LA SPÉCIALITÉ PAB CHAPITRE

Gomme la même spécialité existe encore aujourd'hui, notre historique se trouverait dès maintenant terminé, si, dans le cours du second Empire, toutes les phases précédentes n'avaient été parcourues de nouveau. La spécialité par chapitre subsista, en effet, telle que la loi du 29 janvier 1831 l'avait établie, jusqu'à la fin du (Gouvernement de Juillet. Elle traversa intacte la période de 1848. Mais, en 1So2, on revint au vote par ministère, comme en 1817 (Constitution du 25 décembre i852) (1). En 1861, le vote par section lui succéda, comme en 1827 (sénatus-consulte du 31 décembre 1861) (2). Enfin, le vote par chapitre fut conquis, en 1869, comme il l'avait été en 1831 (sénatus-consulte du 8 septembre 1869) (3).

La loi du 16 septembre 1871, après la chute de l'Empire, confirma les dispositions du sénatus-consulte du 8 septembre 1869, dans les termes suivants : « Art. 30. Le budget est voté par cha- (( pitre- » Cet article de la loi du 16 septembre 1871 l'orme encore aujourd'hui la législation existante en matière de spécialité. Nous allons donc le commenter avec quelques détails.

§2. — Définition du chapitre. — Projets de spécialiser les vot<>* législatifs jusqu'aux subdivissons inférieures de l'article et du 'paragraphe .

D'abord, qu'est-ce qu'un chapitre? Depuis longtemps , le mot est prononcé, sans que sa définition ait été formulée d'une manière préoise. Nous avons remarqué seulement que, dans l'é-

(1) Le sriiuLus-coiisiilte du 25 décembre 1852, portant interprétation et modification de ta Constitution du 15 janvier 1852, s'exprime ainsi : « Art, 12. Le budget des dépenses est présenté au Corps législatif avec ses « subdivisions administratives, par chapitre et article. Il est voté par « ministère. »

(2) Le snatus-consulte du 31 décembre 1861, portant modification des articles 4 et 12 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, dit : « Art. prête micr. Le budget de chaque ministère est voté par section, conformément « & la nomenclature annexée au présent sénatus-consulte. »

(3) Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, qui modifie divers articles d(3 la Constitution, ainsi que les articles 3 et 5 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852 et l'article 1er du sénatus-consulte du 31 décembre 1861, «lit : « Art. 9. Le budget de chaque ministère est voté par chapitre, « conformément à la nomenclature annexée au présent sénatus-consulte. »

cbelle décroissante des subdivisions budgétaires, il occupait une des dernières places et qu'au-dessous de lui ne se rencontraient plus que le paragraphe et l'article.

Le décret du 31 mai 1862 s'exprime ainsi au sujet du chapitre : « Art. o(). Chaque chapitre ne contient que des services corré- « latifs et de même nature (l).^o Mais peut-on déduire une définition de ce texte? Suffit-il de dire, d'après lui, que le chapitre est une circonscription budgétaire ne contenant que des services corrélatifs et de même nature? Évidemment non ; car une section, un ministère tout entier, ne contiennent aussi que des services corrélatifs ou de même nature. Et si, au lieu de s'élever jusqu'à la section et au ministère, on descend au-dessous du chapitre, à l'article et au paragraphe, les services, devenant plus restreints, possèdent, encore bien davantage, la qualité d'être corrélatifs ou de même nature. Par conséquent, la formule s'appliquerait indistinctement à tous les objets dont elle veut précisément distinguer celui qu'elle a en vue.

Cependant, il faut reconnaître, avant de nous aventurer à la recherche d'une autre rédaction, que le mot chapitre n'est guère susceptible d'une exacte définition. Le chapitre, en effet, représente une personnalité de convention, mobile, incertaine dans ses limites, que les pouvoirs publics peuvent, à leur gré, étendre ou rétrécir. Nous verrons tout à l'heure que le nombre et l'importance des chapitres varient constamment, sans autre motif que la volonté des préparateurs du budget. En parlant de la spécialité des circonscriptions budgétaires, Royer-Collard disait: « Qu'on les appelle chapitres ou autrement, peu importe ! » (18 avril 1822. )De même, en 1830,1e rapporteur du projet de loi, devenu la loi du 29 janvier 1831. écrivait : « Le principe de la « classification une fois adopté, le nom qui sera donné à chaque « division importe peu. » (Rapport du o novembre 1830.) Le chapitre ne saurait, dès lors, être défini en lui-même. II n'a pas de consistance propre. Il n'existe qu'à titre d'échelon dans la

(1) Cet article du décret du 31 mai 4862 est emprunté à l'art. 4i de la loi du ^9 janvier 1831, déjà cit<r>e plus haut.

LA SPÉCIALITÉ PAR CïïÀPITKK

série des subdivisions budgétaires; il est au-dessous de la section et au-dessus du paragraphe et de l'article ; c'est par rapport à ces deux voisins qu'il se personnifie, ce sera donc aussi par rapport à eux que nous pourrons le définir, en disant: ce Lécha- « pitre est une subdivision du budget des. dépenses de chaque « ministère, plus étendue que le paragraphe et l'article, et com- « prenant des services corrélatifs et de même nature. »

Le nombre et l'étendue des chapitres, avons-nous dit, ont beaucoup varié. Leur nombre a augmenté considérablement depuis 1831, et leur importance moyenne a conséquemment beaucoup diminué, malgré l'accroissement des chiffres budgétaires.

En 1831, le nombre des chapitres du budget ne s'élevait qu'à 164. C'était le début de la spécialité budgétaire par chapitre. En 1847, à la fin de la monarchie de Juillet, le budget comprenait 338 chapitres. En 1852, il en comprenait 302. En 1877, 388; en 1882, 481. En 1883, le Gouvernement, dans le projet de budget de 1884, (1) créa lui-même 156 chapitres nouveaux.

Leur nombre se trouve ainsi porté à 637 pour le budget ordinaire. Le budget de 1889 contient, en totalité, 193 chapitres. Celui de 1890 en contient 807 (2). Il existe donc aujourd'hui près de cinq fois plus de chapitres qu'en 1831.

(1) « Les chapitres ne sont pas toujours établis conformément à la régie « tracée par l'article 11 de la loi du 29 janvier 1831 , aux termes duquel « chaque chapitre ne doit contenir que des services corrélatifs ou de même « nature. En effet, dans certains départements ministériels, du moins, on « confond quelquefois les dépenses du personnel avec celles du matériel, « et même, dans les dépenses du matériel, on trouve souvent des services « qui n'ont pas entre eux la corrélation et la similitude exigées par la loi. « Le seul but véritablement pratique à poursuivre est la spécialité par ser- « vice de dépenses.

« L'augmentation du nombre des chapitres, leur spécialisation mieux « définie, aura pour effet de circonscrire dans des limites plus étroites la « faculté qu'ont les ministres de se mouvoir dans l'intérieur d'un mémo « chapitre. » (Projet de budget de l'exercice 1884. Exposé des motifs <Ju ministre des finances, 3 mars 1883.)

(2) Les 807 chapitres du projet de budget de 1890 se décomposent ainsi :

Budget ordinaire 693 chapitres.

Budget sur ressources extraordinaires -\ 21 — | * *t

Budget sur ressources spéciales.. ] 16 — \ v ,

Budgets annexes 77 —

Total . 807 chapitres!!

Leur mporlance individuelle, en 1831, avec un budget de vm milliard environ, représentait une moyenne de 6.100.000 francs. Aujourd'hui, avec un budget de trois milliards passés, cette moyenne n'est plus que de 4.000.000 francs environ (1).

Le Gouvernement ne s'est pas engagé, en 1883, dans la voie de l'augmentation du nombre des chapitres aussi spontanément qu'on pourrait le supposer. Il y a été poussé par des propositions plus radicales. L'initiative parlementaire, en effet, depuis quelques années, demande que le vote législatif descende plus bas que le chapitre et pénètre jusqu'au paragraphe, ou à l'article (2).

(1) Les moyennes ici ,.comme toujours, n'ont qu'une signification très incomplète, car le montant de chaque chapitre varie, en réalité, dans des proportions excessives. Certains chapitres des projets de budget de 4889 et 4890 s'élèvent à 434 millions, tandis que d'autres ne dépassent pas 4000 fr. Les moyennes perdent pied dans cet immense écart entre 4000 fr. et 434 millions. Voici, du reste, quelques exemples de l'importance respective des divers chapitres, extraits du projet de budget de 4890 :

Ministère des finances.

Chapitres 4. Rentes 4 4/2 0/0 305.540.303 fr.

— 2. Rentes 3 0/0 • 433.555.416

— 22. Rentes viagères d'ancienne origine 4.685

— 25. Pensions militaires de la guerre 93.000.000

— 49. Administration centrale. Indemnités di-

verses 23.500

Ministère de la guerre.

— 43. Infanterie (solde des corps de troupe). . . 415120. 9S0 1Y.

— 24. Fourrages 69.347.220

Ministère des travaux publics.

— 9. Service des chemins de fer (matériel)... 64.500 fr.

— 48. Routes et ponts 25.850.000

— 53. Rachat de lignes de chemins de fer 4.000

(2J Lus articles et les paragraphes forment, avons-nous dit, des subdivisions dans le sein des chapitres.

Ainsi, à titre d'exemple, le chapitre 49 du ministère des finances est ainsi libellé, au projet de budget de 4890 : Chapitre 49. Indemnités diverses.

Article 4cr. Indemnités de responsabilité :

§ 4cr. Au caissier-payeur central du Trésor public... 9.000 fr.

§ 2. Au payeur central de la dette publique 3.000

Article 2. Indemnités de responsabilité aux agents comptables :

§ 4er. Des virements de compte 3.000

§ 2. Des transferts 3.000

§ 3. Du grand-livre 3.000

§ 4. Des reconversions et renouvellements de rentes

au porteur 2.500

Total du chapitre 49 23.500 fr*