XXVIII INTRODUCTION

respecte les institutions anglaises, disait-il, mais ce respect ne m'inspire point de prévention exclusive. Si j'ai souvent rendu hommage à la forme du gouvernement anglais, si j'ai paru désirer que la monarchie constitutionnelle de la France s'élevât sur les mêmes bases, c'est que l'expérience d'un siècle et demi de bonheur est pour moi d'un grand poids. J'ai recommandé, non pas l'imitation servile, mais l'étude approfondie de la constitution anglaise, et son application parmi nous dans tout ce qui peut nous convenir1. » Cette étude approfondie l'avait conduit à désirer pour la France une constitution qui ne s'éloignait- guère de la charte de 1814. Ses Réflexions sur les Constitutions et les Garanties, publiées le 24 mai 1814, dix jours avant la promulgation de la charte, sont un commentaire de cette loi qu'il ne connaissait pas. L 'Acte additionnel de 1815, qui fut son œuvre en grande partie, et les Principes politiques publiés à la même époque, ont le même caractère. L'expérieuce avait ramené à la monarchie le républicain de l'an III; la conversion n'avait pas été difficile. « La liberté, disait-il en 1818, Turdre, le bonheur dos peuples sont le but des associations humaines, les organisations politiques ne sont que des moyens; un républicain éclairé est beaucoup plus disposé à devenir un royaliste constitutionnel qu'un partisan de la monarchie absolue. Entre la monarchie constitutionnelle et la république, la différence est dans la forme. Entre la monarchie constitutionnelle et la monarchie absolue, la différence est dans le fond*. »

Exposer systématiquement la théorie politique de Benjamin Constant serait chose inutile. La plupart des idées qu'il soutenait ne lui appartiennent pas; c'étaient les principes que la France avait adoptés, les formes qu'elle a aimées de 1814 à 1848, formes vivantes encore, et qui ont en France des racines plus fortes qu'on ne suppose; on ne jouit pas

1 Inf. t. I, p. 466.

2 Inf. t. II, p. 70.

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impunément de la liberté durant trente-trois ans; je m'attacherai donc simplement aux opinions particulières à l'auteur.

Il n'avait aucun goût pour la démagogie; la révolution, ni même l'empire ne l'avaient réconcilié avec le suffrage universel ; il voulait deux chambres, l'une, élue tous les cinq ans, et nommée directement par les propriétaires; l'autre, héréditaire, et représentant la durée et la tradition.

S'il remettait l'élection aux propriétaires (et il entendait parla les industriels aussi bien que les possesseurs du sol), ce n'était pas par goût d'aristocratie, c'est uniquement parce qu'il croyait que la propriété donnait le loisir, l'indépendance et les lumières, trois conditions néeess, lires pour faire de bons choix.

« Le but néce?saire des non-propriétaires, disait-il, est d'arriver à la propriété : tous les moyens que vous leur donnerez, ils les emploieront dans ce but. Si, ù la liberté des facultés et d'industrie que vous leur devez, vous joignez les droits politiques que vous ne leur devez pas, ces droits, dans les mains du plus grand nombre, serviront infailliblement à envahir la propriété. Ils y marcheront par cette route irrégulière, au lieu de suivre la route naturelle, le travail; ce sera pour eux une source de corruption, pour l'État une source de désordres. Un écrivain célèbre a fort bien observé que lorsque les non-propriétaires ont des droits politiques, de trois eboses il en arrive une : ou ils ne reçoivent d'impulsion que d'eux-mêmes, et alors ils détruisent la société: ou ils reçoivent celle de l'homme, ou des hommes en pouvoir, et ils sont des instruments de tyrannie; ou ils reçoi vent celles des aspirants au pouvoir, et ils sont des instruments de faction ' . »

C'était donc au nom et dans l'intérêt de la liberté qu'il demandait un cens pour les électeurs et les éligibles, mais il ne voulait pas de fortes conditions de propriété ; car, disaitil : « L'indépendance est toute relative : aussitôt qu'un homme a de l'élévation dans l'âme, il ne lui faut que le nécessaire pour se passer du superflu. » l'our les députés néanmoins, il désirait une certaine aisance : «Leur éducation disait-il, est plus soignée, leur esprit plus libre, leur intel-

' lui'

\\\ INTRODUCTION'

ligence mieux préparée. La pauvreté a ses préjugés comme l'ignorance1. » Et c'est pour cela qu'il voulait que les fonctions de députés fussent gratuites. En somme, la loi de 1817 lui paraissait excellente, parce qu'elle plaçait le droit électoral là où était 'la véritable force du pays. « Cette force, disaitil, réside dans cette classe intermédiaire qui hait les préjugés parce qu'elle est éclairée, le crime, parce qu'elle est morale, les agitations, parce qu'elle est industrieuse et que les troubles civils tuent l'industrie2. » Benjamin Constant se faisait-il illusion, il est permis de le croire ; mais à cette époque la France n'en demandait pas davantage, et Benjamin Constant pensait qu'en politique, lorsque l'intérêt seul du pays est enjeu et non pas la justice, il faut obéir au temps.

A côté de la chambre populaire, il voulait une chambre héréditaire ; ne comprenant pas que la monarchie pût résister si elle n'était couverte en quelque façon par le privilège d'une pairie. «Pour que le gouvernement d'un seul subsiste sans classe héréditaire, disait-il, il faut que ce soit un pur despotisme... Les éléments du gouvernement d'un seul, sans classe héréditaire, sont : un homme qui commande, des soldats qui exécutent, un peuple qui obéit. Pour donner d'autres appuis à la monarchie, il faut une classe intermédiaire ; Montesquieu l'exige même dans la monarchie élective3. » En écrivant ces lignes, Benjamin Constant pensait visiblement au sénat impérial; et, en effet, une assemblée sans racines, et nommée par le maître, n'a pas la force de résistance d'une pairie, entourée de souvenirs. Mais peut-on créer une pairie héréditaire dans un pays d'égalité, comme la France? Benjamin Constant le croyait en 1815; ce fut en grande partie sur ses instances qu'on introduisit cette institution dans l'acte additionnel.

Napoléon, qui céda sur ce point comme sur tant d'autres,

1 Inf. t. 1, p. 51.

^ Inf. t. II, p. 362.

:< Inf. I. I. p. [98.

INTRODUCTION. XXXI

avait cependant un sentiment plus vrai de la situation. « La pairie , disait-il , est en désharmonie avec l'état présent des esprits; elle blessera l'orgueil de l'armée, elle trompera l'attente des partisans de l'égalité... Où voulez -vous que je trouve les éléments d'aristocratie que la pairie exige?... Sans souvenirs, sans éclat historique, sans grandes propriétés, sur quoi ma pairie sera-t-elle fondée ? Celle d'Angleterre est tout autre chose... Ce sont les nobles qui ont donné la liberté à l'Angleterre; la grande charte vient d'eux; ils ont grandi avec la constitution et font un avec elle; mais d'ici à trente ans, mes champignons de pairs ne seront que des soldats ou des chambellans ; on ne verra qu'un camp ou une antichambre '. »

Il n'y a point de réponse à des objections si justes. Benjamin Constant fut obligé de s'y rendre, quand l'expérience de la Restauration l'eut éclairé. En 1829, dans ses Mémoires sur les Cent-Jours, il abandonna une opinion qu'il avait si longtemps soutenue. « Avec notre disposition nationale, écritvait-il, notre amour pour l'égalité presque absolue, la division de nos propriétés, leur mobilité perpétuelle, l'influence toujours croissante du commerce, de l'industrie et des capitaux en portefeuille, devenus des éléments au moins aussi nécessaires à l'ordre social actuel , et sûrement des appuis plus indispensables aux gouvernements que la propriété foncière elle-même, une puissance héréditaire qui ne représente que le sol, qui repose sur la concentration des territoires dans la main du petit nombre, a quelque chose qui est contre la nature. La pairie, quand elle existe, peut subsister, et on le voit bien puisque nous en avons une ; mais si elle n existait pas, je la soupçonnerais d'être impossible2. » La révolution de 1830 allait donner raison aux soupçons de Benjamin Constant.

1 Inf. I. I, p

- Inf. i. I. p. 313.

XXXII MTBODUCTION.

Le problème cependant n'est pas résolu ; il est toujours malaisé de comprendre comment un pouvoir héréditaire placé en face d'une chambre élective, pourra se maintenir solidement quand il ne sera pas maître absolu de l'opinion. Les événements de 1848 ont prouvé qu'une pairie viagère nommée par le roi, si utile qu'elle fût à la discussion des lois en temps ordinaire, n'était d'aucun secours en une heure d'orage. Pour résister à la furie populaire, il faut, selon moi, une chambre qui sorte du peuple, et qui cependant ait l'esprit de sagesse et de tradition. C'est ce que les États- Unis et la Belgique ont obtenu, en constituant une aristocratie élective. Un sénat peu nombreux, nommé par le pays, pour une durée assez longue, et se renouvelant peu à peu, réunira toujours les hommes les plus distingués et les plus considérables de la nation. C'est là que sera l'influence dans les crises politiques; car c'est là que l'armée, la marine, l'administration, la propriété, auront leurs véritables chefs. Si chaque département était ainsi représenté à Paris par ses hommes les plus éminents, librement élus ; si le commerce, l'industrie, les lettres, les sciences, les arts, avaient aussi leurs hommes dans ce sénat vraiment national : qui ne voit que cette chambre haute aurait une autorité morale aussi favorable à la paix publique qu'à la liberté? Ce serait ce corps intermédiaire que rêvait Benjamin Constant : populaire par son origine, aristociatique dans le bon sens du mot, par les intérêts qu'il représente, et par l'esprit même de l'institution.

En ce qui touche les chambres, il est encore un point sur lequel Benjamin Constant insistait avec une grande vivacité. Il voulait bannir de la discussion les discours écrits. Son antipathie pour l'éloquence préparée était si forte qu'il avait, inséré dans l'Acte additionnel un article ainsi conçu : « Aucun discours écrit, excepté les rapports des commissions, les rapports des ministres sur les lois qui sont présentées, et les comptes qui sont rendus,

INTRODUCTION. \\\ill

ne peut être lu dans L'une ou l'autre des chambres '. » Cette horreur du discours écrit est assez singulière chez un homme qui avait pour habitude d'improviser ses. réponses la plume à la main, et qui, à la tribune, lisait des notes plutôt qu'il ne parlait. La longue expérience des assemblées lui avait appris que cette fureur d'éloquence avait eu pendant la révolution une influence désastreuse. «J'ai vu, disaitil, des représentants chercher des sujets de discours, pour que leur nom ue fût pas étranger aux grands mouvements qui avaient eu lieu : le sujet trouvé, le discours écrit, le résultat leur était indifférent 2. » Ce que voulait Robespierre, c'était de parler par la fenêtre, d'être lu au Moniteur, de répéter son discours aux Jacobins, d'avoir son jour de succès, son heure de célébrité. Ce n'était pas l'intérêt du pays, le désir de convaincre qui l'occupait, c'était le besoin de faire effet. Otez les discours écrits, et demandez-vous ce que serait devenue l'éloquence malsaine et jalouse de tous ces rhéteurs dont la vanité nous a coulé si cher.

À cette suppression des discours écrits, Benjamin Constant voyait deux avantages : l'un, qu'il y aurait une discussion sérieuse ; l'autre, que ceux qui ne savaient pas parler seraient obligés de se taire ; et, en politique, ce silence forcé a un intérêt public.

Qu'est-ce qu'une discussion? C'est un dialogue entre deux opinions opposées. Mais, disait Benjamin Constant avec un grand sens :

« Quand les orateurs se bornent à lire ce qu'ils ont écrit dans le silence de leur cabinet, ils ne discutent plus, ils amplifient; ils n'écoutent point, car ce».qu'ils entendraient ne doit rien changer à ce qu'ils vont dire; ils attendent que celui qu'ils doivent remplacer ait uni... Alors, il n'y a plus de discussion : chacun reproduit des objections déjà réfutées, chacun laisse de côté tout ce qu'il n'a pas prévu, tout ce qui dérangerait son plaidoyer terminé d'avance. Les orateurs se succèdent sans se ren-

' Acte additionnel de 1815, art. IC. - lui', t. 1, p. I

XXXIV INTRODUCTION

contrer; s'ils se réfutent, c'est par hasard; ils ressemblent à deux armées qui défileraient en sens opposé, l'une à côté de l'autre, s'apercevant à peine, évitant même de se regarder, de peur de sortir de la route irrévocablement tracée l. »

Cette discussion qui n'en est pas une, ce temps inutilement perdu, ne sont pas le seul inconvénient des discours écrits : le plus grave, celui sans doute qui a décide les Anglais à les proscrire, c'est d'anéantir toute discipline, et de faire une armée où il n'y a que des généraux. « En bannissant les discours écrits, disait Benjamin Constant, nous créerons dans nos assemblées ce qui leur a toujours manqué : cette majorité silencieuse qui, disciplinée, pour ainsi dire, par la supériorité des hommes de talent, est réduite à les écouter, faute de pouvoir parler à leur place ; qui s'éclaire , parce qu'elle est condamnée à être modeste, et qui devient raisonnable, en se taisant 2. »

L'opinion de Benjamin Constant paraîtra dure à ceux qui par fureur d'égalité nous réduiraient volontiers au niveau de la plus parfaite médiocrité ; je crois néanmoins cette opinion très-juste et d'une grande importance. Bannir des chambres les discours écrits, c'est en bannir la déclamation, et y substituer la langue des affaires; ce langage, tout homme qui sait bien ce dont il parle, peut aisément le tenir. L'exemple de l'Angleterre ne permet pas d'en douter. Ce n'est point aux avocats, c'est aux commerçants, aux fabricants, aux armateurs qu'a profité l'interdiclion des discours écrits. Mais, dira-t-on , si un homme de mérite est affligé d'une timidité ou d'une impuissance invincible, le condamnerez -vous à se taire? La réponse est aisée : qu'il imprime, on le lira, cela vaudra mieux pour lui que de lire à la séance une harangue qui n'est jamais en situation. Tantôt violente, parce qu'on s'est échauffé à froid dans le cabinet ; tantôt glaciale, parce qu'elle ne répond en rien

1 Inf. t. I, p. 64.

2 Inf. t. 1. p. G5.

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aux émotions du moment, cette éloquence apprêtée ne peut que troubler la discussion. Son moindre défaut, c'est l'ennui. Trop heureux le lecteur, quand la chambre ne l'écoute pas. Si vous êtes orateur, parlez; si vous n'êtes pas orateur et que vous sachiez écrire, publiez votre opinion. Impression pour impression, une brochure fera toujours plus d'effet que ces discours mort-nés qu'on enterre au Moniteur. Si vous ne savez ni parler ni écrire, suivez le sage conseil que donne le vieux proverbe : La parole est d'argent, mais le silence est d'or.

Revenons aux questions constitutionnelles.

11 est un principe, aujourd'hui fort abandonné, fort décrié, que Benjamin Constant a, pour ainsi dire, importé en France, et dont il a été le plus ardent défenseur. C'est la neutralité du pouvoir royal et la responsabilité politique des ministres. Ce principe est le fond même de la constitution anglaise; il a joué chez nous un grand rôle. Le roi règne et ne gouverne pas est une maxime sur laquelle on a discuté trente ans. Aujourd'hui, les nouveaux politiques n'en parlent qu'avec dédain ; mais ils sont un peu comme Sganarelle : ils ont mis le cœur à droite, et changé tout cela, sans être devenus de grands médecins. A tort ou à raison, Benjamin Constant ne comprenait pas qu'une constitution libre pût exi.-ter sans la responsabilité des ministres. Dans ses Principes de Politique, dans son Essai sur les Garanties, dans son traité De la Responsabilité des Minisires, on trouvera certainement ce qu'on a écrit de plus raisonnable, ou de plus spécieux, sur cette grave question.

Je ne veux point résumer les idées de notre publiciste ; je laisse au lecteur le plaisir de les chercher dans l'original; je dirai seulement que lorsque Benjamin Constant distinguait le pouvoir royal et le pouvoir ministériel, et faisait de celte distinction le pivot de la monarchie libérale, il ne cédait point à l'esprit de système, à une vaine manie d'invention ; il constatait simplement un fait attesté par Pexpé-

XXXVJ INTRnDI CTÎON.

rience ; c'est que, dans une monarchie, cette division est la condition même de la liberté constitutionnelle. La supprimer, c'est revenir au gouvernement absolu, ou, si l'on conserve quelques institutions représentatives, c'est entrer dans une voie sans issue. Nous en sommes là aujourd'hui; la question de responsabilité est une de celles qui, par la force des choses, reparaîtront dans un avenir prochain.

Il est facile de reprocher à nos anciennes chambres un despotisme tracassier ; de dire qu'on a brisé ce joug insupportable ; que la France, lasse des ambitions privées et des crises ministérielles, veut un gouvernement énergique et unitaire. Toute institution humaine a ses défauts; et tant qu'on n'envisage les choses que par un côté, il est aisé de les montrer sous un mauvais jour; mais ces institutions, il faut les remplacer par un système qui vaille mieux, qui ait moins d'inconvénients, ou qui du moins se donne la peine d'exister; ce système, je ne vois pas qu'on l'ait trouvé.

Je comprends le despotisme : c'est un régime violent, aussi peu sûr pour le maître que pour les sujets ; mais il est simple ; la volonté du prince fait la loi ; s'il se trompe, c'est à ses risques et périls.

Ce que je ne comprends pas, c'est un régime où les chambres ont un droit de contrôle et d'examen, et n'ont personne de responsable devant elles. La guerre est déclarée, de nouvelles alliances engagent la France dans une politique d'ambition ; des travaux publics considérables sont décrétés ; la propriété se trouve atteinte par des expropriations immenses; l'industrie se croit menacée par un nouveau tarif; le crédit public est engagé; la liberté individuelle est en péril. A qui s'en prendra la chambre, organe du pays?

Au chef de l'État? Tant que la chambre n'aura pas l'opinion pour elle, elle sera impuissante et ridicule; le jour où l'opinion la poussera, qu'y aura-t-il au bout de la discussion ? Qu'est-ce qu'un système qui force les représentants du pays à tout souffrir ou à attaquer ce qu'ils doivent res-

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pecter? N'y a-t-il donc pas de milieu entre la servitude et la sédition?

La responsabilité des ministres a été introduite en Angleterre aûn de prévenir ce danger; on a senti le besoin de mettre entre la royauté et les chambres des agents politiquement responsables, qu'on pût critiquer sans esprit de rébellion, et déplacer sans révolution. Otez cet intermédiaire dont la nécessité est évidente, le chef de l'État, exposé à tous les coups, se trouve compromis par ceux qui défendent sa politique non moins que par ceux qui l'attaquent. Il n'est pas d'acte, quel qu'il soit , qu'un ministre ou un préfet ne croie légitimer, en le couvrant d'un nom sacré ; le prince, engagé sans le savoir, se trouve ainsi responsable de mesures qu'il ignore, d'abus commis par des agents obscurs. Quel pouvoir, même infaillible, s'il était ainsi seul et toujours sur la brèche, serait de force à résister indéfiniment aux assauts de ses adversaires, aux fautes de ses amis?

Il faudra donc que de façon ou d'autre on en revienne à la responsabilité politique d'agents intermédiaires. L'invention des ministres sans portefeuille est ingénieuse; mais quel que soit le talent de ces orateurs officiels, ils ressemblent trop aux menins de la vieille cour, qui, si l'on en croit nos grand'mères, recevaient le fouet quand le dauphin avait tort. Que représentent-ils? Le chef de l'État? Alors ils sont inviolables; il n'y a plus de discussion. Les ministres? Ce sont alors des avocats d'office qui plaident pour un client fort compromis peut-être, mais qui, chose bizarre, est accusé, défendu et jugé, sans avoir le droit de se faire entendre. Que gagne-t-on à ce détour? Du jour où la chambre se sentira de force à exercer un contrôle efficace, du jour où elle rejettera un crédit en disant clairement pour quelle raison politique elle le rejette, on n'évitera plus la responsabilité. Sans doute on pourra essayer de combinaisons diverses, et soustraire plus ou moins longtemps le ministère, sinon les ministres, à l'influence de la chambre ; mais si l'on veut écar-