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GOUVERNEMENT DE LA SOClfiTlS CIVILE 403

sions des chambres deviennent une comedie sans utilite rdelle.

511. La separation des pouvoirs tient pourtant au droit encore par une autre raison. Bluntschli, qui l'a bien mise en lumi&re, la juge encore plus importante que la precedente et la qualifle de raison organique. C'est le besoin, commun a tous les organismes, que chaque organe soit le mieux adapts it Taction qui lui est devolue. II faut en effet des qualites trfcs differentes pour l'exercice des differents pouvoirs de TEtat. Etce ne sont pas seulement les quality personnelles qui doivent fttre differentes, c'est la constitution m6me de l'organe d'action. Pour l'exercice du pouvoir legislatif, il faut des assemblies qui puissent deliberer pos6ment et se livrer k une discussion ample et approfondie des questions qui leur sont soumises. Pour les fonclions judiciaires, il est besoin de corps spdciaux, pr6sentant une connaissance des lois et une capacity technique bien eprouv£es. Pour le maniement du pouvoir executif, il faut de la promptitude dans les decisions; par consequent des agents uniques h chaque degre de la hierarchie, appuyes seulement pour la direction g£n£rale ct les solutions moins urgentes par des conseils plus ou moins nombreux.

512. Aux deux points de vuequi viennent d'etre indiqu^s, soit au point de vue de la garantie contre les abus, soit au point de vue de la meilleure organisation intrinsfcque de chaque pouvoir, il semble que la division tripartite de Montesquieu ne soit pas parfaitement satisfaisante. Le savant publiciste s'est place surtout eu dgard aux lois positives qui font l'objet de son ouvrage, et par rapport h elles il a exactement remarque qu'elles sont edictees par le pouvoir legislatif, appliquees aux cas particuliers par le pouvoir judiciaire, et enfin executees par le pouvoir executif. Mais cette distinction un peu extrinsfcque ne penetre pas tout h fail au fond des choses. Je lui prefererais une division tiree de l'essence mfime du rdle de l'Etat, tel qu'il a ete defini au chapitre i er de l'etude de la Societe civile. Et, comme nous avons reconnu quatre fonctions di verses de l'etat, je diviserais les pouvoirs en quatre branches.

Deux d'entre elles coincident d'ailleurs avec deux termes de la division de Monlesquieu. La seconde fonction de l'Etat (dans Tordre d'enumeration suivi au chapitre i er ci-dessus) consiste k determiner entre deux pretentions rivales de quel

c6t6 est le droit veritable; e'est bien la fonction du pom air judiciaire. La troisi&me (dans le m£meordre d'6num£ration) consiste a rdgler les sacrifices que doivent faire les particuliers dans la modalitl de leurs droits en vue de Fintlrtt commun ; e'est bien latlribution du pouvoir legislatif. Sur ces deux points, la division est exacte et r£pond bien aux deux motifs mis en avant : 6viter les abus de pouvoir organiser de faQon semblable des fonctions qui demandent les monies aptitudes et le m&me mode de fonctionnement.

Au contraire, le pouvoir ex6cutif classique de Montesquieu me parait devoir £tre subdivis£ en deux branches. J 'ad me ttrai, d'une part, le pouvoir executif proprement dit, auquel je conserverai ce nom, ayant pour objet special d assurer le respect des droits, en appliquant la loi ou les sentences des tribunaux, au moyen de la force armle, de la police et des voies d'ex£cution mises h la disposition des particuliers (saisies sous toutes leurs formes, etc.). Ce pouvoir r£pond exactement a la premiere fonction de l'Etat dans l'&iumlration sus-vis£e. Je placerai, d'autre part, le pouvoir <i////iinistratif ou gouvernemental proprement dit, ayant dans son role l'initiative pour favoriser l'6panouissement des droits de tous, pour donner l'impulsion et diriger les forces sociales dans la voie de la civilisation. Dans ses attributions rentrent : l'organisation £conomique, commerciale; les travaux publics; la culture sociale, intellectuelle, morale, religieuse; l'assistance publique. C'est k peu prfes le domaine de no> ministfcres de Hnterieur, de l'lnstruction publique, des Travaux publics, du Commerce, des Postes et T^Iegraphes et (pour partie du moins) des Affaires 6trangeres. Cette notion ainsi ddfinie prdsente une conception bien plus 6levec que la notion commun£ment donn6e de cequi rentre dans le droit administratif.

Cette subdivision du pouvoir exgeutif offre bien des avan-

tages au double point de vue auquel il faut so placer. — Au

point de vue des aptitudes n6cessaires pour le bon exerrici*

des fonctions, le pouvoir exlcutif, au sens etroit que je lui ai

donn6, requiert de la part de tous ses dlpositaires Fob&s-

sance passive aux ordres venus des autorit£s compltentes;

il a besoin d'une organisation essentiellement technique;

ses diffcrentes fonctions comportent une instruction toute

sp£ciale dans un art d£termin£ (art de la guerre, marine.

GOUVERiNEMENT DE LA SOClfrrti CIVILE 403

gendarmerie, police, formalins judiciaires, etc.). Aucontrairc le pouvoir gouvernemental exige des conditions tout opposes : Tinitiative pouss^e au plus haut degrd pour profiter de toutcs les circonstances favorables et faire face aux dangers avant leur apparition, de la pr£voyance, de Thabilete, de la diplomatic, une grande souplesse et une d£licatesse infinie dans le maniement des hommes; et, quant aux lumieres dont doivent fetre pourvus ses repr£sentants, la connaissance des rouages de Tadministration suflit, avec, comme quality dominante, le sentiment 6lev6 de la vie de la nation, surtout de sa vie immatdriellc et morale. — Si Ton se place au point de vue des abus de pouvoir qu'on peut avoir k redouter, n'y aurait-il pas les plus grands dangers si les affaires publiques et gouvernementales etaient conduites par les chefs habitues aux proceeds militaires ou policiers? On serait dans un 6tat de si&ge perpetuel. Et r£ciproquement, pourrait-on, sans les ruiner, confier Tarmde et la marine k des politiques habitues aux finesses et aux demimesures qui conviennent souvent h Tart gouvernemental ? C'est d6jk un grand inconvenient du regime parlementaire tel qu'il est pratique chez nous, que de soumettre les ministres de la Guerre etde la Marine aux vicissitudes rGsultantdeTinstabilitd si exag^rde des cabinets. D'autres nations, et non des moins expertes dans le regime parlementaire, ontsu 6vitcr ces dangers.

Le classement dans une cat6gorie spdeiale du pouvoir gouvernemental est indiqu£ dans ahrens 1 ; mais il fait du pouvoir judiciaire une branche de Texdcutif. — Bluntschli 2 signale et semble approuver une division en sept branches : aux trois pouvoirs classiques il ajoute : 4° le pouvoir mod£rateur ou royal ; 5° le pouvoir administratif ; 6° le pouvoir de surveillance; 7° le pouvoir representatif. II est facile de voir que, sauf le pouvoir administratif, tous rentrent lacilement dans les autres divisions admises anterieurement.

Je ne mentionncrai que pour m6moire les systemes fond£s sur des rapprochements purement imaginaires. Suivant locke, le pouvoir I6gislatif represente rentendement do la nation et le pouvoir exdeulif, sa volontS. D'apres kaxt 1 , Ic

» Cours de Droit nat., t. II, p. 358-361.

* Thiorie ginirale de VEtat, p. 458* 8 Doctrine du Droit, p. 169.

c:-avernement est un syllogisme dont le pouvoir llgislatif represente la majeure, le pouvoir judiciaire la mineure, et I execotif la conclusion.

$3. — Divisions termtomales db l'Etat

5IS. Orpines attributions de la souverainete peuvent fctre

* i- ".-«•?* j.*r d^s autorites locales sous l'autorit£ g£n£rale de

~T~it. Ces autorites locales reprGsentent des groupements, de

!•••' *s sw\t:f> J'une importance beaucoup inftrieure k celle

i>- it t*l::-u, msis participant, dansune mesure restreinte, k

s**s v«i»::«;.t^. T. v a, notamment, deux subdivisions de l'Etat,

rm " ;ii. rfijr:»T::re a pen pres universellement, sous des noms

c -TTs-riif 7 1 ~»us los peuples et a toutes les Ipoques : ce sont la

- mtttnu* fj i& jr'/nn^, devenue chez nous la division plus

a-: iv't«/if' »ic dtpartement. Ces groupements sont appelSs

«*t. a-a.: i*-tsl:if frrsouue* morales publiques, comme l'Etat;

••'•^ r ins::tuM)t an fond des corporations de m^me nature.

jr.sar * Vnrs functions, on peut facilement constater

cm •'.! > (\f»rrf»Tit notammcDt le ^oi/ro/r legislatif en votant

*>* iru!\ o> «s7»t^iiiiix centimes additionnels chez nous, et

: r.r'iM-i. fc T^ rxtrjtrirdlrjEires sauf approbation supGrieure,

•■ t ., -,* v- r/.»'— »w*/£.\ en assurant et en dSveloppant

« .i - .n;m;::.:i»! iu. nr;vniria!e. Le pouvoir legislatif est

^. - ~^ . . .^ . r . a> W p \ f r-iTrsfil municipal et par le con-

>* ^-%- ; ^, . ^^ r cii:^7»*^eniental par le maire et le

•- - . ^<^t^ * ^%r-*n *;.-jc:r? 3*ss cette fonction par les

»-"—.*v ^<r. -^ i i.,hh.7W :<e par des commissions

• -><>* i ^ ,%a- s. n. „* co^x i:- pairimoine collectif de

*^<-% ^ —v.:- •:..!>* \^- ?\.t);*:,;t.> gouvernementalcs,

■<>.>. - * v. :* „ -. ;>» u 7nvr:> ?\^v»i* 3t 1 Etat.

>. --*-■*.: * ■ - t ?,t ,-» A \ a>.>;\ ^r > pouvoir de la com- ~- - * > • . nv^ v.n nv v^r.»jLT.t jar delegation du

-- \...^v i .x wn,\v: y>as exact de recon-

- -«! -i\ ^••\ir%^ ■■v.-^,t: *« '-■ i: p-oprt* ayant

^-. •-, ,- R\*n x*v n ^ :• .r.i>:-.V cvif !e droit de 1 Etat.

• <*.\.v.. * .n.m • ht-wk^-* £* *i*c: :r«ent general en

ov- i-o... -. * ,^ sxi *• **-<- {;v\ ,^r.>nMre legislation

% ^v,. >c x ,^ ^ x . .,.,...: %l j,^.- ,< *i rrttVt une double

a -^ - v Sju*^ .. • v ^ a* * vs .v*:jl >.> attributions con-

GOUVERNEMENT DE LA SOClfrrf: CIVILE 407

sid6r£s comme agents du pouvoir central ; mais aussi dans un grand nombre d'autres ils agissent au nom de la commune ou du d6partement. C'est bien reconnaitre un droit propre h ces groupes. — Au point de vue de la r6alit6 pratique, il faut franchement reconnaitre qu'il y a en eux les £l£ments d'une vie propre, d'une action spontanee parfaitement naturelle, et qu'il faut bien se garder de d&ruire ou de gfiner dans son expansion. Dans les organismes naturels, la vie propre des parties, de chaque cellule notamment, loin de nuire h la vie g6n8rale, en est un 6ldment essentiel, et la vie de l'ensemble est d'autant plus intense que celle des parties est plus active ; de m£me la vie de IE tat gagnera au dSveloppement de celle des groupes inf6rieurs. 11 faut done bien se garder d'une centralisation excessive pour tout ce qui ne concerne pas I'int6r6t commun de la nation. Si l'unite du pouvoir est d'une importance capitale, ainsi qu'on l'a vu au § l or , elle ne doit s'entendre et s'appliquer que dans la sphere des int6rfets auxquels le corps moral doit pourvoir. Car les besoins spdeiaux de chacune des parties de ce corps et les moyens les mieux adapts k leur satisfaction sont bien mieux sentis et bien mieux compris lorsqu'on les observe de prfes. Ils peuvent d'ailleurs 6tre tres variables suivant les locality ; et ils le sont en effet bien souvent. — Rationnellement d'ailleurs, et aussi historiquement, la commune, englobant les families, est la premiere forme de l'Etat. Elle a di exercer d'abord tous les droits de celui-ci, parce que c'est dans ce groupe restreint que Ton a senti au ddbut la possibility d'une action collective et exp6rimente les avantages d'un rfcglement coordonn6 de la modality des droits. C'est seulement plus tard que la commune a dil abandonner peu h peu de ses droits au profit d'une unit6 supSrieure, lorsque la difficult^ de la defense commune a fait dprouver le besoin d'un groupement plus puissant. Ce groupementa 6t6 d'abord la province (comt^s anglais) ; puis les provinces se sont rdunies en Etats ; elles ont form6 ainsi des dtats d'6tats, Staaten-Staate, comme dit Ahrens *. L'utilit6 g6n£rale de ce grand groupe pour tout ce que demande Tinter^t commun, pour tout ce qu'on ne peut pas obtenir avec une moindre force,

1 Voir Court de Droit nat., t. II, p. 316.

ne doit pas fa ire m6connaitre les immenses a vantages de la vie locale et la puissance considerable que cette vie locale elle-uuMne apporte & la vie de Tensemble.

* § 4. — F.Tl'DK SPECIALS SUR l'oRGAMSATION DU POUVOIR LEGISLATIF

514. Le pou voir legislatif est celui dont le fonctionnement interesse le plus directement le respect des droits naturels des individus, puisqu'il a & statuer spfcialemcnt sur la consecration et la implementation de chacun d'entre eux. A ce titre il demande, dans la philosophic du droit, une attention toute particuliere. De plus, c'est celui oil la representation natiouale fonclionne le plus directement; c'est done en lui qu % il convicnt d'tUudier Implication des regies generale* eiablies pour eelte representation, de prdciser les details de celle application, et de voir si Ton peut, a priori, formuler encore en ce qui la concerne quelques regies plus speciale*. II convienl done d'insisler encore quelque peu sur certains points du fonctionnement de ce pouvoir.

Trois objets me paraissent devoir arrfcter un moment notre attention : — I* une distinction, negligee generalement, dans les fonctions du pouvoir legislatif; — 2° la coutume, comme mode dVxercice de ce pouvoir; — 3° regies sur la representation de la nation dans les assemblies deliberates.

513. I. Distinction & faire dans les fonctions dn pouvoir legislator — l>s fonctions, deja detaillees anterieurcment, possedent un trait cotnmuu. bien caracteristique, et bieu exclusif par rapport & cellos des autres pouvoirs ; par suite de cette conununaute de earactere, se trouve parfaitement justifiee la reunion de toutes ces fonctions sous une m^mc denomination, tie trait, cost que les corps legislatifs peuvent seuU dan* iEtat disposer directement de la modalite des droits des citovens ; les autres pouvoirs pouvant seulement user des inoycus, mis i\ leur dispo>ition par la decision du pouvoir legislatif. CVsl en elTet celui-ci qui regie Tetendue des droits de chacun des autres pouvoirs, les restrictions qu'ils peuvent imposer i\ la liberie ties citovens, enlin et surtout les contributions qui mettront entre leurs mains l'argent dont ils ont besoin.

Mais le pouvoir legislatif reglemente cette modalite des

GOUVERNEMENT DE LA SOCl£T£ CIVILE 409

droits dans deux conditions trfcs difKrentes que l'on n'a pas jusqu'ici pris l'habitudc de distinguer assez soigneusement: — 1° II statue en vue du bon fonctionnement des droits mernes qu'il rdglemente, dans HnterH direct de ces droits, a fin qu'ils se nuisent le moins possible les uns aux autre s par quelques exc&s inutiles dans leur exercice. II proc&de alors par des reglements stables, destines k une application prolong^, perpttuels en principe, c'est-&-dire devant fonctionner ind£finiment tant qu'ils ne seront pas modifies formcllement. On peut dire qu'il procede h\, mais la seulement, par voie generate et rtglementaire. II fait alors des lois proprement dites, m£ritant bien ce nom, dans le sens k la fois plus usuel et plus prdcis du mot. — 2° II peut statuer aussi en vue de fournir des moyens d'action aux autres pouvoirs, aux autres services sociaux : force arm6e, justice, administration. Les decisions alors ne profitcnt aux droits ({uindirectement ; en effet elles assurent le fonctionnement des services sociaux, qui, de leur c6t£, travaillent k la conservation, a la protection et au d<5veloppement des droits. D'autrc part, elles sont essentiellemcnt temporaires; ce sont des decisions de circonstance, provoqu6es par les besoins du moment et applicables seulement pour une conjoncture d6termin6e. Tel est le vote d'un emprunt, une autorisation d'emprunler donn£e k un 6tablissement public, et mfime le vole du budget annuel 1 .

516. La premise categoric de decisions comprend non seulement les lois civiles, qui rentrent tout a fait dircctement dans la definition qui en a dhSdonn^e; mais encore les lois de procedure, d'organisation, les lois pdnales, les lois administratives ayant trait k l'organisation judiciaire et au fonctionnement des divers pouvoirs, mfcme a leurs moyens genfraax d'action, notamment les contributions indirectes. 11 faut y ranger aussi les lois constitutionnclles, rdglant l'etablissement et les rapports r^ciproques des pouvoirs publics ? .

1 11 y a sans doute des pays ou certaines recettes ou certaines depenses sont voices une fois pour toutes, a perp6tuitc ou pour une periode assez longue. Mais ce n'est la qu'une simplification destinee a abreger le travail legislatif. Le vote annuel du budget est plus conforinc aux principes, plus dans la r6alite des choses.

2 On peut, en pratique, exiger pour ces lois et pour leurs modifications certaines conditions spgciales; mais, au point de vue des principes, de leur mode de formation, leur classification a part est moins importante que celle qui est developple en ce moment.

?'"ir I'Hiei ••** j*— :sii-iiu -rn -zniz-Lz^cl tres gravement " ir^nir mi 'i»ii i -ile^ iiu^^a- -tcr^ m.o«i^z**es aiterieurement ~tr i~* iL-iir>!lt~»"t..fcr. i iinr xae £-*» ^ranle maturity Jes li^-o^afUs' >nnr r *niiiiiie&. sort*, tic tes ooanai^sances acquises T-rr — f-t-*L=~* -r t« TTi*~i;;i.^: n» cxsun-fnt la science des l.«- trii^ijiit^ ml inrt^-H'i 1 -^, h* L^irs axi-tif*. de leur fonc- 1 nnt^n±*?ir- it*^ ^-^rutii^ rr^~»f-» *a- pr>Ia;ts; la posses- -*l-7i ir^ ir*jii"r:*r^ .r-a^t-L.uE rx <ir*7i.t sur I* 3 -* matieres a *»-,;• -Tit^Yi- 1 *' J-'~.Me d^» j*fs»:»^5 x'ts.rrr^ix de la nation dans rzi^ i±~ "a.. ?-r? l« or 1 V nz — , urn s^nirment des besoms itT.n- -n.st?> io-rs te-s be^7L7Ls> fit irs calmles d'apr^s les it -ii*ill~™ * r *^s -i'lir **'-n* m rr-^- f> travail demande- -ur !• oil !Ti,: >»^t*'Ts*«nfi»*n - ies iranx-** t«r>;Liiiqaes.ayantune — . ' ~JT t --- i~*«^ -j^*— v- i- ls«* -*t 7* ^T^Kf^tMTi't* •i^s- a.Tiire^s- 11 fauoratt -tzit**" i» »ir -rs "».cl«~i*:cls i^s- ?r ojljil- :cs ri^«»areuses dapti- ;i^. I in ui:t"*~* .»:*. -la*? s^n^: su^ 3~:«saire de renouveler z~~n^*n.n»-!i~ :*?s ^'Xtsja^i*? !•» Li mti«:»n. putsque les 3 uli« -f-r *v es I !••* ia.~« il-s ft* I : z Jil n puL'.iqu* ne doivent ^ 6 r- k" lT l'slI L^aj't i«: jil!: !•* ssjt i*s I-^risions de ce genre, et ri^ j**!^ ^••■-■I'l^^JLtfa. 1 1 seii I»^s ^Liberations est pluWt un G^i^-«r > »i- .a j« a* i-*s ^sil^^ i ; tienir. Le> gTands cou- 7-13.^ i*i J .;oj:il slls :c: ujl £ cJ serieux, se feront siu—JL^a.- s*n r Tiling i;iz^ ti^i -mtj* n-.n sujet a des renou- ■* ■ l>-ai»i!i~:s zr**rL-a^s. E^.-^a th-zh^ teaip»s. il est beaucoup 7n« ins- Ti'-v^ssi. r? zi-± : «rs Le* inter* is soient represents i;LX*s jf-s i^s•^{ILl^t*^s ril s^i:-^2.t sur ces matieres, parce : i *1 t x >';i;l»:- -i^ st:zis d* dialer que la substance des ;- i is- Tie > l* sLjr.i-f. L s'xcit en e:Tet d> mesures d'en- ^- il: '-. l* iLi^iz^> ^-tZL-iriles. o*i les considerations indi- •--•; i-r i..— s 3»f s<j f.-r. zi : m* pis j:-ur d ordinaire. Surtout il i 'i i itis -fir w m ~r«e I*i;:* dinl^Kts opposes, se batlant a ;v.i: n ^ti^;c :t>, niiisily a unju^ement impartial a rendre

ia::^ £fs i-;."s c;ct tl s'a^rit de peser la valeur beaucoup 7 i> ^:«:r. :uf TLrfct q::e prafiquement. II faudrait que l^ s L?irsd::^r5w iT:-e*es a fonotionner dans cet ordre d'id^es, : ->c>;z; ^r: i^h;r^ et au-dessus de la lutte des interfits

T*sf us, r- V -?•-" ^ftf eaiin*mm^ct utile que les r^dacteors du Code civil ^•is&^-an w.''*v^.v: i ^.ii-ase acveloppenient de la fortune mobilie re, caus^ w.-ii-ssi j^.uLL-lct^.a. noa seiilemeot par suite des inventions modernes, jr u* *ncv.-* cv-i sw- oa^sjueDce des prmcipes nouveaux pos^s par le Code

GOUVERNEMENT DE LA SOCI£t£ CIVILE 41 i

un pea comme la magi st rat u re. II suffirait que les interfcts pussent seulement,au besoin, plaider leur cause devant eux; ce qui pourrait se faire par voie de petition ou par la presse. Les bonnes loisne peuvent s'elaborer que dans ces conditions. Et Ton sait trop ce qu'ont de defectueux celles qui ont ete votees par les Chambres mobiles et peu £clair£es qui fonctionnent de nos jours. Le Gonseil d'Etat du Consulal et du Premier Empire presentait presque toutes les garanties dontla necessite vient d'etre exposee; le Tribunat, tant qu'il fonctionnait serieusement, pouvait fttre consider^ comme Torgane des interfits en presence; et le Corps legislatif, votant par oui ou par non, etait appele k appr<5cier l'opportunite de la loi au point de vue des besoins actuels de la nation. On a pu ainsi r6aliser dans nos codes, sinon des oeuvres parfaites, du moins une legislation excellente, dont les bases ont presque partout resiste k l'epreuve d'une experience s6culaire. Lorsque les Italiens ont voulu reformer leur code civil, caique en general sur le n6tre, ils ont confie la redaction nouvelle k une commission speciale d'hommes techniques et n'ont demands aux Chambres (en 1865) qu'une approbation en bloc. Ils sont ainsi arrives k un resultat satisfaisant.

517. Dans la seconde categoric de decisions legislatives (celles-ci un peu improprement appelees de ce nom), il faudrait ranger le vote des impdts directs ou dc repartition, du contingent militaire, des contributions exlraordinaires, des emprunts de l'Etat, des departements et des communes, celui du budget, indiquant au moins par grandes lignes 1'emploi k faire des ressources votees pour les besoins immediats de I'annee. On reconnaitrait encore \k au Corps legislatif le pouvoir d'imposer une direction speciale au pouvoir gouvernemental dans Temploi des ressources extraordinaires qu'on lui demanderait d'accorder, et mftme, a un certain degre, dans Temploi des ressources ordinaires, lorsque celles-ci sont consacnjes fcdes depensesqui n'avaient pas ete completement prevuesdans leurs details lors du vote du budget. Dans ces cas, le contrtile du Corps legislatif s'explique au moins par le droit de s'assurer si les emplois qui vont fttre faits n'exigeront pas une augmentation ulterieure des credits votes. Par ces di verses decisions, le Corps legislatif exerceraune influence considerable sur la politique

generate du gouvernement. (Test dans cette fonction qu'il pourra donner ou refuser sa confiance aux ministeres et determiner leur maintien ou leur remplacement.

Pour cet ordre de decisions, une capacity technique est moins necessaire que pour les premieres ; les lumieres g^n* 1 rales qui sont le partage dc tout hommc intelligent et in*— truit seront suffisantos. II faudra seulement se mettre en garde, surtout dans les dlmocraties, contre un abaissement trop considerable du niveau intellectuel. On devra assurer la representation de tous les int£r£ts qui peuvenl Gtre en jeu dans les divers partis & prendre, puisqu'il s'agil avant tout de questions utilitaires. II y aura lieu de tenir grand compte, sinon un compte absolument d£cisif, de Topinion publique et par suite de renouveler frtfquemment le niandat des repr«5sentants de la nation.

L'organisation habituelle des Chambres legislatives danles nations Europeennes semble inspiree uniquement d*>< besoins de cette seconde fonction du pouvoir Iegislatif ; mi neglige presque partout les desiderata qui se referent a la premiere. La seule trace, bien faible encore, que Ton puisne signaler de leur distinction, se rencontre dans la regie enipruntee a TAngleterre, que les impdts et le budget doivent t^tre votes d'abord par laChambre basse, toujours plus rapprochee par son mode de recrutement de Topinion acluelh* de la masse des citovens.

(juant a Torganisation desirable, on pourrait choisir entre plusieurs procedes. Faudrait-il attribuer la premiere fom m tion a une chambre haute, la deuxi&me a une chambre basse? Faudrait-il alors demander seulement a Taulre chambre de statuer par oui ou par non sur le projet eiab«>r '• par la chambre specialement competente? Ou bien faudraitil laisser chacune des Chambres independante et souveniine dans la sphere qui lui aurait ete attribute? Devrait-on, en maintenant le regime des deux Chambres pour la deuxieme fonction, constituer un troisieme corps, charge de la premiere, avec un recrutement tout autre, garantissant do* capacites speciales, tel que serait notre Conseil d'Etat, plus ou moins transforms el consacre cxclusivement a la prepation des lois? Ce sont la des questions de politique pratique, dont la solution peut varier beaucoup, suivant les besoiu> et les traditions des differents peuples et suivant les £poques.

GOUVERNEMENT DE LA SOCI£t£ CIVILE 413

518. II. Dela coutume, oomme mode d'exercice du pouvoir 16gislatif. — II s'agit ici seulement du pouvoir legislatifau sens reslreint du mot, c'est-&-dire du droit de faire des lois proprement dites reglant directement la modalite des droits, en un mot de la premiere des deux fonctions distingu£es ci-dessus parmi les manifestations de l'activite legislative de la nation. II importe de constater que, dans l'exercice de cette fonction, la nation n'a pas toujours besoin de proceder par voie de delegation. Le rfcglement de la modalite des droits peut fort bien s'etablir par la coutume, c'est-k-dire par le consentement direct de la nation et par un consentement unanime, ou a peu prfcs unanime, qui nous ramfene au mode le plus simple de la manifestation du pouvoir directeur de la nation.

Je rappelle trfcs bri&vement les conditions que doivent reunir les usages pour avoir force de loi en droit rationnel. lis doivent Gtre : — 1° giniraux, s'appliquer dans toute Tetendue de la fraction du peuple k qui on pretend imposer la rfcgle qu'ils formulent ; — 2° constants, sans interruption dans le temps, sans contradiction dans les solutions admises ; — 3° multiplies, pour que l'adhesion g£n£rale soit bien etablie, car elle ne r6sulterait pas suffisamment de deux ou trois applications qui auraient dt£ faites a de longs intervalles ; — 4° anciens, afin de montrer qu'il ne s'agit pas d'un caprice de l'opinion oud'un engouement momentane.

La coutume ainsi etablie ne puisc pas sa force, comme on le dit presque toujours, dans une concession des pouvoirs publics, ni dans le consentement tacite du legislateur officiel. Elle sort au contraire direclement des entrailles mSmes de la nation, de la source premiere de tous les pouvoirs, Taccord de tous les membres de la communaute. Et m£me elle a encore un titre plus fort, puisqu'elle dmane de la conscience morale immanente de la nation, et non d'une volonte arbitraire et capricieuse. Outre que cette explication est beaucoup plus exacte en elle-m&me, elle est aussi plus simple : il est bien inutile de faire intervenir un legislateur, qui est toujours le d£l£gu£ de la nation, et qui, h son tour, deieguerait h celle-ci une partie de l'autorite qu'elle lui a confine.

Comme instrument legislatif, la coutume pr£sente sur les lois votees express£mentune grande superiority. C'est qu'elle

eaiane du consentement de ceux-mfemes qui etaient les

plus interessos a faire pr£valoir une solution contraire; de

sor**e quVUe const itue Taveu le plus probant qui puisse

ecuaner dune conscience humaine. Un exemple eclaireira

uueux cette observation. C'est une r&gle qui a ete coutu-

miere avant ue passer dans notre Code civil (art. 6i<> .que,

si JvHix fonds de terre sonl situls sur une mftme pente de

terrain, le fond inferieurs est obligS de recevoir les eaux qui

s\vvr/:eut «,;;*# -r/.Vmrn/ du fonds supdrieur. II est Evident

que le prv-prtetairv inferieur, que ces eaux peuvent g&ner.

*x:r* d;\ fair* tout ce qu'il 6tait raisonnablement possible

de f*;rv pour «*\iter cot assujettissement. Si, malgre cette

prvjvnsum naturolle, Vusage a pu s'dtablir d'une maniere

cvr.s^rase. en de nombreux cas, et pendant un temps tivs

lor.g, cest oxidomment que tous les propri£taires qui >•*

sou* trouves dans le mtnie cas, aprds peut-fttre quelque>

ten*ai;\es de resistance, ont reconnu qu'ils ne pouvai^nt

pas entablement empeeher les eaux de s^couler ainsi.

S\!s w axaient pas a J here a cette solution, Tusage aurait

e;e <vutredit: il ne serait pas constant. Par consequent il

eonsti'ne lo tomoignage le plus probant en faveur de

l\sji:;tedeoe;te solution: il prouve que c'est celle qui satisfait

le mienx tous les interns legitimes 1 . II importe deremar-

quer que je ne dis pas que le consentement de ceux centre

le>qne!s on regletuente la modality de leurs droits soit

mvossaire. moralemcnt ou juridiquement. Le contraire a

ete etaKi plus haul c . 11 nVst m£me pas n£cessaire qu'ils

soient speeialement represented dans une assemblee qui

dolibererait sur ce snjet. Mais, quand ce consentement en

fait a ete oblenu, il ajoute une grande force, une force

prosque invincible a la presomplion que cette solution est

la meilleure possible.

A cote de cot avantage considerable, la coulame prlsente par rapport aux lois ecrites des inconvenients tres grands. Cest qu'ello pent presenter des lacunes f&cheuses; c'est quYlle est sou vent difficile & prouver et que les preuves peuvent laisser subsister une grande incertitude ; c'est enfin quVlle pout ne pas Mre uni forme entre deux provinces,

1 Voir sur ce point mon article »1sns In Rertte general* du Droit ; Is"*, p. 161. sous la ruhrique. Etudes de />/»»/ maritime, 1 Voir n" 429-431; voir aussi m/VJ. n. S^l.

GOUVERNEMENT DE LA SOCltiTfi CIVILE 415

mfime entre deux locality voisines, et qu'alors on ne saura comment trancher le litige entre individus appartenant k deux coutumes diflferentes. Ce dernier inconvenient devient trfcs grave k mesure que la facility des communications multiplie les transactions entre personnes eloignees Tune de l'autre. Aussi, dans les nations modcrnes, y a-t-il une tendance trfcs grande k donner le pas k la legislation ecrite sur la legislation coutumifcre.

519. III. R&gles sur la representation de la nation dans les assembles deiiberantes. — Ces regies, qui vont fttre recherchees surtout en vue des assembles legislatives, auront aussi une application plus generate, m£me aux assemblies locales qui cumulent ordinairement avec un certain exercice du pouvoir legislatif, pour le vote de quelques imptits par exemple, un pouvoir gouvernemental local dans le departement, Tarrondissement ou la commune.

La representation se faisant au moyen de T^lection, c'est sur cette matifcre des elections qu'il y a lieu de formuler quelques regies, celles seulement qui se rattachent aux principes etablis anterieurement et qui en sont le developpement.

II suffira d'une simple mention pour rappeler la proscription consacree ci-dessus du mandal iwperati/K

Les deux points qui meritent d'etre etudies sont d'une part Is. vaieur relative qu'il convient d'attribuer au vote de chaque citoyen, et, d'autre part, la question de savoir si le vote doit fetre rendu obligatoire, question de V obligation de voter.

520. /. Vaieur relative du vote de chaque citoyen. — Pour fixer la vaieur relative qu'il convient d'attribuer au vote de chacun des citoyens, il y a lieu de se placer successivement k deux points de vue : — 1° au point de vue des intents plus ou moins grands qu'ils peuvent avoir dans les questions qui seront decidees ; — 2° au point de vue des aptitudes qu'ils pourront apportcr k faire un bon choix.

A. Au point de vue de laquotite des intirSts. — II importe d'abord de constater comment devrait s 'entendre la quotite des intertts si l'ondevait en tenir compte. L'interfitde chacun dans les questions relatives k la Societe civile est egal

» Voir n** 326, 489. Sic Hugonin, Philos. du Droit social, p. 288.

a rensemble do ses droits; car les decisions qui seront prises concernent tous ses droits, puisque tous peuvent 6lre affectes dans leur modality parces decisions. Seulement ilfaut noter dgalement avec soin qu'il n'y a pas k consid6rer seulement les int6r&ts p<5cuniaires ; tous les int£r£ts intellecluels et moraux doivent entrer en ligne de compte, et avec une importance encore plus grande que les premiers.

Cette observation ayant 6t6 faite, pour bien poser la question, je pense qu'il faut decider que la valeur du vote de chacun ne doit pas fare proportionate a la valeur de ses interfas. La demonstration a d6ja 6t6 faite ant6rieurement. H a 6t6 niontr^ * que, dans les soci£t£s en gdndral, la proportionality entre la valeur du vote et les mises desassoctfs ne s'impose pas, du moins comme rfcgle de justice, iji comme r£gle naturelle devant 6tre sous-entendue lorsque la convention n'a rien dit. Sans revenir sur les details de la demonstration, il suffira de rappeler Tobservation qu un intSrM, faible au point de vue arithm£tique, peut avoir une importance capitale pour celui qui n'a que ce bien pour toute fortune, tandis que celui qui est trfcs riche, en engageant dans la soci£t6une forte somme, n'aura risqud qu'une tres faible partie de sa fortune et souffrira peut-Gtre fort peu de sa perte. Celte observation est exacte pour les interns immattfriels comme pour les int£r£ts p£cuniaires. Dans la Society civile, il est manifeste que celui qui a tout juste de quoi vivreavec son petit capital, s'il en a, et son travail, ou qui m£me ne suflit pas k nourrir les siens, souffrira cruellement de la moindre faute dans la direction politique, par exemple d'une enlreprise coloniale imprudente ; tandis que ccux qui sont plus aises en sentiront k peine les consequences. Un exemple special d£j& signals, e'est que les droits d'octroi sur les objets de premiere nlcessite sont bcaucoup plus lourds pour les pauvres.

11 ne faut m£me pas admettre que, comme dans les society ordinaircs, on puisse stipuler cette proportionality aux int£rMs, parce que, dans la formation de la soci£t£ civile, on n'obtient jamais le consentement unanime de tous les citoyens, et qu'il s'agit dans ces questions de la substance mftrne des droits, Iventuellement menac€e si les assemblies

GOUVERNEMENT DE LA SOCltrf: CIVILE 417

deliberantes viennent k exceder leurs pouvoirs normaux.

Par une consequence dvidente, cette proposition implique la condamnation formelle de l'exigence d'un cens electoral. Cette exigence refuse le droit de vote aux moins fortunes, qui ont cependant, on vient de le voir, un int6r6t plus iramediat et plus poignant k [la bonne direction des affaires sociales. Mais cependant cette condamnation n'est p6remptoire qu'au point de vue de la representation des intents ; k Tautre point de vue, celui des aptitudes k exiger chez l^lecteur, la question du cens electoral peut 6tre reservee.

521. Mais, k cote de cette proposition negative, il faut en formuler une autre positive et non moins importante. C'est que tons les interSts doivent Sire reprisentis dans ces assemblees deliberantes. II faut que chaque groupe d'interMs puissc, dans les deliberations, venir defendre ses droits, si une mesure proposee en menace la substance ; il a un droit absolu k faire valoir librement ses raisons pour qu'elles soient jugees par les autres membres de • Tassembiee, et ceux-ci sont dans Tobligation stricte, juridique, de s'efforcer de les juger impartialement. Le respect dft aux droits de tous impose absolument cette solution, et elle ne se heurte k aucune impossibilite de fait, puisque rien n'empGche dans les discussions d'entendre tous ceux qui demandent la parole pour apporter des considerations serieuses.

On pourrait mftme <Hre tente de soutenir que chaque groupe d'interets devrait consentir effectivement k la loi, pour qu'elle pftt fitre mise en vigueur, et que son veto, lors m6me qu'il ne constituerait qu'une minorite infime, devrait empfccher la loi de se former. Car, dirait-on, un citoyen, fut-il tout seul, a un droit absolu k ce que la substance de ses droits ne soit pas entamee, et on peut toujours craindre que la majorite n'aille jusque-l&. — Ce serait un raisonnement errone. La substance des droits doit 6tre defendue par les principesbien formules de la constitution sociale et par l'honnfitete des corps deiiberants ; mais on ne peut admettre, dans la societe formee, que chacun soit juge dans sa propre cause. C'est precisement, entre autres raisons, pour eviter ce mal, que la Societe est etablie. Et Ton peut toujours craindre que ('opposition d'un individu, si elle pouvait 6tre peremptoire, ne fftt inspiree par Tobstination k conserver une simple modalite de ses droits, qui, nous l'avons dit maintes fois,