CONFLITS BUDGÉTAIRES EN ITALIE

Le Sénat américain a usé, à diverses reprises, des droits qui lui sont ainsi conférés. En 1871, par exemple, les sénateurs étant protectionnistes et les représentants inclinant vers le libreéchange, les deux assemblées ne purent s'accorder sur la nature des dégrèvements à opérer. Les budgets se réglaient alors par de larges excédents, qui déjà avaient permis de supprimer près de douze cents millions de taxes, depuis la lin de la guerre de sécession. Il s'agissait d'alléger encore les recettes de cent nouveaux millions. La Chambre voulait diminuer les droits de douane. Le Sénat s'obstinait à appliquer exclusivement les réductions aux droits intérieurs. Le conflit» sur ce point, dura plus d'un mois; il fallut réunir plusieurs conférences. Enlin, une transaction fut conclue au prolit des contribuables, qui reçurent 260 millions de réductions d'impôt, au lieu de 100 millions.

En juin 1876, à la lin de Tannée iiscale 1875-1876, au moment ou un nouvel exercice allait s'ouvrir, le 1er juillet 1877, les discussions entre les deux assemblées se renouvelèrent au sujet des crédits de l'armée. La Chambre désirait réduire ce crédit dans des proportions qui semblèrent excessives au Sénat : on s'en tenait à quinze millions de francs, sans parvenir à s'entendre. L'année fiscale expira et, au début de 1876-1877, aucun crédit ne se trouvait alloué pour l'armée. Le payement de la solde des troupes dut être suspendu. « Nous avons une armée en service, <c disait le message présidentiel, autorisée par la loi et ayant droit ce d'être payée, mais sans fonds disponibles pour cet objet. » Enlin, une allocation provisoire fut votée, puis une transaction conclue. La réduction définitive porta sur 10 millions, au lieu de 15 millions de francs. Les services reprirent leur marche régu-

« avec son rapport aux deux .Chambres du Congrès. Croit-on qu'à ce

«• moment une discussion de déffetil s'engage à la Chambre ? Point du tout

« La Chambre, comme le Sénat, doit accepter ou rejeter le tout, tel qu'il « est sorti de la délibération de la conférence. On voit sans peine lim-

« mense avantage que cette procédure ménage au Sénat 11 suffit que

« trois sénateurs, membres delà Commission, montrent un peu de ténacité, « pour que la majorité des modilications recommandées par le Sénat soient « conservées dans le texte, dit de conciliation, que les représentants, laute « de temps, seront amenés à ratilier. »

lière. Depuis cotte époque, aucun conflit d'une aussi grave apparence ne s'est renouvelé (1).

Dans une seconde catégorie, viennent se ranger les pays où, non seulement la Chambre haute subit la priorité de la Chambre des députés, mais où son droit de vote budgétaire se trouve encore limité par certaines restrictions d'initiative.

La Belgique, la Hollande, la Prusse, l'Angleterre font partie de cette nouvelle classe.

En Belgique, aucune dépense nouvelle, aucune aggravation d'impôt ne peuvent être proposées par le Sénat, ni votées d'abord par lui (2). En Hollande, la première Chambre des États généraux a seulement le droit d'approuver ou de rejeter en bloc la loi de finances. En Prusse, de même, la Chambre des seigneurs ne peut qu'approuver ou rejeter, en bloc, le budget.

En Angleterre, la situation de la Chambre des lords est analogue : quelques détails spéciaux sont nécessaires à son égard.

« D'après une de ces maximes qui ont force de loi, sans être « écrites dans aucun statut (3), toute l'initiative des lois de

(1) En 1882 seulement, le président Arthur suspendit, par son veto, l'exécution d'une loi qui, à la veille d'élections générales, augmentait subitement de plus de 90 millions de francs le crédit des rivières et des ports (message du 1er août 1882). Le président faisait observer que ces crédits n'avaient pas l'intérêt général pour objet, mais qu'ils tendaient, au contraire, exclusivement à favoriser des localités. A ce titre, ils devaient demeurer en dehors du budgetîfédéral. Le veto présidentiel s'appuyait sur de très bonnes raisons. Seulement, d'après la Constitution, il ne put que forcer les Chambres à renouveler leur vote avec une majorité de plus des deux tiers, ce qu'elles firent sans hésiter. Le bill passa dès lors définitivement.

Cet exemple s'applique, non pas aux pouvoirs respectifs des deux Chambres, mais seulement à leurs relations avec l'exécutif. Il n'est indiqué ici qu'à titre de renseignement sur le mécanisme financier des budgets fédéraux.

(2) Le Sénat belge peut cependant amender ou rejeter toute proposition financière émanant de la Chambre des représentants.

(3) M. Boutmy écrit à ce sujet : « En 1793, Hérault de Séchelles faisait « demander à la Bibliothèque nationale un exemplaire des lois de Minos. « On commettrait une erreur toute pareille si l'on s'avisait de chercher le « texte de la Constitution anglaise. » Plus loin, il ajoute, au sujet de la Chambre des lords : a Qu'on interroge les textes constitutionnels sur la « division du Parlement en deux Chambres? Elle a commencé d'elle - « même avant 1350 et s'est perpétuée depuis, sans aucune loi. Sur le droit « de priorité de la Chambre des communes en matière d'impôt? Ce droit,

CONFLITS BUDGÉTAIRES EN ANGLETERRE

ce finances appartient à la Chambre des Communes », dit lord Brougham, dans un article du Dictionnaire de la politique La Chambre des lords, en Angleterre, ne possède donc, comme la Chambre haute en Hollande et en Prusse, d'autre alternative que d'approuver ou de rejeter le budget en bloc- Ici, cette alternative aboutit d'autant plus fatalement à l'impuissance que Yact d 'appropriation, qui constitue le budget anglais, n'est voté par les Communes qu'en fin de session, au mois d'août environ, comme l'ont expliqué les chapitres précédents. A cette époque, il ne reste qu'un délai notoirement insuffisant à la Chambre des lords pour étudier la loi de finances et surtout pour prendre une résolution aussi grave que celle de son rejet en bloc. Son intervention budgétaire, dès lors, n'a plus qu'un caractère honorifique, analogue à celui des solennités de la sanction royale de Yact d' appropriation décrites plus haut.

Mais l'autorité de la Chambre des lords devient plus efficace, à l'égard du fonds consolidé et des money biils. Le fonds consolidé, comme on le sait, n'est pas voté annuellement : il demeure en dehors de Yact d'appropriution^Ses dispositions sont permanentes et ne peuvent être modifiées qu'en vertu de lois rendues dans la forme ordinaire. A leur égard, la Chambre des lords retrouve donc son autorité législative habituelle. De même, en ce qui concerne les money bills, ou lois spéciales d'impôts, détachées de Yact d" appropriation, au sujet desquelles la Chambre haute se prononce librement.

Ces derniers nous amènent à rappeler le conflitcélèbre survenu en 1860, entre les deux assemblées, conflit cité dans tous les ouvrages de finances, sur lequel, par conséquent, nous n'avons pas à nous étendre longuement. Il s'agissait, en 1860, d'un money bxll portant suppression de l'impôt sur le papier et adopté par la Chambre des communes. Les Lords, préoccupés de l'intérêt de l'équilibre budgétaire, refusèrent de sanctionner cette suppression (1). Une telle résolution ne pouvait manquer de soulever de

« qui est stipulé expressément dans la Constitution des États-Unis ci dans « la noire, n'est fondé en Angleterre que sur le long usage. » (Études de droit consl litutionnnel, déjà citées.)

(1) La seconde lecture du bill fut ajournée à six mois, ce qui équivalait à son rejet.

vives récriminations de la part des Communes. Celle-ci protestèrent, prétendant que leurs privilèges étaient violés, que le système financier de l'Angleterre se trouvait bouleversé, etc. Jamais, disaient-elles, jusqu'ici, laChambre haute ne s'était permis de reviser nos calculs au sujet de l'équilibre des recettes et des dépenses. Ce sont là des matières relevant exclusivement de notre compétence. On ne saurait tolérer de tels empiétements, à l'encontre de nos droits séculaires. Des consultations furent rédigées, des déclarations votées, de volumineux rapports publiés. Mais, en somme, comme la légalité avait été strictement respectée, il fallut bien se soumettre, provisoirement au moins, jusqu'à ce que la découverte d'un autre procédé pseudo-légal permît de forcer la main de la Chambre des lords. Dans ce but, l'année suivante, le Gouvernement (4) intercala, dans le corps de la loi de linances (de Vact d*appropriatiori)y une disposition qui supprimait l'impôt sur le papier. Contrainte de rejeter le budget en bloc, ou de l'accepter tel quel, la Chambre des lords dut, comme toujours, se ranger à ce dernier parti : elle donna, ainsi implicitement et par force, son approbation à la disparition d'un impôt qu'elle eût peut-être maintenu, si elle avait pu statuer isolément à son égard.

L'exemple de ce différend est un des seuls importants que nous fournisse l'histoire d'Angleterre (2).

§ 2. — Pouvoirs budgétaires respectifs des deux Chambres en France. — Conflits annuels.

On s'étonne, sans doute, maintenant que les principaux pays ont été passés en revue etclassifîés en deux séries, de n'avoir rencontré la France dans aucune d'elles. Il est très difficile, en effet, de

(1) M. Gladstone dirigeait alors les affaires, avec le titre de premier lord de la Trésorerie.

(2) M. de Francj ue ville , dans son grand ouvrage sur la Constitution de V Angleterre, et Sir Erskine May, dans son Histoire constitutionnelle de l'Angleterre, citent cependant un certain nombre d'autres cas de conflits moins célèbres entre les deux Chambres.