SERVICES SPÉCIAUX DU TRÉSOR. FIN DU VOLUME DU BUDGET

§ 1. Services spéciaux du Trésor. Les budgets et le Trésor : définition de l'un et de l'autre. Leur rôle réciproque. Découverts. Dette flottante. Motifs delà création des services spéciaux : points qui les caractérisent : leurs recettes doivent un jour équilibrer leurs dépenses : provisoirement ils puisent directement dans les caisses, en dehors des budgets. Exemples de services spéciaux : avances pour constructions d'écoles, pour chemins vicinaux, réorganisation des défenses de Calais, prêts à l'industrie, emprunt grec, avances aux compagnies maritimes, garanties d'iiitérêts aux chemins de fer. Ce dernier compte figure seul au ttitre V de la loi de finances; sa nature; raisons qui l'ont fait distraire du budget ordinaire en 4885. — | 2. Impossibilité de dresser le total exact du budget de l'État. Enchevêtrement des cinq divisions précédentes : elles ne peuvent se totaliser ; caractère des budgets français à cet égard. — § 3. Moyens de service et dispositions diverses : principaux articles qui composent habituellement ce titre : crédits additionnels, crédits d'inscription des pensions civiles et militaires; travaux exécutés avec les fonds des compagnies et des syndicats avancés à l'État; bons du Trésor ; subventions aux départements et aux communes pour chemins vicinaux et établissements scolaires, etc. — § 4. Documents annexes, en dehors du texte du projet de loi 'de finances. Développements, comparaisons, statistiques, états publiés en exécution de lois spéciales. Ces documents remplissent la plus grande partie du volume du projet du budget. Fin de l'examen du volume <"t de la préparation du budget.

§ T. — Services spéciaux du Trésor. — Garanties d'intérêt aux compagnies de chemins de fer.

On pourrait supposer, après avoir passé en revue ces quatre budgets distincts, que nous sommes arrivés au terme des éléments qui composent le budget général de l'État. Mais voici qu'un cinquième titre a été récemment créé : il ne porte plus le nom de budget, mais il n'en constitue pas moins une pièce dé-

tachée du budget général, sous le nom de « Services spéciaux du « Trésor (1) ».

Ici nous entrons, on ne saurait se le dissimuler, dans une partie compliquée, obscure même quelquefois, de la science des budgets. C'est une raison pour y pénétrer plus courageusement.

La définition des services spéciaux du Trésor, toujours à défaut de textes officiels, peut être ainsi rédigée: ce Les services « spéciaux du Trésor puisent directement au Trésor, en dehors « des budgets, les ressources dont ils ont provisoirement besoin, a en attendant que leurs recettes équilibrent leurs dépenses. »

Les commentaires de cette définition exigent quelques développements. Quel est d'abord le sens respectif des deux expressions : budget et Trésor? Qu'est-ce que le budget par rapport au Trésor ?

Le budget est une personnalité et le Trésor est une autre personnalité. Ces deux personnalités distinctes ont, sans doute, de très fréquentes relations, de nombreux points de contact, mais elles agissent chacune dans leur sphère. Le budget a été défini plus haut, d'une manière technique. Sans reproduire le texte même de cette définition (2), reprenons-en seulement le sens générai au point de vue qui nous occupe, et disons que le budget est une personnalité qui représente l'ensemble des recettes et des dépenses d'une année.

Quant au Trésor, nous ne pouvons, il semble, Je mieux définir que par cette image: « Le Trésor est le grand réservoir des «c ressources de l'État. » C'est dans son sein que toutes les re-

(1) Pourquoi la loi definances, sous le nom de Services spéciaux du Trésor, s'occupe-t-elle exclusivement, malgré ce pluriel, d'un seul service spécial, celui des garanties d'intérêt? Il est inutile de chercher une explication logique à cette lacune. Lorsqu'en 1885 le titre des services spéciaux a été créé , le législateur n'a songé qu'à une chose : décharger le budget ordinaire des 82 millions de garanties d'intérêt; iln'a nullement cherché ù. faire une œuvre de régularisation générale, en réintégrant tous les services spéciaux dans le sein du budget. Sans doute, maintenant, l'amorce des garanties d'intérêt l'entraînera, un jour, & compléter son œuvre, en justifiant la généralité du titre qu'il a inauguré*

(2) Au chapitre premier de cet ouvrage, la définiticm du mot budget est ainsi formulée, on s'en souvient : « Le budget de l'État est un acte conte- « naut l'approbation préalable des recettes et des dépenses publiques. »

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cettes, de quelque nature qu'elles soient, recettes définitives, recettes d'ordre, recettes de trésorerie, viennent affluer, et c'est également, de son sein, que sont extraits tous les payements, payements effectifs, pour ordre, ou de trésorerie. Le Trésor représente la caisse et le portefeuille de l'État, ou plus exactement il cencentralise fictivement toutes les caisses, tous les portefeuilles disséminés sur la surface du pays, chez les différents comptables. L'unité du Trésor ne se réalise que sur le papier, dans les écritures récapitulatives de la direction du mouvement général des fonds. Le Trésor est une entité, et c'est pourquoi il se définit très exactement par une image : « Le Trésor est le grand réservoir des res- (( sources de l'Etat. »

L'existence de chaque budget est limitée à sa période annuelle. Sans doute, l'exercice prolonge sa durée pendant quelques mois au delà de ce terme strict. Mais c'est en vue seulement de liquider plus exactement les opérations budgétaires, circonscrites dans les limites de la période annuelle : le budget meurt dès que son année est liquidée. Les opérations du Trésor, au contraire, sont permanentes et, pour ainsi dire, indéfinies. Elles n'ont ni commencement ni fin. Si ses états de situation ne comportaient pas de lacunes, le Trésor actuel se rattacherait, par une chaîne ininterrompue, au Trésor des premiers Capétiens, de même qu'il continuera à se rattacher, sans solution de continuité, au Trésor des républiques futures, dans le plus lointain avenir.

Entre ces deux personnalités différentes, quelles sortes de relations s'établissent? On a dit souvent que le Trésor était le banquier des budgets; la comparaison est parfaitement exacte. D'autant plus exacte que les budgets, même les plus réguliers, ne sauraient se passer de l'intermédiaire de banquier. Si, dans les premiers mois de l'année, par exemple, alors qu'il faut payer., avant que les recettes ne soient rentrées, les budgets ne trouvaient pas de réserves dans les caisses du Trésor, on verrait les mieuxéquilibrés d'entre eux obligés de suspendre provisoirement leurs payements. Quant aux budgets qui se règlent en déficit, qui dépensent, en fin de compte, plus qu'ils n'ont recouvré, comment termineraient-ils leur carrière sans le secours du Trésor?

Le Trésor, de même qu'un banquier, possède donc des fonds, qui lui sont propres et qu'il prête à ses clients, le cas échéant. Ces fonds proviennent soit d'excédents laissés par les budgets antérieurs (i), soit d'emprunts et de ressources extraordinaires de diverses natures, soit de la dette flottante (2).

11 nous suffit d'avoir indiqué ici sommairement (3) le sens du mot Trésor pour revenir en connaissance de cause à la définition des comptes spéciaux, que de courtes explications vont pouvoir maintenant éclaircir.

La première partie de cette définition a commencé par constater que les comptes spéciaux s'alimentent directement au Trésor, en dehors des budgets.

Les budgets, surtout actuellement, sont pauvres. En tous cas,

(1) Certains budgets ont exceptionnellement laissé des excédents de recettes dans les caisses du Trésor : on peut citer notamment les budgets des exercices 1869 et 1875 à 1881.

Mais ces excédents en ont été bien vite retirés par les budgets suivants.

En moyenne, les budgets, loin de laisser des excédents de recettes, ont, au contraire, par suite de leurs déficits, depuis le*commencement du siècle, demandé beaucoup plus au Trésor qu'ils ne lui ont versé. Le Trésor se trouve donc en perte avec eux; il a été dépouillé par ses clients, à Tin verse, ici, des banquiers ordinaires. La masse des prélèvements ainsi opérés par les budgets sur le Trésor, depuis le début du siècle jusqu'en 1889, s'élève à 4.961.151.000 fï\, sur lesquels les emprunts, ou d'autres procédés extraordinaires, ont remboursé 4.111. G84. 000 fY.

De sorte que le montant net de ce qu'on nomme « les découverts du Trésor » ne s'élève aujourd'hui qu'à 849.466.000 fr. Les découverts T du Trésor représentent donc le solde net de la dette des anciens budgets en déficit vis-à-vis du Trésor.

(2) La dette llottante constitue un des comptes du Trésor les plus importants, un de ceux qui l'alimentent habituellement dans la plus forte proportion. Elle se compose « des fonds versés au Trésor en compte « courant, ou à titre de placement temporaire, par ses correspondants ». (C'est la définition que nous donnons de la dette flottante dans une autre partie du Cours, consacrée à la Trésorerie.) Ces correspondants, ou plus clairement ces clients, sont les trésoriers généraux pour leur compte courant, les communes, les départements et divers établissements publics, la Cai.-se des dépots et consignations, les Caisses d'épargne, pour leurs fonds libres, et enfin le public pour la souscription des bons du Trésor.

Le montant des fonds ainsi déposés au Trésor, sous le nom de dette flottante, à titre de compte courant, ou de placement temporaire, s'élève à un milliard environ en moyenne.

(3) Le sujet du Trésor et de la Trésorerie ne comporte ici que des explications sommaires ; il trouve sa place, avec des développements plus étendus, dans la partie du Cours qui concerne le crédit public.

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étant alimentés par l'impôt, ils sont nécessairement gênés. Le Trésor, au contraire, spécialement dans ces dernières années, est devenu très riche : les recettes affluent dans ses caisses plus vite que les dépenses n'en sortent ; les fonds des Caisses d'épargne, de la Caisse des dépôts, des comptes courants des communes et des départements, etc., le produit des négociations des bons à long et court terme, etc., lui constituent une abondante réserve (1).

Dès lors, puisqueles budgets sont pauvres et que le Trésor est riche, la tentation surgit naturellement chez leurs clients respectifs de quitter les premiers, pour s'attacher au second. Les préparateurs du budget se font les complices de ces sentiments égoïstes et autorisent certaines dépenses qui grèveraient lourdement le service ordinaire à s'en séparer, pour se placer directement auprès du Trésor, afin de puiser à loisir dans ses caisses. Les services spéciaux, ainsi constitués en dehors des budgets^ s'alimentent donc directement au moyen des fonds qu'ils prélèvent dans le Trésor, sans intermédiaire.

Mais tous les services indistinctement peuvent-ils, de la sorte, déserter les cadres de l'organisation budgétaire et vivre en liberté sur le domaine plus riche et moins réglementé du Trésor? Non. Des conditions particulières sont nécessaires pour cela. Ces conditions se trouvent ainsi formulées dans la dernière phrase de la définition ci-dessus : « En attendant que leurs « recettes équilibrent leurs dépenses. » 11 faut donc que les services en question soient susceptibles de produire, dans l'avenir, des recettes suffisantes pour équilibrer leurs dépenses actuelles. Là réside leur critérium. Ils n'occupent qu'une situation provisoire; le Trésor ne leur fait que des avances. Ces avances doivent être remboursées, dans un délai plus ou moins long, sur les recettes propres que procurera l'opération. Il est temps, du reste, pour mieux faire comprendre ces explications, de citer quelques exemples.

(1) Les causes de la richesse actuelle du Trésor mériteraient une plus longue analyse. Nous les avons étudiées spécialement dans un article de Y Économiste français du 7 niai 1887, intitulé : Les nouveaux procédés de trésorerie.

Voici les titres des principaux services spéciaux, parmi les vingt-sept actuellement inscrits dans les comptes du Trésor :

Prêts à l'industrie (loi du icr août 1860),

Subventions et avances à la Caisse des chemins vicinaux,

Subventions et avances àla Caisse des établissements scolaires,

Subventions et avances, à partir de 1885, pour l'achèvement des chemins vicinaux et la construction des bâtiments scolaires,

Avances aux compagnies des Messageries maritimes et transatlantiques,

Réorganisation des défenses de Calais,

Avances aux Compagnies de chemins de fer pour garanties d'intérêt.

Chacun de ces chefs de dépenses doit, d'après les prévisions officielles, se trouver un jour balancé par des recettes correspondantes. Cette compensation prévue entre les recettes et les dépenses ne se réalise souvent pas, comme le prouvent plusieurs exemples (1). Mais elle fait toujours partie des prévisions qui

(1) « Depuis une dizaine d'années, les ministres qui se sont succédés au a ministère des finances ont cherché à liquider successivement toute une « série de comptes spéciaux du Trésor, qui ne représentent plus une valeur « réelle. » (Discours de M. Léon Say, sénateur, 29 mars 1888.) On a, en effet, dans ces derniers temps, distrait des services spéciaux un certain nombre de comptes, ouverts depuis longtemps, et qui ne parvenaient pas à se solder eux-mêmes, comme l'avaient supposé les prévisions, ou plutôt les illusions primitives.

Ainsi les avances pour la portion de V emprunt grec garanti par la Franve viennent de disparaître, conformément aux prescriptions de la loi du budget de 1887. En 1832, la Russie, l'Angleterre et la France avaient garanti, en commun, un emprunt de 100 millions de francs, contracté par le gouvernement hellénique. L'emprunt fut souscrit en 1833, mais la Grèce s'abstint d'en payer les intérêts : la garantie des grandes puissances fonctionna donc et la France, engagée pour un tiers, paya successivement 31.793.277 fr. En 1857, une Commission internationale convint que la Grèce commencerait à rembourser les avances faites pour son compte, à raison de 900.000 fr. par an, dont un tiers à la France. L'annuité de 300.000 fr. nous fut payée à dater de 1801 ; mais, dès 18G4, les 900.000 fr. furent réduits à G00.000 fr., afin de constituer une liste civile de 300.000 fr. au roi Georges I. (Convention du 5 janvier 18G4.)

De 1805 à aujourd'hui, les 200.000 fr. que cette nouvelle fixation nous attribuait ont été, sans doute, régulièrement acquittés. Mais, en 1886, au bout de vingt ans, ces versements accumulés n'aboutissaient encore qu'à un total de 4 millions, ce qui, avec quelques payements antérieurs, laissait subsister une avance de 27.094.000 fr. A ce train, il aurait fallu 135 ans à la Grèce pour se libérer complètement. 135 ans ajoutés à 33 ans déjà écou-

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justifient, au début, l'inscription de la dépense parmi les services spéciaux. Ainsi, les communes doivent rembourser, au moyen d'annuités successives, à l'État, le montant de ses avances actuelles pour l'achèvement des chemins vicinaux. Elles lui rembourseront, de même, ses avances pour la construction d'établissements scolaires. Ces deux comptes seront, dès lors, un jour soldés et éteints par des remboursements.

La réorganisation des défenses de Calais a été classée parmi les services spéciaux du Trésor uniquement parce que les calculs faits au début de l'entreprise ont permis de supposer que les nouveaux travaux coûteraient une somme égale au produit de la vente des terrains abandonnés. On a commencé par prélever directement dans les caisses du Trésor le prix des travaux, sauf à Fy restituer successivement, au fur et à mesure de la rentrée du produit des aliénations. De cette façon, le budget a pu être dégagé d'une opération qui, suivant les ministres de l'époque, n'aurait fait que troubler son ordonnance, en chargeant certaines années d'une dépense supplémentaire, dont la contre-partie se serait

lès auraient donné à ce service spécial du Trésor une durée de 168 ans. Que devenait le caractère provisoire des comptes spéciaux ? Aussi, en 1886, se résolut-on à rayer les avances pour l'emprunt grec de la liste des services spéciaux. La loi du budget de 1887 décida, en conséquence, que les 27 millions non remboursés seraient passés par profits et pertes aux découverts du Trésor et que les 200.000 fr. de versements annuels de la Grèce profiteraient au budget ordinaire. (Art. 4 de la loi de finances du 26 février 1887.)

La loi du budget de 1888 vient, dans des conditions analogues, de passer également par profits et pertes, c'est-à-dire, d'inscrire parmi les'découverts du Trésor, 9.716.878 fr. de créances irrécouvrables appartenant "au service spécial intitulé : Prêts à l'industrie (loi du 1er août 1860). Ces prêts, consentis pour 36.840.166 fr., en 1860, n'ont été remboursés que très imparfaitement par les emprunteurs. Au bout de vingt-sept ans, l'arriéré s'élevait encore à 11. 858. 919 fr., sur lesquels ^9.716.878 fr. étaient irrécouvrables. Le compte n'aurait donc jamaispu se solder, par ses propres ressources, si, pour l'alléger, la loi du budget de 1888 n'avait éliminé sa partie irrécouvrable, en ne laissant subsister à son débit que 2.131.941 fr., sur lesquels on conserve quelques espérances. (Loi de finances du 30 mars 1888.)

Le service spécial ouvert pour Y Exposition universelle de 1 878, en vertu de la loi du 31 juillet 1876, a dû, de même, être clos et soldé au moyen d'un secours exceptionnel de l'État. Les recettes de l'Exposition de 1878, en effet, ont été loin de couvrir ses dépenses, malgré le supplément fourni par la loterie finale, et, pour balancer définitivement les unes et les autres, le budget a fourni une subvention de 21.704.000 fr., moyennant quoi le compte a été définitivement rayé en 1887.

trouvée isolée, à son tour, parmi les recettes des années postérieures (1).

De même, pour le prix de la cession à la ville deSoissonsde terrains militaires provenant du déclassement de la place, des fonds versés par la ville de Nancy pour cession delà caserne Saint- Jean, des fonds versés par la ville de Paris pour l'expropriation de la caserne Nicolaï, etc.. De même encore, pour les avances consenties à la Compagnie des Messageries maritimes et à la Compagnie transatlantique, que l'État récupère au moyen d'une série d'annuités, prolongées pendant de longues années après le versement de son prêt primitif en capital. De mêmeenlin, pour les garanties d'intérêt aux Compagnies de chemins de fer, qui doivent nous occuper spécialement.

Le service des garanties d'intérêt ligure, avec les commentaires suivants, au compte général des finances, dans l'article qui leur est annuellement consacré: «Aux termes des conventions avec les « Compagnies de chemins de fer, les payements que l'État fait « aux Compagnies, à titre de garantie d'intérêt, sont des avances « dont il doit être remboursé, avec les intérêts à 4 0/o, sur les « produits nets des lignes auxquelles s'applique la garantie d'in- « térêt, dès que ces produits nets, accrus des produits non réser- « vés de l'ancien réseau, dépassent l'intérêt et l'amortissement « garantis. »

D'après les conventions passées avec les Compagnies de chemins de fer, dont les plus récentes datent de 1883, l'État garantit, en effet, aux Compagnies un minimum d'intérêt sur le capital de leurs dépenses d'établissement. Il comble, chaque année, de ses deniers, en vertu de cette garantie, les insuffisances du produit

(1) La réorganisation des défenses de Calais, qui constitue un des exemples de services spéciaux les plus faciles à saisir, a été classée dans cette catégorie en vertu de la loi du 21 avril 1879.

Les dépenses des nouveaux travaux ont été prévus pour la somme de 14 millions, que doivent exactement couvrir les produits de la vente des terrains devenus disponibles par la suppression de l'ancienne enceinte, évalués également à 14 millions. Jusqu'ici, d'après les dernières situations, il a été dépensé G. 844 .761, prélevés sur les fonds du Trésor. Aucune recette n'est encore venue compenser ce prélèvement.

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de leur exploitation. Mais les subventions fournies de la sorte par l'État ne constituent que des avances. Les Compagnies doivent en rembourser à l'État l'intégralité, avec l'intérêt à 4 0/q, soit pendant le cours même de leur concession, si la progression de leurs revenus le permet, soit à l'expiration de leur concession seulement.

L'idée d'avances, qui existe très réellement, comme on le voit, en matière de garantie d'intérêt, a déterminé, en 1885, leur classement parmi les services spéciaux du Trésor. Du moment, at-on dit, à cette époque, qu'il ne s'agit que d'une avance, les dépenses actuelles seront un jour remboursées et balancées. Dès lors, pourquoi faire peser exclusivement sur les budgets de notre génération le poids de charges, dont la contre-partie en recettes viendra exclusivement enrichir les budgets des générations suivantes. Ne vaut-il pas mieux éliminer l'opération des budgets, dont elle ne fait que troubler l'aménagement, et la classer à part, dans un compte voisin du Trésor, où elle s'alimentera provisoirement? C'est ce que la loi du 8 août 1885, relative au budget de 1886, a réalisé, en stipulant, dans son titre V, article 14 : « Il est « créé, parmi les services spéciaux du Trésor, deux comptes in- « titulés : Avances aux Compagnies de chemins de fer français (( pour garantie d'intérêt et avances aux Compagnies de chemins ce de fer algériens pour garanties d'intérêt. »

Chaque année, depuis lors, l'exécution de cette prescription a permis de distraire le montant des garanties des budgets ordinaires. Celui de 1888 s'est allégé de ce fait de 85 millions, celui de 1889 de 75 millions (1), celui de 1890 s'allégera de 69 millions. Grâce à cette ingénieuse transposition, l'équilibre du budget ordinaire est devenu moins pénible à obtenir. On s'en est rapproché d'une distance de 75 ou de 85 millions (2). Là réside le seul,

(1) Loi du budget de 1889. Avances pour garanties d'intérêt :

aux chemins de fer français 54.000.000 fr.

aux chemins de fer algériens./ 21.000.000

Total 75.000.000

(2) Dans l'avenir, ces 75 millions s'élèveront au double, sans aucun doute, et, par conséquent, la combinaison de loi du 8 août 1885 semblera de plus en plus précieuse aux préparateurs du budget.

le véritable motif du classement des garanties d'intérêt au titre des services spéciaux du Trésor. Les arguments théoriques n'ont été invoqués que pour la forme et nous les avons rappelés beaucoup plutôt au poin t de vue de la science que de la vérité.

§ 2. — Les cinq titres précédents ne peuvent être additionnés.

La conclusion naturelle de l'analyse des cinq titres précédents serait l'addition des totaux, auxquels chacun d'eux aboutit. On posséderait ainsi la récapitulation du budget. Mais ni la loi de finances, ni les exposés des motifs ni les rapports des Commissions n'entreprennent jamais une telle addition. Nous pourrions, sans doute, aisément combler, nous-mêmes, cette soi-disant lacune. Voici, en effet, les chiffres de chacune des cinq parties du budget général, pour l'exercice 1890, d'après le projet ministériel (1) :

Budget ordinaire 3.036.381 .108

Budget sur ressources extraordinaires .... 180.938.000

Budget sur ressources spéciales 477.583.507

Budgets annexes rattachés par ordre au

budget général ' 89 . 499 . 033

Services spéciaux du Trésor 69.000.000

L'addition, si on voulait la faire, donnerait immédiatement 3. 853. 401. 048 fr. Mais le résultat qu'on obtient ainsi ne représente nullement le véritable total des dépenses publiques : il est exagéré d'un côté et insuffisant de l'autre.

Les cinq budgets précédents, en effet, ne sont pas, malgré leur isolement apparent, des budgets indépendants les uns des autres. C'est une suite de budgets qui conservent, quoi qu'on fasse, de nombreux liens entre eux. Ils se pénètrent mutuellement. Diverses sommes exprimées dans l'un se trouvent répétées dans les autres. Telle recette, ou telle dépense sort d'un

(1) Les chiffres de la loi définitive du budget de lS89jsont les suivants :

Budget ordinaire 3.014.974.825 fi\

Budget sur ressources extraordinaires 138. 554. 360

Budget sur ressources spéciales 404.463.647

Budgets annexes 86.993.000

Services spéciaux du Trésor 75.000.000

(Lois des 29 et 30 décembre 4888.)

RÉCAPITULATION DU BUDGET i

budget pour entrer, à titre inverse, dans le suivant. Le total général les comprend, dès lors, deux Ibis. Les budgets annexes se trouvent spécialement dans ce cas vis-à-vis du budget ordinaire, qui fournit des subventions à certains d'entre eux et reçoit les excédents des autres. Les départements, dont les recettes et les dépenses figurent au budget sur ressources spéciales, reçoivent, de même, du budget ordinaire, des subsides considérables sous les titres de fonds de secours, fonds relatifs à l'instruction publique, aux chemins vicinaux, etc. Dans le sein même du budget sur ressources spéciales, on voit les recettes départementales alimentées, en majeure partie, par les subventions (1) prélevées sur le produit des centimes communaux, etc. Ces doubles emplois devraient donc être dégagés préalablement à toute totalisation.

Il faudrait ensuite distinguer les dépenses propres à l'État, de celles qui ne lui ressortent pas. Ainsi la plus grande partie du budget sur ressources spéciales n'intéresse que les départements et les communes : vouloir réunir ce budget aux autres budgets, dans un même chiffre, serait composer un ensemble hétérogène, dépourvu de toute signification.

Le rapporteur d'un des derniers budgets à la Chambre des députés s'exprimait ainsi à ce sujet : « Rien n'est plus obscur, plus « confus, plus fertile en illusions que notre classification acte tuelle — On ajoute les uns aux autres tous les systèmes d'écri- « tures publiques portant le nom de budgets, comme si chacun « d'eux constituait un ensemble indépendant et particulier; on « totalise leur chiffre et on conclut. Ce compte est absolument « faux. » (Rapport sur le budget général de 1886, par M. Jules Roche, député, 30 juin 1885.)

Évidemment la construction des budgets français présente , à ce point de vue , un vice fondamental , vice intentionnellement maintenu, peut-être, par les préparateurs du budget, qui espèrent, en morcelant les totaux, ne pas eifrayer le lecteur par un trop gros chiffre. Nous avons dit déjà que la détermination

(1) Spécialement les contingents communaux pour chemins d'intérêt coin ni un.

du véritable montant des budgets était, à chaque session, le sujet financier le plus controversé, motivant les appréciations les plus diverses et les plus passionnées. De part et d'autre, les exagérations se donnent carrière, dans les deux sens, à défaut d'une indication officielle et sincère (1).

Les budgets étrangers n'offrent pas une telle absence de cohésion. Leur chiffre total apparaît dans les exposés financiers et dans le texte de la loi elle-même. Leurs subdivisions ne sont que des parties de ce chiffre total, destinées à en éclairer les détails et toujours susceptibles de le reconstituer. Nous avons fait ressortir cette qualité des budgets étrangers, à l'occasion de ia séparation des budgets ordinaires et extraordinaires.

En France , au contraire , le caractère propre des budgets est l'éparpillement. Ils semblent avoir été exprès construits parallèlement, de manière à ne jamais se rencontrer. Ce sont des pièces de fabrications différentes qui ne sauraient être soudées bout a bout. Le temps que nous avons consacré à leur analyse individuelle suffit, d'ailleurs, à démontrer leur état de disjonction.

§ 3. — Moyens de service et dispositions diverses.

Après les cinq titres, consacrés successivement aux diverses subdivisions des budgets, un sixième titre porte le nom de : Moyens de service et dispositions diverses. Cette dernière partie de la loi de finances réunit un assez grand nombre de sujets différents. Voici les principaux et les plus habituels d'entre eux :

1° La nomenclature des services votés, sur lesquels des crédits

(1) Nous avons essayé, dans une autre publication, de chiffrer les véritables recettes et dépenses du budget de l'État pour 1888. En prenant nos données dans les budgets de prévision, c'est-à-dire, en ne tenant aucun compte des accroissements qu'amènent toujours les crédits supplémentaires, nous avons trouvé une masse de dépenses réelles de 3.250 à 3.300 millions, en regard d'une masse de recettes de 2.1)o7 millions, d'où une insuffisance de recettes de plus de 300 millions à couvrir par l'emprunt. (L ruinée économique, 1887-1888, Les finances publiques en France.)

Pour l'exercice 1889, les même calculs donneraient des résultats encore moins équilibrés. Les dépenses s'y élèvent, au net, après déduction des doubles emplois et des opérations étrangères à. l'État, à 3.400 millions environ et les recettes normales à 3 milliards passés. L'écart à combler par l'emprunt s'élèverait donc à plus de 3o0 millions.