DISPOSITIONS DIVERSES

sèment le 29 mars 1878 et prolongée, en 1888, jusqu'en 1890. (Loi du ;}0 mars 1888, art. 25.)

4° Le montant des travaux de chemins de fer à exécuter avec Jes fonds que les compagnies mettent à la disposition de l'État et le montant des travaux do toute nature que l'Etat pourra exécuter avec les fonds que les Chambres de commerce, villes, départements et autres intéressés lui avancent.

Les conventions passées en 1883 avec les compagnies de chemins de fer, de même que les conventions que l'État passe journellement, depuis quelques années, avec les Chambres de commerce et autres corporations, pour la construction des ports de commerce, canaux d'irrigation, etc., créent, en effet, pour les Jinances publiques, des engagements dont le législateur doit régler annuellement l'échéance.

A cet effet, depuis que les conventions de 1883 sont entrées en exécution, chaque année, la loi de finances insère, parmi ses dispositions diverses, un certain nombre d'articles déterminant le maximum des dépenses qui peuvent être effectuées, en dehors du budget de L'État, mais avec ses propres fonds. Un autre article, d'après les mêmes considérations, fixe le maximum des dépenses pour travaux complémentaires, dont le ministre des travaux publics pourra inscrire l'imputation au compte de premier établissement de chacune des compagnies de chemins de fer. Du moment que l'État garantit l'intérêt de ce compte de premier établissement, il doit en surveiller et en réglementer le développement.

5° Un certain nombre d'autres dispositions figurent encore périodiquement dans le sixième titre de la loi de finances, telles que la détermination du montant des subventions que les ministres de l'intérieur et de l'instruction publique sont autorisés à accorder aux départements et aux communes pour les chemins vicinaux et pour les établissements scolaires, le programme des constructions à entreprendre par le ministre de la marine, etc.

Diverses mesures exceptionnelles, enfin (1), telles que les

(1) Nous aurions peut-être dû commencer par dire que le titre VI contient une série de prescriptions de diverses natures, dont les unes, posfié-

créations, modiiications ou suppressions d'impôts, lorsqu'elles ne figurent pas au titre I, § 2, Impôts et revenus autorisés, leur véritable place, sont insérées dans ce titre VI. Les lois fiscales de 1810 et de 1817, par exemple, qui ont codifié et restauré notre système d'impôts, étaient des lois de budget. Après 1870- 1871, cependant, un grand nombre de lois iiscaies furent rendues en dehors de la loi du budget. Évidemment cette seconde méthode semble préférable : les lois d'impôt gagnent toujours à être traitées isolément, parce qu'elles ont chance ainsi d'être mieux étudiées. Mais il sera toujours très difficile d'obtenir cette séparation de la part du législateur, que la nécessité budgétaire pousse seule, au dernier moment, à voter des taxes nouvelles.

G* Un dernier article sacramentel, l'article final de toute loi de finances, depuis le début de la Restauration (1), clôt la série des dispositions budgétaires. Cet article annuel mérite d'être cité intégralement : « Toutes contributions directes et indirectes autres (( que celles qui sont autorisées par les lois de finances de l'exercice « 1890 (2), à quelque titre ou sous quelque dénomination qu'elles « se perçoivent, sont formellement interdites, à peine, contre (( les autorités qui les ordonneraient, contrôles employés qui con-

dant un caractère annuel, sont reproduites à chaque budget, et dont les autres surgissent exceptionnellement, à titre d'innovations, de réformes, de modifications à la législation existante.

(1) Cet article est la reproduction textuelle, sauf quelques mots, de l'article 32 de la loi du 28 avril 1816, répété depuis lors, de budget en budget, jusqu'à aujourd'hui.

Auparavant même, la loi de finances du 23 septembre 1814, au premier retour des Bourbons, avait inauguré la formule, d'une manière moins complète, dans son article 19. Il semble intéressant de citer ce texte originel : « Toute contribution directe, autre que celles énoncées dans la présente « loi, à quelque titre et sous quelque dénomination que ce soit, est force mellement proscrite, à peine, contre les autorités locales qui les établi- « raient, contre les employés qui confectionneraient les rôles et les recèle veurs et percepteurs qui en feraient le recouvrement, d'être poursuivis « comme concussionnaires. » (Art. 19 de la loi du 23 septembre 1814.)

(2) Le millésime de l'année pour laquelle l'autorisation est donnée n'a été ajouté que depuis 1877, après les événements du 1G mai. La question du refus du budget étant alors soulevée, quelques écrivains émirent l'avis, qu'à la rigueur le gouvernement pourrait se passer de vote pour percevoir les impôts, parce que les perceptions se trouvaient autorisées, d'une manière permanente, par des lois antérieures. Afin d'enlever, à l'avenir, tout prétexte à un tel raisonnement, les lois de finances ont, depuis lors, nettement précisé, dans leur article final, l'année à laquelle s'applique exclusivement leur autorisation.

DISPOSITIONS DIVKRSES

(( fectionneraient les rôles et tarifs et ceux qui en feraient le re- « couvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sans « préjudice de l'action en répétition pendant trois années contre « tous receveurs, percepteurs ou individus qui en auraient fait « la perception. »

Cette formule contient toute la théorie parlementaire de l'impôt (1). Les conquêtes successives des États généraux, les droits exclusifs des représentants de la nation y sont solennellement affirmés. Non seulement ils y sont affirmés, mais ils y sont sanctionnés, d'une manière précise et efficace. En dehors des autorisations du Parlement, l'autorité qui tenterait d'ordonner des perceptions deviendrait passible de poursuites comme concussionnaire; le comptable, qui effectuerait des recouvrements, tomberait sous le coup des mêmes poursuites, sans préjudice de l'action en répétition exercée contre lui pendant trois ans. Ces divers agents ne sauraient ici se retrancher derrière les ordres et la responsabilité de leurs chefs. Le Parlement considère chaque autorité, chaque comptable, quel que soit son rang, comme personnellement responsable vis-à-vis de lui. Il veut être seul obéi, en cette matière, du haut en bas de la hiérarchie.

Nous sommes ainsi arrivés au terme de l'examen des articles du texte du projet de loi de finances. Ces articles de loi et les états annexes (2), auxquels ils renvoient, constituent le projet de loi môme du budget. Les uns et les autres recevront la sanction du Parlement et formeront, quand ils auront été votés, le texte officiel de la loi du budget.

(1) Un article analogue serait nécessaire en ce qui concerne les dépenses. Nous l'indiquons dans le chapitre XXV, relatif au payement des dépenses.

(2) Les états annexes font partie intégrante de la loi de finances. Nous insistons sur ce caractère afin d'éviter la confusion qui pourrait naître entre les états annexes et les documents généraux annexes, dont nous allons parler. Ceux-ci ne représentent 'plus que des développements subsidiaires, étrangers au texte officiel de la loi de finances.

§ 4. — Documents généraux annexes.

La troisième division du volume du projet de budget est intitulée : Documents généraux annexes (1). Elle remplit un espace notablement plus étendu que les deux divisions précédentes (2). Mais nous savons déjà que, malgré le nombre supérieur de ses pages, elle a beaucoup moins d'importance. Les documents généraux annexes, en effet, n'ajoutent rien aux éléments essentiels de l'exposé des motifs et du projet de loi. Ils ne font qu'en commenter et en développer les données principales.

La plupart de ces annexes sont fournies, chaque année, en vertu de traditions anciennes (3); d'autres, en vertu de prescriptions législatives spéciales. Parmi les premières, nous pouvons citer :

La comparaison sommaire, pour chaque budget, de l'ensemble des recettes et des dépenses proposées, avec les recettes et les dépenses votées pour l'exercice précédent;

Le tableau détaillé des recettes proposées, par branche de perception, précédé d'une note préliminaire , expliquant le mode d'évaluation adopté, les résultats de l'exercice précédent et, éventuellement, les modifications législatives projetées;

Le tableau détaillé, par ministère, des crédits demandés. C'est

(1) Ce titre de Documents généraux annexes, que nous donnons à la troisième partie du volume du budget, n'est pas exactement son titre officiel. Certains documents sont classés sous le titre de Documents généraux, notammentla comparaison des propositions de recettes et de dépenses avec les chiffres votés pour l'exercice précédent, les tableaux de la dette flottante, des découverts du Trésor, des services spéciaux, etc. Tous les autres renseignements, tels, par exemple, que les développements des crédits par ministères, qui sont les plus étendus d'entre eux, portent seulement le titre d'Annexés. (Annexe n° 1, n° 2, n° 3, etc.) Comme nous ne voyons pas de différence essentielle dans le caractère des uns et des autres, nous les avons réunis sous le titre unique de documents généraux annexes, qui combine leurs deux noms.

(2) Dans le volume du projet de budget de 1800, l'exposé des motifs et le texte de projet de loi occupent 177 pages. Les documents généraux annexes remplissent le surplus des 2.250 pages.

(3) Aucune règle, en effet, ne détermine la nature et le nombre de ces annexes. Le seul précepte que contienne sur ce point le décret du 31 mai 1862 est le suivant : « Art. 9, — Les services du personnel et du matériel « doivent être présentés d'une manière distincte H séparée. » Cette disposition est extraite de l'arrêté du 13 brumaire ap X.