DES POUVOIRS CONSTITUTIONNELS

1. Les pouvoirs constitutionnels sont : le pouvoir royal, le pouvoir exécutif ', le pouvoir représentatif, le pouvoir judiciaire 2.

Observations. — On s'étonnera de ce que je distingue le pouvoir royal du pouvoir exécutif. Cette distinction, toujours mécon-

1 Ce tiiio l'auteur nomme ici powoir exécutif, c'est le pouvoir ministériel, pouvoir essentiellement mobile, responsable, soumis au jugement de la nation, et qui donne aux monarchies constitutionnelles une facilité de jeu, une aisance de gouvernement, qu'on ne trouve même pas dans les républiques. Personne plus que 15. Constant n'a donné d'idées justes sur ce pouvoir, méconnu et contesté aujourd'hui en France, quoiqu'il soit une des conditions essentielles de la liberté politique. (E. L.)

- J'aurais dû ajouter ici le pouvoir municipal, qu'on a toujours confondu a tort avec le pouvoii exécutif, et qui, dans sa sphère, doit être un pouvoir â pari indépen - •lani des autres. Cette omission, réparée dans les Principes de politique, l'es) i ment dans les notes que j'ai extraites lie ces Principes. \. note B

nue, est très-importante. Elle est peut-être la clef de toute organisation politique. Je n'en réclame pas l'honneur : on en trouve le germe dans les écrits d'un homme fort éclairé l, qui a péri durant nos troubles, comme presque tous les hommes éclairés.

« Il y a, dit-il, dans le pouvoir monarchique, deux pouvoirs » distincts, le pouvoir exécutif, investi de prérogatives positives. » et le pouvoir royal, qui est soutenu par des souvenirs et par des » traditions religieuses. »

En réfléchissant sur cette idée, je me suis convaincu de sa justesse. Cette matière est assez neuve pour mériter quelques développements.

Les trois pouvoirs politiques, tels qu'on les a connus jusqu'ici, le pouvoir exécutif, législatif et judiciaire, sont trois ressorts qui doivent coopérer, chacun dans sa partie, au mouvement général ; mais quand ces ressorts dérangés se croisent, s'entre-choquent et s'entravent, il faut une force qui les remette à leur place. Cette force ne peut être dans l'un de ces ressorts, car elle lui servirait à détruire les autres; il faut qu'elle soit en dehors, qu'elle soit neutre, en quelque sorte, pour que som action s'applique partout où il est nécessaire qu'elle soit appliquée, et pour qu'elle soit préservatrice et réparatrice, sans être hostile.

La monarchie constitutionnelle a ce grand avantage, qu'elle crée ce pouvoir neutre dans la personne du roi, déjà entouré de traditions et de souvenirs, et revêtu d'une puissance d'opinion, qui sert de base à sa puissance politique. L'intérêt véritable de ce roi n'est aucunement que l'un des pouvoirs renverse l'autre, mais que tous s'appuient, s'entendent et agissent de concert.

Le pouvoir législatif réside dans les assemblées représentatives, avec la sanction du roi, le pouvoir exécutif dans les ministres, le pouvoir judiciaire dans les tribunaux. Le premier fait les lois, le second pourvoit à leur exécution générale, le troisième les applique aux cas particuliers. Le roi est au milieu de ces trois pouvoirs, autorité neutre et intermédiaire, sans aucun intérêt bien entendu à déranger l'équilibre, et ayant, au contraire, tout intérêt à le maintenir.

Sans doute, comme les hommes n'obéissent pas toujours à

1 M. île Clt^rmont-Tonnerre V. slip. p. 143.

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leur intérêt bien entendu, il faut prendre cette précaution, que le pouvoir royal ne puisse pas agir à la place des autres pouvoirs; c'est en cela que consiste la différence de la monarchie absolue

à la monarchie constitutionnelle. Comme il est toujours utile de sortir des abstractions par les faits, nous citerons la constitution anglaise '. Aucune loi ne peut être laite sans le concours du parlement; aucun acte ne peut être exécuté sans la signature d'un ministre; aucun jugement prononcé que par des tribunaux indépendants. Mais quand cette précaution est prise, voyez comme la constitution anglaise emploie le pouvoir royal à mettre lin à toute lutte dangereuse et à rétablir l'harmonie entre les antres pouvoirs. L'action du pouvoir exécutif, c'est-à-dire des ministres, est-elle irrégulière, le roi destitue le pouvoir exécutif. L'action du pouvoir représentatif devient-elle funeste, le roi dissout le corps représentatif. Enfin, l'action même du pouvoir judiciaire est-elle fâcheuse, en tant qu'elle applique à des actions individuelles des peines générales trop sévères, le roi tempère cette action par son droit de faire grâce.

Le vice île presque toutes les constitutions a été de ne pas avoir créé un pouvoir neutre 2. mais d'avoir placé la somme d'autorité dont il doit être investi dans un des pouvoirs actifs. Quand celte somme d'autorité s'est trouvée réunie à la puissance législative, la loi, qui ne devait s'étendre que sur des objets déterminés, s'est étendue à tout; il y a eu arbitraire et tyrannie sans bornes. De là les excès des assemblées du peuple dans les républiques d'Italie, ceux du long parlement, ceux delà Convention, à quelques époques de son existence. Quand la même somme d'autorité s'est trouvée réunie au pouvoir exécutif, il y a eu despotisme. De là l'usurpation qui résulta de la dictature a Home.

L'histoire romaine est, en général, un grand exemple de la

1 .le dois remarquer que c'est plutôt <le fait que <le droit que la constitution Bnglarse établi! la neutralité du pouvoir royal. Celte neutralité s'j est introd

la force des choses, ri parce qu'elle est une condition Indispensable, un résultai isaire de toute monarchie constitutionnelle. Aussi y a-t-il dans la constitution anglaise quelques prérogatives royales incompatibles av< c cette in utralité, ri qui ne sauraient servir de règle aux peuples appelés à jouir du bienfait delà liberté sous la monarchie.

2 Tout ce qui suit se retrouve dans les Principes de poiitiqut sup. p 20 et suiv. (K. L.)

nécessité d'un pouvoir neutre, intermédiaire entre les pouvoirs actifs. Nous voyons dans cette république, au milieu des froissements qui avaient lieu entre le peuple et le sénat, chaque parti chercher des garanties; mais comme il les plaçait toujours en lui-même, chaque garantie devenait une arme contre le parti opposé. Des soulèvements du peuple menaçant l'État de sa destruction, on créa les dictateurs, magistrats dévoués à la classe patricienne. L'oppression exercée par cette classe réduisant les plébéiens au désespoir, on ne détruisit point la dictature, mais on eut recours, simultanément, à l'institution tribunitienne, autorité toute populaire. Alors les ennemis se retrouvèrent en présence; seulement chacun d'eux s'était fortifié de son côté. Les centuries étaient une aristocratie, les tribus une démocratie. Les plébiscites décrétés sans le concours du sénat, n'en étaient pas moins obligatoires pour les patriciens. Les sénatus - consultes émanant des patriciens seuls, n'en étaient pas moins obligatoires pour les plébéiens. Ainsi chaque parti saisissait tour à tour le pouvoir, qui aurait dû être confié à des mains neutres, et en abusait, ce qui ne peut manquer d'arriver, aussi longtemps que les pouvoirs actifs ne l'abdiquent pas, pour en former un pouvoir à part.

La même observation se reproduit pour les Carthaginois ; vous les voyez créer successivement les suffètes pour mettre des bornes à l'aristocratie du sénat, le tribunal des Cent pour réprimer les suffètes, le tribunal des Cinq pour contenir les Cent. Ils voulaient, dit Condillac, imposer un frein à une autorité, et ils en établissaient une autre, qui avait également besoin d'être limitée, laissant ainsi subsister l'abus auquel ils croyaient porter remède.

La monarchie constitutionnelle nous offre, comme je l'ai dit, ce pouvoir neutre, si indispensable à toute liberté régulière. Mais on perd cet immense avantage, soit en rabaissant le pouvoir royal au niveau du pouvoir exécutif, soit en élevant le pouvoir exécutif au niveau du pouvoir royal. Alors mille questions deviennent insolubles : celle, par exemple, de la responsabilité. Quand on ne considère, les ministres que comme de simples agents du pouvoir exécutif, il paraît absurde de rendre l'instrument responsable, et de déclarer inviolable le bras qui s'en sert. Mais considérez le pouvoir exécutif, c'est-à-dire les ministres, comme un

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pouvoir à pari, que le pouvoir royal est destine à réprimer par la destitution, comme il réprime par la dissolution les assemblées représentatives, la responsabilité du pouvoir exécutif devient raisonnable, et l'inviolabilité du pouvoir royal est assurée.

Dira-t-on que le pouvoir exécutif émane du roi? sans doute; mais bien qu'il émane du roi, il n'est pas plus roi, que le pouvoir représentatif n'est le peuple, bien qu'il émane du peuple.

Lorsque les citoyens, divisés entre eux d'intérêt, se nuisent réciproquement, une autorité neutre les sépare, prononce sur leurs prétentions, et les préserve les uns des autres. Cette autorité, c'est le pouvoir judiciaire. De même, lorsque les pouvoirs publics se divisent et sont prêts à se nuire, il faut une autorité neutre, qui fasse à leur égard ce que le pouvoir judiciaire fait à l'égard des individus. Cette autorité, dans la monarchie constitutionnelle, c'est le pouvoir royal. Le pouvoir royal est, en quelque sorte, le pouvoir judiciaire des autres pouvoirs.

Nous reviendrons sur cette question, et nous l'éclaircirons encore davantage, en traitant de la destitution du pouvoir exécutif; chose dont nous montrerons que la possibilité est indispensable, et qui, néanmoins, quand le pouvoir exécutif n'est pas distingué du pouvoir royal, est une source de confusion dans la théorie et de danger dans la pratique '.

< V. note C.