II. Le roi nomme et il destitue le pouvoir exécutif

Observations. — La destitution du pouvoir exécutif est la question la plus insoluble, soit dans les républiques, soit dans la monarchie absolue, parce que ces deux formes de gouvernement n'établissent pas de différences assez positives entre le pouvoir exécutif et le pouvoir suprême ; aussi voyons-nous que, sous le despotisme, il n'y "a de moyen de destituer le pouvoir exécutif, qu'un bouleversement, remède souvent plus terrible que le mal ;. et bien que les républiques aient cherché à organiser des moyens plus réguliers, ces moyens ont eu fréquemment le même résultat violent et désordonné.

Les Cretois avaient inventé une insurrection, en quelque sorte légale, par laquelle on déposait tous les magistrats, et plusieurs publicistes les en louent 3. Une loi d'Athènes permettait à chaque citoyen de tuer quiconque, dans l'exercice d'une magistrature, aurait attenté à la liberté de la république 4. La loi de Valérius Publicola avait à Rome le même but. Les Florentins ont eu leur

1 V. sup. Principes de politique, p. 22 et suiv. (E. L.)

2 Par pouvoir exécutif, entendez toujours les ministres. (E. L.)

3 Filangieri, I, 10. Montesquieu, VIII, 2.

4 Petit, de Leg. AU., IÏI, 2.

balia, ou conseil extraordinaire, créé sur l'heure, cl qui, revêtu de tous les pouvoirs, avait une faculté de destitution universelle '. Mais, dans toutes ces constitutions, le droit de destituer le pouvoir exécutif flottait, pour ainsi dire, à la merci de quiconque s'en emparait ; et celui qui s'en emparait le saisissait, non pour détruire, mais pour exercer la tyrannie.

L'autorité qui pourrait destituer le pouvoir exécutif a cedéfaul , sous le despotisme, qu'elle est son alliée, et dans les républiques, qu'elle est son ennemie : elle n'est donc pas neutre ou intermédiaire; et dans les républiques, elle n'est pas non plus permanente, et ne saurait être calme ; car, lorsqu'elle n'est pas permanente, et que la nécessité du moment la crée, le parti qui s'en prévaut ne s'arrête plus à ce qui est juste et indispensable; il ne se contente plus de déposséder, il frappe, et comme il frappe sans jugement, il assassine.

La balia de Florence, née de l'orage, se ressentait de son origine. Elle condamnait à mort, incarcérait, dépouillait, parce qu'elle n'avait pas d'autre moyen de priver de l'autorité les hommes qui en étaient dépositaires. Aussi, après avoir agité Florence par l'anarchie, fut-elle l'instrument principal de la puissance des Médicis.

Il faut un pouvoir constitutionnel qui ait toujours ce que la balia avait d'utile, et qui n'ait jamais ce qu'elle avait de dangereux; c'est-à-dire, qui ne puisse ni condamner, ni incarcérer, ni dépouiller, ni proscrire, mais qui se borne à ôter le pouvoir aux hommes ou aux assemblées qui ne sauraient plus longtemps le posséder sans péril.

La monarchie constitutionnelle résout seule ce grand problème; et pour mieux fixer les idées, je prie le lecteur de rapprocher mes assertions de la réalité. Cette réalité se trouve dans la monarchie anglaise. Elle crée ce pouvoir neutre et intermédiaire : c'est le pouvoir royal séparé du pouvoir exécutif. Le pouvoir exécutif est destitué sans être poursuivi. Le roi n'a pas besoin de convaincre srs ministres d'un crime ou d'un projet coupable pour 1rs renvoyer ; il les renvoie sans les punir : ainsi Iniil ce qui est nécessaire a lieu, sans rien de ce qui esl injuste : et comme il

• Machiavel, Storie florentine, passim.

arrive toujours, ce moyen, parce qu'il est juste, est encore utile sous un autre point de vue.

C'est un grand vice dans toute constitution, que de ne laisser d'alternative aux hommes puissants qu'entre leur puissance et l'écliafaud.

Il y a, entre la destitution du pouvoir exécutif et son châtiment, la même différence qu'entre la dissolution des assemblées représentatives et la mise en accusation de leurs membres. Si l'on remplaçait la première de ces mesures par la seconde, nul doute que les assemblées menacées, non-seulement dans leur existence politique, mais dans leur existence individuelle, ne devinssent furieuses par le sentiment du péril, et que l'État ne fût exposé aux plus grands maux. Il en est de même du pouvoir exécutif. Si vous substituez à la faculté de le destituer sans le punir, celle de le mettre en jugement, vous excitez sa crainte et sa colère ; il défendra son pouvoir pour sa sûreté. La monarchie constitutionnelle prévient ce danger. Les représentants, après la dissolution de leur assemblée, les ministres, après leur destitution, rentrent dans la classe des autres citoyens, et les résultats de ces deux grands préservatifs contre les factions et les abus, sont également efficaces et paisibles.

III! La sanction royale est nécessaire pour que les résolutions des assemblées représentatives aient force de lois.

Observations. — Quand l'autorité chargée de veiller à l'exécution des lois n'a pas le droit de s'opposer à celles qu'elle trouve dangereuses, la division des pouvoirs, qui est d'ordinaire la garantie de la liberté, devient un danger et un fléau. Cette division est excellente, en ce qu'elle rapproche, autant qu'il est possible, l'intérêt des gouvernants de celui des gouvernés. Les hommes chargés de l'exécution des lois ont, par leur autorité même, mille moyens d'échapper à l'action de ces lois. Il est donc à redouter que, s'ils les font, elles ne se ressentent d'être faites par des hommes qui ne craignent pas qu'elles retombent sur eux. En séparant la confection des lois de leur exécution, vous atteignez ce but, que ceux qui font les lois, s'ils sont gouvernants en principe, sont gouvernés en application, et que ceux qui les exécutent, s'ils sont gouvernants en application, sont gouvernés en

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principe. Mais si, en divisant ainsi le pouvoir, vous ne mettez point de bornes à l'autorité législative, il arrive qu'une classe d'hommes t'ait les lois sans s'embarrasser des maux qu'elles occasionnent, et qu'une autre classe exécute ces lois, en se croyant innocente du mal qu'elle fait, parce qu'elle n'a pas contribué aux lois mêmes. La justice et l'humanité se trouvent entre ces deux classes, sans pouvoir parler ni à l'une ni à l'autre. Mieux vaudrail alors mille fois que le pouvoir qui exécute les lois fût aussi chargé de les faire. Au moins, apprécierait-il les difficultés et les douleurs de l'exécution.

Lorsque le prince concourt à la formation des lois et que son consentement est nécessaire, leurs vices n'arrivent jamais au même degré que lorsque les corps représentatifs décident sans appel. Le prince et les ministres s'éclairent par l'expérience. Ouand ils ne seraient pas ramenés par le sentiment de ce qui se doit, ils le seraient par la connaissance de ce qui se peut. Le pouvoir représentatif, au contraire, ne rencontre jamais l'expérience. L'impossibilité n'existe jamais pour lui. Il ne lui faut que vouloir, une autre autorité exécute. Or, vouloir est toujours possible : c'est exécuter qui ne l'est pds.

Un pouvoir obligé de prêter son appui à la loi qu'il désapprouve est bientôt sans force et sans considération. Il est sans force, parce que ses agents lui désobéissent, sûrs de ne pas lui déplaire en contrariant des ordres qui ne sont pas sa volonté. Il se déconsidère, en employant son autorité pour des mesures condamnées par son jugement ou sa conscience.

Aucun pouvoir n'exécute d'ailleurs avec zèle une loi qu'il désapprouve. Chaque obstacle lui est naturellement un secret triomphe. Il n'est pas dans l'homme de faire des efforts pour vaincre une résistance qui est en faveur de son opinion. Empêcher les hommes d'agir est déjà très-difficile; les contraindre à l'action est impossible. Cette vérité s'applique aux individus mêmes qui ne sont revêtus d'aucune puissance. A plus forte raison s'applique-t-elle aux dépositaires d'une grande autorité.

D'autres motifs encore rendent la sanction royal» ou le droit du veto indispensable.

Les gouvernements qui admettent des assemblées représentatives sont menacés d'un dang< r donl savent se préserver les gou-

reniements absolus, qui, à la vérité, en courent d'autres en bien plus grand nombre. Ce danger, c'est la multiplicité des lois. On peut dire que la multiplicité des lois est la maladie des Etats représentatifs, parce que dans ces États tout se fait par les lois, tandis que l'absence des lois est la maladie des monarchies sans limites, parce que dans cesmonarcliiestout se fait par les hommes.

La multiplicité des lois flatte dans les législateurs deux penchants naturels, le besoin d'agir et le plaisir de se croire nécessaire. Toutes les fois que, vous donnez à un homme une vocation spéciale, il aime mieux, faire plus que moins. Ceux qui sont chargés d'arrêter les vagabonds sur les grandes routes, sont tentés de chercher querelle à tous les voyageurs. Quand les espions n'ont rien découvert, ils inventent. Il suffit de créer dans un pays un ministère qui surveille les conspirateurs, pour qu'on entende parler sans cesse de conspirations. Les législateurs se partagent l'existence humaine, par droit de conquête, comme les généraux d'Alexandre se partageaient le monde.

C'est l'imprudente multiplicité des lois, qui, à de certaines époques, a jeté de la défaveur sur ce qu'il y a de noble, sur la liberté, et fait chercher un asile dans ce qu'il y a de plus misérable et de plus bas, dans la servitude.

Le veto est donc nécessaire, et il doit être absolu, tant pour la dignité du monarque, que pour l'exécution des lois mêmes, plusieurs lois sont importantes, surtout à l'époque où elles sont faites. C'est alors que l'on sent ou que l'on croit sentir leur nécessité. Le veto suspensif, qui ajourne à un temps éloigné une loi que ses auteurs disent urgente, paraît une véritable dérision: la question se dénature; on ne discute plus la loi, on discute sur les circonstances.

L'exercice du veto absolu repose sur une assertion raisonnable : la loi est mauvaise, je la repousse. L'exercice du veto suspensif qui se borne à dire: je n'adopte telle loi qu'à telle époque éloignée, prend souvent un caractère d'absurdité. Les auteurs de la loi fixent alors l'attention du peuple, non sur la loi sur laquelle ils auraient tort, mais sur l'époque qui semble leur donner raison. Prenons pour exemple un décret fameux et funeste, celui qui atteignit les prêtres en 1792. Si le roi eût pu lui opposer un veto absolu, la seule question eût été la bonté intrinsèque de la loi ;

DES PRÉROGATIVES ROYALES. 1 >s~

et certes, il n'eût pas été difficile d'en prouver l'injustice. Mais le roi n'étant investi que du veto suspensif, on n'examinait plus la loi en elle-même ; on disait : Les prêtres agitent la France aujourd'hui, et le roi refuse de les réprimer avant deux ans.

IV. Le roi peut ajourner les assemblées représentatives et dissoudre celle de ces assemblées qui est élue par le peuple.

Observations. — Aucune liberté ne peut exister, dans un grand pays, sans assemblées représentatives, investies de prérogatives légales et fortes. Mais ces assemblées ne sont pas sans danger ; et pour l'intérêt de la liberté même, il faut préparer des moyens infaillibles de prévenir leurs écarts.

Lorsqu'on n'impose point de bornes à l'autorité représentative, les représentants du peuple ne sont point des défenseurs de la liberté, mais des candidats de tyrannie; or, quand la tyrannie est constituée, elle est peut-être d'autant plus affreuse que les tyrans sont plus nombreux. Sous une constitution dont la repré- [ sentation nationale fait partie, la nation n'est libre que lorsque ses députés ont un frein.

Un assemblée ' qui ne peut être réprimée ni contenue, est de toutes les puissances la plus aveugle dans ses mouvements, la plus incalculable dans ses résultats, pour les membres mêmes qui la composent. Elle se précipite dans desexcesqui.au premieur coup d'œil, sembleraient s'exclure. Une activité indiscrète sur tous les objets, une multiplicité de lois sans mesure; le désir de plaire à la partie passionnée du peuple, en s'almndonnant à son impulsion, ou même en la devançant : le dépit que lui inspire la résistance qu'elle rencontre, ou la censure qu'elle soupçonne ; alors l'opposition au sens national, et l'obstination dans l'erreur; tantôt l'esprit de parti, qui ne laisse de chois, qu'entre les extrêmes;

tantôt l'esprit de corps, qui ne d je de force que pour usurper;

tour à tour la témérité ou l'indécision, la vioh née ou la fatigue, la complaisance pour un seul, ou la défiance contretous ; l'entraînement par des sensations purement physiques, comme l'enthousiasme ou la terreur; l'absence de toute responsabilité morale, la certitude d'échapper par le nombr< a la honte de la lâcheté, ou au péril (le l'audace : tels sontles vicesdes assemblées, lorsqu'elles

{ l'i ■ ditique, sup., p. 3 . . h. I.

nesontpasrenferméesdahsdeslimitesqu'ellesnepuissentfranchir.

Une assemblée dont la puissance est illimitée (et nous prouverons tout à l'heure qu'il n'y a de limite que dans la faculté de dissolution, attribuée à une autorité hors de l'assemblée), est plus dangereuse que le peuple. Les hommes réunis en grand nombre ont des mouvements généreux. Ils sont presque toujours vaincus par la pitié ou ramenés par la justice ; mais c'est qu'ils stipulent en leur propre nom. La foule peut sacrifier ses intérêts à ses émotions ; mais les représentants d'un peuple ne sont pas autorisés à lui imposer un tel sacrifice. La nature de leur mission les arrête. La violence d'un rassemblement populaire se combine en eux avec l'impassibilité d'un tribunal, et cette combinaison ne permet d'excès que celui de la rigueur. Ceux qu'on appelle traîtres dans une assemblée, sont d'ordinaire ceux qui réclament en faveur des mesures indulgentes. Les hommes implacables, si quelquefois ils sont blâmés, ne sont jamais suspects.

Aristide disait aux Athéniens rassemblés sur la place publique, que leur salut même serait trop chèrement acheté par une résolution injuste ou perfide. En professant cette doctrine, une assemblée craindrait que ses commettants, qui n'auraient reçu ni du raisonnement l'explication nécessaire, ni de l'éloquence l'impulsion généreuse, ne l'accusassent d'immoler l'intérêt public à l'intérêt privé.

Vainement compterait-on sur la force d'une majorité raisonnable, si cette majorité n'avait pas de garantie dans un pouvoir constitutionnel hors de l'assemblée. Une minorité bien unie, qui a l'avantage de l'attaque, qui effraye ou séduit, argumenteou menace tour à tour, domine tôt ou tard la majorité. La violence réunit les hommes, parce qu'elle les aveugle sur tout ce qui n'est pas leur but général. La modération les divise, parce qu'elle laisse leur esprit ouvert à toutes les considérations partielles.

L'assemblée constituante était composée des hommes les plus estimés, les plus éclairés de la France. Que de fois elle décréta des lois que sa propre raison réprouvait ! Il n'existait pas dans l'assemblée législative cent hommes qui voulussent renverser le trône. Elle fut néanmoins, d'un bout à l'autre de sa triste et courte carrière, entraînée dans une direction inverse de ses volontés ou de ses désirs. Les trois quarts de la Convention avaient

en horreur les crimes qui avaient souillé les premiers jours de la république ; et les auteurs de ces crimes, bien qu'en petit nombre dans son sein, ne tardèrent pas à la subjuguer.

Quiconque a parcouru les actes authentiques du parlement d'Angleterre, depuis 16 10 jusqu'à sa dispersion par le colonel Pride, avant la mort de Charles Ier, doit être convaincu que les deux tiers de ses membres désiraient ardemment la paix que leurs votes repoussaient sans cesse , et regardaient comme funeste une guerre dont ils proclamaient chaque jour unanimement la nécessité.

Conclura-t-on de ces exemples, qu'il ne faut pas d'assemblées représentatives? Mais alors le peuple n'aura plus d'organes, le gouvernement plus d'appui, le crédit public plus de garantie. La nation s'isolera de son chef; les individus s'isoleront de la nation, dont rien ne constatera l'existence. Ce sont les assemblées représentatives qui, seules, introduisent la vie dans le corps politique. Cette vie a sans doute ses dangers, et nous n'en avons pas affaibli l'image. Mais lorsque, pour s'en affranchir, les gouvernements veulent étouffer l'esprit national et y suppléer par du mécanisme, ils apprennent, à leurs dépens, qu'il y a d'autres dangers contre lesquels l'esprit national est seul une défense, et que le mécanisme le mieux combiné ne peut conjurer.

11 faut donc que les assemblées représentatives subsistent libres, imposantes, animées; mais il faut que leurs écarts puissent être réprimés. Or, la force répressive doit être placée au dehors. Les règles qu'une assemblée s'impose par sa volonté propre sont illusoires et impuissantes. La même majorité qui consent à s'enchaîner par des formes, brise à son gré ces formes et reprend le pouvoir après l'avoir abdiqué.

Le veto royal, nécessaire pour les lois de détail, est insuffisant contre la tendance générale. Il irrite l'assemblée hostile sans lu désarmer. La dissolution de cette assemblée est le remède unique.

Cette dissolution n'est point, comme on l'a dit, un outrage aux droits du peuple; c'est au contraire, quand 1rs élections sont libres, un appel fait à ses droits en faveur de ses intérêts. Je dis. quand les élections sont libres; car, quand elles ne sont pas libres, il n'y a point de système représentatif.

Entrer une assemblée qui s'obstinerait à m faire aucune lui. à

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ne pourvoir à aucun besoin, et un gouvernement qui n'aurait pas le droit de la dissoudre, quel moyen d'administration resterait-il? Or, quand un tel moyen ne se trouve pas dans l'organisation politique, les événements le placent dans la force. La force vient toujours à l'appui de la nécessité. Sans la faculté de dissoudre les assemblées représentatives, leur inviolabilité sera toujours une chimère. Elles seront frappées dans leur existence, faute d'une possibilité de renouveler leurs éléments.