. a été effectivement ajoutée aux évaluations de dépenses des services les plus suspects du budget- de 1890.

CRÉDITS ÉVALUATIFS ET LIMITATIFS

dresser des plans préalables, elles ne contraindront jamais le gouvernement à l'économie, si celui-ci ne s'y prête de bonne grâce. L'autorité parlementaire, bien qu'elle détienne les cordons de la bourse, se trouvera toujours dépendante, dans une large mesure, du pouvoir exécutif, qui emploie et manie l'argent. Elle devra toujours lui accorder quelque confiance : l'essentiel est de placer cette confiance en bonnes mains.

L'étude des diverses questions qui composent la Préparat/ion da budget se trouve très avancée. Nous avons vu qui prépare le budget et quand le budget est préparé. Au sujet du troisième point : comment le budget est-il préparé? nous venons de passer en revue les règles relatives à l'inscription et à l'évaluation des recettes et des dépenses publiques. Il nous reste encore, en ce qui le concerne, à parler de la forme même des budgets. A cet effet, les prochains chapitres seront consacrés à l'analyse des matières contenues dans le volume du projet de budget.