HISTOIRE DE LA SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE

où elle s'arrête aujourd'hui, pour tendre à descendre jusqu'au paragraphe et à l'article.

Les assemblées législatives du Consulat (1) et du premier Empire votaient le budget des dépenses en bloc, ou presqu'en bloc. Une première loi ouvrait, en un seul chiffre, des crédits provisoires pour toute l'année. Cette loi constituait la seule règle budgétaire jusqu'au milieu, ou même la lin de l'année. Alors seulement, une seconde loi complétait le montant de l'allocation provisoire et décomposait son total par ministère et par service, en vingt subdivisions environ seulement (2).

« guerre, de la marine et des colonies, aux ponts et chaussées, etc ;

« d'une somme de 300.000.000 L, pour acquitter le traitement des ecclé- « siastiques et des religieux des deux sexes supprimés, les pensions de « l'État, les intérêts de la dette publique, etc., lesquelles deux sommes « réunies montent à 582.700^1ivres. .. »

Or, cette loi du 18 février Î791 est une des plus complètes de l'époque, au point de vue budgétaire : elle est la seule qui prévoie les dépenses d'une année entière.

L'Assemblée constituante, en méconnaissant ainsi les règles de la sp£T cialité, péchait bien réellement par ignorance : n'ayant trouvé, sous ce; rapport, aucune préparation dans les traditions de l'ancien régime, elle( n'avait eu le temps encore de rien édifier, elle-même. Car, autrement, son sentiment naturel l'eût spontanément conduite à restreindre tes droits du pouvoir exécutif, au moyen de la spécialité des votes.

(1) Sous le Consulat et sous l'Empire, les mômes pratiques furent suivies. Le premier budget du Consulat, fixé par la loi du 19 nivôse an IX, est ainsi libellé : « Art. 1er. La somme de 415 millions est mise à la disposition du « Gouvernement pour les dépenses des différents ministères pendant « l'an IX. » Aucune répartition de ce total de 415 millions n'est indiquée.

Pour l'an X, la loi du 17 floréal an X s'exprime ainsi : a Art. 1er. La « somme de 300 millions, faisant avec celle de 200 millions, comprise dans « la loi du 25 ventôse an X, celle de 500 millions, est mise à la disposi- « tion du Gouvernement. » Puis, l'article 3 répartit ces 500 millions entre 18 chefs de dépenses. Mais cette loi du 17 floréal an X intervenait seulement dans le huitième mois de l'année : la répartition qu'elle contenait ne représentait donc plus guère qu'un renseignement et non une prescription.

(2) Le budget de 1808 peut servir d'exemple pour tous les budgets du premier Empire.

La loi du 15 septembre 1807, « relative au budget de l'État », s'exprimait ainsi : « Art. 15. La somme de 600 millions est mise à la disposition du « Gouvernement, à compte des dépenses du service de l'année 1808. »

Aucun autre article de ladite loi du 15 septembre 1807 ne décompose ce bloc de 600 millions, qui constitue ainsi l'unique budget officiel de 1808. Cependant, le 25 novembre 1808, à la fin donc de ladite année, intervient une nouvelle loi « relative au budget de l'État », qui s'exprime ainsi, en ce qui concerne 1808 : «Art. 3. La somme de 130 millions, faisant avec celle de

A l'avènement de la Restauration, les mêmes pratiques prévalurent d'abord. On se souvient, en effet, avoir vu de singulières théories surgir, dans les premières années du retour des Bourbons, au sujet du droit des Chambres en matière de dépenses (1). Ces théories attribuaient bien aux représentants de la nation le vote complet et absolu des recettes, conformément aux prérogatives toujours reconnues des États généraux, mais elles prétendaient qu'une fois les recettes votées, leur montant total devait être mis à la disposition du gouvernement pour être dépensé au mieux des intérêts du pays. « Le consentement de l'impôt em- (( porte nécessairement la libre disposition de son produit, » disait le comte Garnicr à la Chambre des Pairs en 1815. Plus tard encore, M. Roy répétait en 1820 : « Le roi seul a le droit de faire « aux dépenses l'application de l'impôt. » Heureusement les partisans de l'ancien régime ne purent faire triompher leurs prétentions et, dès 1817, une loi limita les subdivisions dans lesquelles le pouvoir exécutif devait demeurer enfermé.

La loi du 25 mars 1817, la première relative au sujet qui nous occupe, est ainsi conçue: « Art. 151. La dépense ne peut excéder « le crédit en masse ouvert à chacun d'eux (les ministres). Ils (( ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser au delà de ce « crédit. » (Loi de finances du 25 mars 1817.) D'après ce texte, par lequel fut inauguré en France le système de la spécialité, le budget des dépenses cessa d'être l'objet d'un vote en bloc : il fut voté par ministère. Chaque division par ministère composa un

« G00 millions, portée en Fart. 15 de la loi du 15 septembre 1807, la somme «c totale de 730 millions, est mise à la disposition du Gouvernement. »

Puis l'article 5 continue ainsi : « Cette somme sera employée au payement d'abord de la dette publique et ensuite aux dépenses générales du service comme il suit. (Un tableau aligne alors 21 chefs de dépenses, avec les chiffres qui les concernent.) Depuis le début de l'année jusqu'au 25 novembre, c'est-à-dire pendant prés de onze mois sur douze, le Gouvernement impérial avait donc vécu sur le bloc de 600 millions alloué par la loi du 15 septembre 1807. Pour le dernier mois de l'année seulement, une répartition Sommaire apparaît, répartition qui constitue, comme il est dit ci-dessus, une indication et non plus une limitation.

A son tour, la même loi du 25 novembre 1808 disposait pour 1809 en disant : « Art. 10. La somme de 600 millions est mise à la disposition du « Gouvernement, à compte des dépenses de 1801). »

(1) Voir chapitre IL