BUDGET SUR RESSOURCES SPÉCIALES. BUDGETS ANNEXES

| 1. Budget sur ressources spéciales. Motifs de sa création en 1862. Il dégage le budget ordinaire d'opérations qui lui sont étrangères, mais un nouveau budget n'était pas nécessaire pour recevoir ces opérations. Sa définition. Nature et caractère dés recettes et dépenses sur ressources spéciales : centimes communaux, budgets départementaux, fonds de non-valeurs. Les recettes, dans ce budget, précèdent les dépenses, de sorte que l'équilibre subsiste toujours entre les unes et les autres. Analyse des budgets départementaux. Ordonnancement des dépenses départementales par le ministre de l'intérieur et ses collègues. Faculté de report. Fonds de non-valeurs. Projet officiel de suppression du budget sur ressources spéciales en 1888 : il se réalisera un jour. — § 2. Budgets annexes. Leur définition. Caractère industriel des services qui y sont compris. L'État semble ne les détenir qu'à titre précaire. Leurs recettes et leurs dépenses sont spécialisées. Légion d'honneur, caisse d'épargne postale, Imprimerie nationale, caisse des Invalides de la marine, monnaies, École centrale des arts et manufactures, chemins de fer de l'État, etc. Un certain nombre de ces exploitations pourraient être rendues à l'industrie privée; les autres rentreraient au budget ordinaire.

§ 1. — Budget sur ressources spéciales.

Le titre III du projet de loi de finances porte le nom de « Budget des dépenses sur ressources spéciales ».

Le budget sur ressources spéciales a été créé, le 2 juillet 1862, par la même loi que le budget extraordinaire. Pour le budget extraordinaire, en 1862, c'était, on s'en souvient, une résurrection, survenant après les essais de 1833 et de 1837. Le budget sur ressources spéciales, au contraire, reçut de la loi du 2 juillet 1862 son premier acte de naissance. Sa création, dit l'exposé des motifs, « a en vue de dégager du budget ordinaire les dépenses « pour ordre, c'est-à-dire, les dépenses qui, soldées au moyen « des impositions que votent les conseils locaux, ne sont inscrites

* au budget générai que pour satisfaire aux règles de notre « comptabilité. Portées à la fois en recettes et en dépenses, elles « ne peuvent être, en réalité, considérées comme des charges de c l'État. x>

Ce passage de l'exposé des motifs de la loi du 2 juillet 1862 explique, en peu de mots, d'une manière complète, la portée de la nouvelle institution. Il s'agit, d'après lui, d'alléger le budget ordinaire d'opérations qui ne concernent pas l'État. Ces opérations consistent principalement en recettes et en dépenses votées par les conseils locaux, ou, pour parler plus explicitement, en produits départementaux et communaux, que nous énumérerons tout à l'heure, et en dépenses corrélatives.

Pourquoi ces opérations locales, étrangères au budget de l'État, y figuraient-elles néanmoins jusqu'en 1862? Parce que, disait-on, les règles de notre comptabilité doivent maintenir sous la dépendance de l'État les recettes et les dépenses encaissées ou acquittées par ses receveurs et ses payeurs. Aussi, en 1862, ne supprimat-on pas la tutelle de l'État à leur égard. On se borna à les classer dans un budget spécial.

La réforme de 1862 repose donc sur cette double idée : d'une part que le budget ordinaire, destiné à présenter les charges vraies et les ressources réelles de l'État, doit être dégagé des chiffres étrangers à son objet, et, d'autre part, que les opérations locales, dont les agents de l'État effectuent les recouvrements et les payements, doivent demeurer sous le contrôle du Parlement. De là découle la formation d'unbudget spécial, «dont la fixation, ajoute l'exposé des motifs, « sera réglée par le titre II de la loi « de finances, tandis que le titre I ne s'appliquera qu'aux dé- « penses et aux recettes qui mériteront seules la dénomination « de budget ordinaire de l'État. »

De ces deux idées, la première seule, consistant à dire {qu'il faut dégager le budget ordinaire de chiffres qui lui sont étrangers, mérite une approbation complète. La seconde, au contraire, d'après laquelle l'État doit continuer à exercer son contrôle sur les opérations départementales et communales, au moyen de la constitution d'un budget spécial, est une idée très contestable, que,

BUDGET SUR RESSOURCES SPÉCIALES

du reste, on s'apprête à répudier, comme nous le verrons. Chacun de ces points de vue a besoin d'être envisagé successivement avec quelques détails.

Les recettes et les dépenses classées, jusqu'en 1862, au budget ordinaire, et qui figurent, à présent, au budget sur ressources spéciales, sont les suivantes. Les recettes d'abord se composent :

Des recettes départementales. Tous les produits affectés] aux budgets départementaux, sans exception, sont rattachés au budget sur ressources spéciales. Ces produits se subdivisent en centimes additionnels aux contributions directes, et en produits éventuels départementaux. En plus, les ressources extraordinaires, notamment le produit des emprunts départementaux ;

Des centimes additionnels communaux. Le budget sur ressources spéciales, qui accapare toutes les recettes départementales, n'inscrit que les centimes additionnels aux contributions directes (1) parmi les recettes communales, abandonnant le surplus à l'autonomie locale;

Des centimes additionnels pour fonds de non-valeurs, de réimposition, de taxes de premier avertissement, etc. ;

De quelques recettes, sans importance individuelle (70 0/0 du produit du travail des condamnés, 10 0/0 des contributions arabes, produits affectés à l'assistance hospitalière en Algérie, etc.).

Les dépenses sont corrélatives aux recettes précédentes et se composent :

De toutes les dépenses départementales. De même que toutes les recettes départementales vont au budget sur ressources spéciales, de même toutes les dépenses départementales y sont centralisées ;

Du reversement aux communes du produit des centimes additionnels, recueillis pour leur compte ;

De l'emploi des fonds de non- valeurs, dégrèvements, etc. ;

De quelques dépenses sans importance, correspondant aux recettes de même nature.

(1) Une autre recette communale, le vingtième du principal de la contri bution des chevaux et voitures, figure encore au budget sur ressources spéciales. Elle ne représente que 580.000 fr., année moyenne.

En résumé, d'après la nomenclature ci-dessus, trois chefs principaux de recettes et de dépenses figurent au budget sur ressources spéciales :

1° Les recettes et dépenses départementales, pour leur totalité;

2° Le produit et le versement des centimes additionnels communaux ;

3° Le produit et l'emploi des fonds de non-valeurs et de réimposition.

Les chiffres du budget voté pour 1889 permettent d'apprécier l'importance relative de chacun de ces éléments:

Budget sur ressources spéciales. (Voies et moyens. Exercice

Budgets départementaux (1) 253. 756.000 fr.

Centimes et produits communaux 185.151 .000

Fonds de non-valeurs, réimpositions,

Irais d'avertissements, secours, etc. . . 19.478.000

Divers (2) 5.778.000

Total 464.163.000'

Ces premières explications nous conduisent à formuler la définition du budget sur ressources spéciales, qu'à défaut de texte

(1) Budgets départementaux :

Centimes additionnels 176.800.000 fr.

Produits éventuels ordinaires. . 17.600.000

Subventions de l'État 3.600.000

Ressources éventuelles du service vicinal 33.600.000

Emprunts 20.000.000

Produits extraordinaires 2.100.000

Total 2o3.700.000

(2) Contributions directes en Algérie (centimes additionnels) 1.265.300 fr.

Contributions arabes (centimes additionnels et dixième

attribué aux chefs collecteurs) 2.480.800

Produits affectés aux dépenses de l'instruction publique. 400.000

Produits affectés au service de l'assistance hospitalière

en Algérie 748.699

Transportation (70 0(0 du produit du travail des condamnés) 356.000

Produit delà taxe sur les vignobles de l'Algérie 152.463

Décimes sur les droits d'enregistrement au profit de

l'assistance hospitalière, en Algérie 376.187

Total 5.778.000

BUDGET SUR RESSOURCES SPÉCIALES

officiel, on peut ainsi rédiger : « Le budget sur ressources spé- « ciales classe, à part, les recettes et les dépenses qui traversent « le budget de l'État, sans lui appartenir. »

Du moment (|ue les opérations dont il s'agit ne font que traverser le budget de l'État, sans lui appartenir ( 1), le législateur de 1862 a bien fait de les expulser de l'ordinaire. Nous l'avons déjà indiqué tout à l'heure. Il fallait même que d'anciennes idées d'absorption des départements et des communes aient longtemps survécu, pour que le budget ordinaire se soit approprié, jusqu'en 1862, ces matières étrangères, qui le surchargeaient indûment (2). C'était, alors, une masse de 240 millions environ de recettes et de dépenses, dont il se trouvait grossi sans motif (3). Aujourd'hui, ce serait 464 millions ajoutés à ses chiffres propres, qui sont déjà, par eux-mêmes, suffisamment formidables.

Mais suffisait-il de débarrasser le budget ordinaire seulement de ces lourdes annexes, qui ne le concernent pas ? La réforme de 1862 n'aurait-elle pas dû éliminer radicalement de tous les budgets de l'État, en général, les recettes et les dépenses locales?

L'exposé des motifs du budget de 1884 prétend que « ces opé- « rations ne doivent pas être soustraites au vote du Parlement ».

(1) En 1883, sur la proposition du gouvernement, un certain nombre d'opérations ont été retranchées du budget sur ressources spéciales et rapportées au budget ordinaire, parce qu'elijs constituaient des services publies permanents et obligatoires, appartenant réellement à l'Etat. Telles sont les recettes et les dépenses concernant les frais de contrôle et de surveillance des chemins do fer (3.259.000 fr.), l'assistance hospitalière en Algérie (1 . 189.000 fr.), la constitution de la propriété individuelle indigène en Algérie (850.000 fr.), etc. Au total, 5.426.000 fr. ont été rapportés à l'ordinaire, parce qu'ils ne possédaient pas les caractères propres au budget sur ressources spéciales. (Exposé des motifs du budget de 1884, 3 mars 1883, et loi de finances de 1884.)

(2) Les dépenses départementales étaient comprises dans le budget du ministère de l'intérieur; les centimes additionnels communaux dans la section du ministère des finances intitulée : Remboursements et restitutions ; les non-valeurs étaient réparties entre les ministères des finances , de l'agriculture et de l'intérieur.

(3) Il faut dégager de toutes les statistiques, jusqu'en 1862, le montant de ces recettes et dépenses locales, pour obtenir des chiffres comparables à ceux des budgets actuels.

LE BUDGET. CHAPTTRE X

(Exposé dos motifs, 3 mars 1883, rédigé par M. Tirard.) On pont, sans être taxé d'ignorance, avouer no pas comprendre à quel titre intervient ici l'obligation d'un vote parlementaire.

Les départements, en effet, aussi bien que les communes, formentdes personnalités civiles, qui, par l'intermédiaire de leurs conseils électifs, votent, contrôlent et règlent leurs budgets. Les dépenses et les recettes de ces budgets appartiennent, dès lors, exclusivement aux départements et aux communes, et non à l'État. Celui-ci, budgétairement parlant, n'a pas à s'en occuper.

A l'égard des centimes communaux, d'abord. Ce sont bien, sans doute, les mêmes collecteurs qui encaissent à la fois le principal et les centimes additionnels des contributions directes, pour le compte de l'État et des communes. Mais la connexité qui existe de ce fait est exclusivement une connexité administrative, une connexité de comptabilité intérieure, et nullement une connexité budgétaire. L'État n'a pas à faire entrer le produit de ces centimes dans ses prévisions : il n'a pas à en tenir compte pour l'aménagement de son équilibre. Le Parlement n'a pas de vote à émettre au sujet déchiffres dont il ne règle pas l'emploi, dont une autre autorité que la sienne dispose presque souverainement (1).

Pour les départements, ce ne sont plus seulement les centimes additionnels rattachés aux contributions directes (2) que l'État centralise, au moyen du budget sur ressources spéciales : c'est l'ensemble complet de leurs recettes et de leurs dépenses. L'empiétement devient ici manifeste.

Les budgets des départements ont été longtemps incorporés au budget de l'État. Pendant longtemps, sous le premier Empire spécialement, ils faisaient, pour ainsi dire, partie du budget de l'État : ils en formaient une simple subdivision. Les centimes additionnels départementaux, spécialement les centimes appelés

(1) Le seul droit de l'État consiste à assigner une limite à l'empiétement des centimes additionnels. Pour cela, il détermine, le maximum du nombre de ceux que les pouvoirs locaux peuvent imposer, dans le cours des articles de la loi annuelle de finances.

(2) Les centimes additionnels représentent seulement un tiers environ des produits communaux. L'Mat vote donc, par une étrange anomalie, un tiers seulement des budgets communaux, sans s'occuper du surplus.

BUDGETS SUR RESSOURCES SPÉCIALES

fixos (i), étaient administrés par le gouvernement lui-même. Alors les départements n'avaient pas d'existence propre. Il suffît de se souvenir qu'en ce temps-là les conseillers généraux tenaient leur nomination du chef de l'État directement. A dater de la loi du 28 juin 1833 seulement, les conseils généraux devinrent électifs. Puis, la loi constitutive du 10 mai 1838 organisa l'autonomie budgétaire des départements et en fit, dans le sens précis du mot, des personnalités civiles. En conséquence, actuellement, ils peuvent posséder un patrimoine, ils ont les moyens de l'accroître par l'acceptation de dons et legs, ils règlent, eux-mêmes, leurs budgets en recettes et en dépenses. Voilà les trois capacités que la loi de 1838 a reconnues aux départements et que les lois successives du 18 juillet 1866 et du 10 août 1871 leur ont confirmées. Dès lors, le rattachement par lequel on maintient actuellement les budgets des départements dans la dépendance de l'État semble n être que le souvenir d'un état de choses profondément modifié, depuis plus d'un demi-siècle.

Non seulement les budgets départementaux sont indûment rattachés au budget de l'État, mais ce rattachement entraîne toute une série de mesures corrélatives non moins irréguliôres. Ainsi, ce n'est pas le préfet, au nom du Conseil général, qui délivre les ordonnances de payement pour les dépenses départementales, ce sont les ministres, eux-mêmes, spécialement le Ministre de l'intérieur (2). En outre, les budgets départementaux ne sont exécutoires qu'en vertu d'un décret du pouvoir central (3).

De ces liens factices, que créent, entre l'État et les départements, les mesures précitées de mandatement des dépenses par le ministre de l'intérieur et d'approbation des budgets par dé-

(1) La loi de finances de 1817 effaça les dépenses et les centimes fixes des budgets départementaux, pour les insérer dans le budget même de l'État Les dépenses et centimes variables appartinrent seuls, dès lors, au vote des Conseils généraux, conseils nommés directement par le chef de l'État, comme nous le disons ci-dessus, depuis la loi du 28 pluviôse an VIII jusqu'à la loi du 28 juin 1833.

(2) « Los dépenses (départementales) sont acquittées en vertu des

<' Ordonnances des ministres compétents. » (Décret du 31 mai 1862, art. 476.)

(3) « Le budget, délibéré par le Conseil géuéral, est définitivement réglé « par décret. » (Art. 4G0 du décret du 31 mai 1862.)

cret (1), on a voulu induire la nécessité de rincorporalion de ces budgets au budget de l'État. C'est sous cette inspiration que le ministre des finances, en 1883, affirmait gravement que « ces « opérations ne doivent pas être soustraites au vote du Parle- « ment », comme si la préexistence d'un certain nombre d'anomalies justifiait l'anomalie plus grande qui leur sert de pivot.

La conclusion, que nous n'aurions osé que très timidement indiquer jusqu'à ces derniers temps, consiste donc à faire disparaître entièrement (2) le budget sur ressources spéciales du sein du budget de l'État. Mais nous pouvons maintenant la formuler plus hardiment, depuis qu'un ministre novateur se l'est officiellement appropriée. Le projet déposé par M. Peytral, le 24 avril 1888, supprimait, en effet, d'une manière complète, le budget sur ressources spéciales, et abandonnait aux communes et aux départements la gestion de leurs propres affaires. Ce projet était appuyé de motifs (3) analogues à ceux qui viennent d'être développés. La

(J) Le décret du 31 mai 1862 poursuit logiquement la suite de ses idées. Après avoir établi, dans les articles cités précédemment, que les recettes et les dépenses départementales sont mandatées par les ministres compétents et réglées par décret, il ajoute : « Les revenus et les charges des dé- « partements sont compris dans le budget de l'État et dans les comptes « généraux rendus annuellement par les ministres. » (Décret du 31 mai 4 8(52, art. 452.)

(2) Il va sans dire qu'une fois exclues de la loi de linances, les recettes et les dépenses locales pourraient très utilement reparaître, dans le volume du budget, à litre d'annexés et de statistiques. Le Parlement en posséderait ainsi toujours la connaissance, et même, ces statistiques annexes auraient, peut-être, l'avantage d'être dressées d'une manière plus instructive et plus complète que les renseignements budgétaires actuels.

(3) L'exposé des motifs de M. Peytral, ministre des linances, s'exprimait ainsi : « Le budget sur ressources spéciales n'est, à proprement parler, qu'un « compte d'emploi de certaines ressources, plutôt qu'un budget réel, ou- « vrant des crédits pour limiter les dépenses et créant des ressources pour « y faire face... En supprimant ce budget, nous éliminerons du budget géa aérai des opérations étrangères à la gestion linancière de l'Etat. En « même temps, nous consacrerons, une fois de plus, la personnalité civile « des départements, reconnue par les lois des 10 mai 1838 et 10 août 1871. « Désormais, les budgets des départements seront assimilés à ceux des « communes, le préfet deviendra l'ordonnateur principal des dépenses, « tandis qu'il n'en est aujourd'hui que l'ordonnateur secondaire, pour le « compte des ministres de l'intérieur, de l'instruction pnhliqneetdes finances. « Le tré>< n irr-payeur général restera le comptable départemental ; mais il « rendra un compte spécial des recettes et des dépenses du département, « qui cesseront d'être confondues avec celles de l'État.

à Toutefois, le Parlement continuera à lixer chaque année, dans la loi

BUDGET SUU RESSOURCES SPÉCIALES

Commission du budget lui fît bon accueil (1). La Chambre des députés le vota , mais le Sénat le repoussa, non pas pour luimême (58), mais parce qu'il se trouvait englobé dans le projet relatif au changement de date de Pannée financière, lequel, comme il a été dit plus haut, déplut en bloc à la haute assemblée (3) La proposition, dès lors, n'eut pas de suite. Mais il est probable qu'après ce dernier assaut, le budget sur ressources spéciales ne survivra plus longtemps aux justes critiques dont son existence est l'objet.

S'il disparaît, les observations précédentes conserveront toujours, sans doute, leur intérêt; car elles nous ont permis de parcourir, tout en raisonnant, les détails de la législation financière relative aux matières contenues aujourd'hui dans le budget sur ressources spéciales et qu'il sera toujours utile de connaître.

A ce point de vue , il reste encore un caractère particulier de ce budget sur ressources spéciales à mentionner : le montant des dépenses y est exactement réglé d'après le montant des recettes. Chez lui, ce sont les recettes qui marchent les premières, à l'inverse de l'ordre adopté dans le budget ordinaire. Non seule-

« sur les contributions directes, les maxima dans lesquels peuvent se mou- « voir les conseils généraux pour le vote des centimes additionnels... » (Projet de loi relatif au changement du point de départ de l'année financière. Exposé des motifs, 24 avril 1888.)

(1) Le rapport delà Commission législative s'exprimait ainsi : « Il n'y a « que de bonnes raisons pour supprimer, dans le budget de l'État, l'en-

« semble incohérent qualifié de budget sur ressotwces spéciales On se

« demande quelle peut être l'utilité de cette réunion artificielle d'éléments

« disparates Le vote parles Chambres est ici une pure formalité. . Il

« était donc naturel de renvoyer les morceaux de ce compte factice aux « budgets auxquels ils appartiennent. C'est ce que nous vous proposons « de Caire. » (Rapport de la Commission de la Chambre des députés, par M.Camille Pelletan, 28 mai 1888.)

(2) La Commission des finances du Sénat, opposée au projet de changement de date du point de départ de l'année financière, ne consentit pas à détacher la partie de ce projet qui concernait la suppression du budget sur ressources spéciales, comme le proposait un de ses membres : « Tous les «< articles du projet de loi, dit-elle, sont les conséquences d'un principe « nouveau que la Commission condamne. Ils doivent tous être rejetés, en « même temps que le changement du point de départ de l'année financière, « qui est l'objet même de la délibération. » (Rapport de la Commission des finances du Sénat, par M. Léon Say, 11 juin 1888.)

{'6) Séance du 12 juin 1888.

mont les recettes marchent les premières, mais elles y commandent les dépenses et les limitent exactement à leur niveau. Les dépenses ne sont ordonnancées qu'au fur et à mesure delà rentrée des fonds : on ne paye qu'après encaissement.

Les lois de règlement annuelles des budgets, en effet, donnent au budget sur ressources spéciales ce sous-titre significatif : « Ser~ « vices dont les dépenses se règlent d'après le montant des res- « sources réalisées. » — La loi du budget contient aussi cette mention : « Les crédits affectés aux dépenses du même budget « (budget sur ressources spéciales), qui se règlent d'après le mon- « tant des recettes réalisées, sont fixées provisoirement , conforoc mément à l'état! (1) annexé à la présente loi. » (Projet de loi de budget, relative à l'exercice 1890, art. 30.) Les textes officiels établissent donc authentiquement ce caractère assez étrange du budget sur ressources spéciales : « L'encaissement des recettes y « précède] toujours l'ordonnancement et l'acquittement des dé- « penses (2). »

La raison de cette anomalie s'explique facilement à l'égard des centimes additionnels communaux. L'État encaisse ces centimes en même temps que le principal des con tri butions directes. Au fur et à mesure que ses agents en ont effectué le recouvrement, après seulement qu'ils l'ont effectué, l'État restitue leur montant aux communes. 11 leur rend ce qu'il a reçu, après qu'il l'a reçu. L'ordonnancement se règle donc ici très logiquement sur les recouvrements.

A l'égard des départements, la situation semble, peut-être moins facile à saisir, au premier coup d'œil. Elle est cependant tout aussi rationnelle, étant donnée, par exemple, l'organisation

(1) L'état I, cité dans cet article du projet de loi de finances de 1890, est précédé de deux états J et K, qui remplissent, à l'égard du budget sur ressources spéciales, le même rôle que les états A, B et G remplissent à l'égard du budget ordinaire. L'état J donne la nomenclature des droits produits et revenus dont la perception est autorisée au profit des départements, communes, éta blîssernents publics, etc. L'état K donne l'évaluation du produit de ces droits el revenus inscrits au budget sur ressources spéciales. L'état I donne, par chapitre, le titre et l'évaluation des dépenses spéciales. Les lettres de ces divers états varient chaque année.

(2) Passage extrait de l'exposé des motifs du projet de budget de 1884, par le ministre des finances. (3 mars 1883.)

BUDGET SUB RESSOURCES SPÉCIALES

irrationnelle sur laquelle cllerepose. Le ministre de l'intérieur (1), on le sait, en effet, est chargé de délivrer les ordonnances de payement pour toutes les dépenses départementales. Or, le ministre de l'intérieur n'administre pas lui-même les budgets départementaux ; il se borne, en vertu d'une prééminence , que la constitution administrative du pays ne semble plus justifier, à signer les ordonnances de payement. Dans cette situation , il ne saurait ordonnancer au delà du montant des recettes réalisées. Au fur et à mesure que les recettes départementales traversent le budget de l'État pour parvenir jusqu'à lui, il en restitue le montant aux départements. 11 ne restitue naturellement que ce qu'il a reçu. De là, la règle de la spécialité (2) qui limite les ordonnances au chiffre exact des recouvrements successivement effectués. Tout ce mécanisme bâtard a, comme on le voit, sa logique.

En ce qui concerne la troisième catégorie principale des opérations du budget sur ressources spéciales, composée, on s'en souvient, du fonds de non-valeurs, la spécialité qui nous occupe se présente sous un aspect tout différent.

Le fonds de non-valeurs est formé du produit des centimes additionnels aux contributions directes , levés spécialement en vue de couvrir les dégrèvements d'impôts auxquels donnent lieu les faux et doubles emplois existant dans les rôles et les pertes résultant d'événements extraordinaires (incendies , grêle , inondations, phylloxéra, etc.). Ces centimes additionnels ont, comme on le voit, une destination exclusive : ils sont prélevés sur les contribuables dans un but nettement détc miné et ne sauraient en être détournés. Rien de plus naturel, dès lors, qu'ils con-

(1) Nous ne nommons ici, pour abréger, que le ministre de l'intérieur ; mais on sait déjà que d'autres ministres, ceux des finances et de l'infraction publique, concourent aussi à l'ordonnancement des dépenses départementales.

(2) Chaque sorte de recettes départementales est spécialisée à une nature de dépenses déterminée et, quand une rentrée s'effectue sur un fonds, le ministre compétent en dispose en sa faveur. Le ministre de l'instruction publique dispose ainsi des ressources affectées spécialement à l'instruction publique; le ministre des (inanecs des ressources relatives aux frais d'arpentage et d'expertise ; le ministre de l'intérieur, de la généralité du surplus des recettes départementales.

stituent, à cet effet, chaque année, un budget spécial, un budget sur ressources spéciales (ici seulement le nom 'applique à juste litre). Ce budget se solde, en général, par un exce^ rtde recettes reporté d'année en année, lequel constitue une réserve assez importante, actuellement de plus de dix millions.

Les recettes annuelles de ce petit budget spécial de même que sa réserve , sont la propriété exclusive des contribuables (1). L'État se charge seulement d'en effectuer la gestion pour leur compte et leur restitue, sous forme de dégrèvements d'impôt, les produits encaissés à titre de centimes additionnels, après seulement qu'il les a encaissés. Ici, le mécanisme se justifie à tous les points de vue.

Aussi, le projet de 1888, rappelé plus haut, qui tendait à supprimer le budget sur ressources spéciales, réservait-il la portion relative au fonds de non-valeurs et dégrèvements pour continuer à en former un compte à part (2).

De ce dernier caractère, d'après lequel les dépenses sont ordonnancées au vu seulement des recettes réalisées, résulte la conséquence que le budget sur ressources spéciales ne peut pas se régler en déficit. Il se trouve toujours exactement en équilibre, à un centime près. Ainsi, en 1889, ses recettes comme ses dépenses budgétaires aboutissent au total de 46i. 163.647 francs. Cet équilibre absolu persiste pendant tout le cours de l'exercice jusqu'à sa clôture. Quoi qu'il arrive, les dépenses demeureront

(1) Bien que le fonds de non-valeurs soit inviolable, il a été violé. Sa richesse relative a tenté les préparateurs du budget. Il à subi, d'abord, deux prélèvements successifs, au profit des dépenses delà guerre du Mexique, le premier de 6 millions (loi du 13 mai 1863), le second de 7 millions (loi du 18 juillet 186G), au total 13 millions. En outre, depuis 1884, on a imputé, d'une manière permanente, sur les non-valeurs, les frais d'impression et de confection des rôles et avertissements des contributions directes, dont l'Etat, jusque-là, supportait seul la dépense, soit 1.2G6.000 fr. environ.

(2) Le ministre des finances, dans son exposé des motifs du 24 avril 1888, après avoir décrit le mécanisme des non-valeurs, ajoutait : « Ces « mesures, que des raisons d'humanité commandent de maintenir, per- « mettent difficilement de confondre les opérations relatives aux dégrève-' « ments, secours et non-valeurs, avec les opérations budgétaires propre- « ment dites, et nous vous proposons d'en faire l'objet d'un compte ouvert « parmi les services spéciaux du Trésor. » (Projet de loi présenté par M. Poytral, ministre des finances, le 24 avril 1888.)

BUDGET SUR RESSOURCES SPÉCIALES

toujours égales aux recettes, puisque les premières sont subordonnées aux secondes. C'est un budget d'une espèce bien rare.

Cependant, comme les recettes et les dépenses budgétaires éprouvent, en dépit de ces arrangements factices, des mouvements spontanés de iiausse et de baisse, susceptibles de détruire incessamment leur équilibre réel, il a fallu, pour maintenir quand même cet équilibre, au moins en fin d'exercice, introduire dans le mécanisme de la comptabilité la faculté de report, que tous les autres budgets répudient (1).

Cette faculté de report est ainsi définie par le décret du 31 mai 1862 : « Art. 470. Les fonds qui n'auraient pas reçu leur em- « ploi (2) dans le cours de l'exercice seront reportés, après sa « clôture, sur l'exercice en cours d'exécution, avec l'affectation « qu'ils avaient au budget voté par le Conseil général. »

Grâce à cette combinaison, les opérations de recettes et de dépenses peuvent enjamber d'un exercice sur l'autre, tout en laissant subsister l'apparence de l'équilibre parfait, constaté dans les écritures à l'époque de leur clôture officielle. C'est en vue de favoriser cette faculté de report, afin de lui permettre de s'exercer en temps utile, que les dates de clôture de l'exercice départemental ont été rapprochées et qu'elles devançaient autrefois celles du budget de l'État (3).

(1) La faculté de report, par simple décret, avait été admise, au début, en faveur du budget sur ressources extraordinaires créé en 1878. Mais les abus, les complications, l'enchevêtrement des exercices, résultant de ces reports, rendaient illusoire le contrôle de la Cour des comptes et du Parlement, et firent bientôt supprimer la concession de cette faculté. A partir de 1882, chaque loi successive relative aux budgets extraordinaires a stipulé que les reports ne pourront plus avoir lieu qu'en vertu d'une loi. En voici l'exemple pour la loi de 1890 : « Les sommes restant libres à la « fin de l'exercice 1890 sur les crédits ouverts par l'article 12 ci-dessus, et « qui seront nécessaires pour poursuivre les travaux pendant les exercices « ultérieurs, ne pourront être reportées auxdits exercices que parla loi. * (Titre II, art. 14 du projet de budget de 1890.)

(2) Les mots « fonds qui n'auraient pas reçu leur emploi » s'entendeiit <les fonds qu'il convient de réserver pour les dépenses mandatées et non payées, pour celles qui sont faites et non mandatées et pour les dépenses à continuer. (Recueil des modifications au décret du 31 mai 18G2, par A. Lanjalley.)

(3) Aujourd'hui, les situations sont renversées. En vertu de la loi du 25 janvier 1889, la clôture de l'exercice pour le budget de l'État a été fixée aux 31 mars et 30 avril, tandis qu'elle est maintenue jusqu'à nouvel ordre

On voit combien de complications et d'anomalies résultent subsidiairemeut du maintien du budget sur ressources spéciales.

§ 2. — Budgets annexes.

Le titre suivant du projet de loi de finances, sous le n° IV, est consacré à une quatrième catégorie de budgets, les Budgets annexes rattachés pour ordre au budget général (1). Ceux-ci se composent de sept petits budgets spéciaux, correspondant à sept exploitations portant les noms suivants :

Fabrication des monnaies et médailles,

Caisse nationale d'épargne,

Imprimerie nationale,

Légion d'honneur,

Caisse des invalides de la marine,

École centrale des arts et manufactures,

Chemins de fer de l'État.

Pourquoi ces sept exploitations ne font-elles pas partie du budget ordinaire? En raison de leur caractère industriel, ou quasiindustriel. Ce caractère, en effet, ne saurait s'accommoder du système d'universalité, qui prévaut, comme nous l'avons vu, dans le budget ordinaire. Ici, les recettes ont besoin d'être rapprochées des dépenses, afin de fournir les éléments d'un bilan annuel. Il faut donc réserver une place à part aux services qui demandent ainsi à être spécialisés.

Les budgets annexes ne comprenant, dès lors, que des services spécialisés, — voilà un premier point qui mérite d'être retenu, — chacun d'eux fait ressortir individuellement un excédent de recettes, ou un excédent de dépenses particulier.

S'il y a excédent de recettes, un article passé à la colonne des

aux 31 mai et 30 juin pour les budgets départementaux, conformément à l'article 479 du décret du 31 mai 1862.

(1) Les budgets annexes portaient aul reluis le nom de Services spéciaux rattachés pour ordre au budget. Mais ce titre de services spéciaux risquait de produire des confusions avec les comptes spéciaux du Trésor. Aussi, à partir de 1880 (Loi de finances de l'exercice 1881, du 22 décembre 1880). lui substitua-t-on le titre actuel de Budgets annexes rattachés pour ordre au budget général*