I. Le pouvoir représentatif réside en deux chambres

II. La première chambre est héréditaire , nommée par le roi , et le nombre de ses membres est illimité (4).

(1) Je n*ai traité ici que delà nécessité de distinguer le pou voirministériel ou exécutif d^avec le pouvoir royal , pour que la responsabilité fut possible. Quant à Porganisation de la responsabilité ^ je renvoie le lecteur à Touvrage sur la responsabilité des niinistrea.

(2) Il est à regretter que la cbarte n*ait pas aboli formellement cet article de nos constitutions antérieures. Aujourd'hui, encore, Ton ne peut poursuivre la réparation d^aucon délit , commis par le dépositaire le plus subalterne de Tautoritc , dans Texercice de ses fonctions , sans le consentement de la puissance suprême. Un citoyen est-il maltraité , calomnié, lésé d'une manière quelconque, par le maire de son village, la constitution actuelle, héritière de Tarticle 75 de celle de 1 an 8, se place entre lui et l'agresseur. Il y a ainsi dans cette seule classe de fonctionnaires quarante-quatre mille inviolables au moins, et peut-être deux cent mille dans les autres degrés de la hiérarchie. Ces inviolables peuvent tout faire sans qu'aucun tribunal ait la faculté d'instruire contre eux , tant quel'au' torité supérieure garde le silence.

(3) Tous les freins qu'une assemblée unique s'impose à elle-même , les précautions contre l'urgence, la nécessité des deux tiers des voix ou de l'unanimité ; tous ces freins, dis-je, sont illusoires. Une chambre unique met en présence une majorité et une minorité , avec cette circonstance de plus contre la minorité, que le règlement qu'elle invoque est I*ouvrage de la majorité, qui a toujours le sentiment de pouvoir défaire ce qu'elle a fait. La division des deux sections séparées crée au contraire deux corps qui ont intérêt à défendre leurs opinions respectives. Il y a majorité contre majorité. Celle du corps le plus nombreux n'étant elle-même qu'une majorité de convention , c*est-à-dire , factice , en comparaison de la nation entière , n'ose révoquer en doute lo légalité de la majorité moins nombreuse qui lui est opposée.

(4) Je ne me déguise point que cet article m'expose ù des objections très-graves. On m'a

Observations, — Dans une monarchie héréditaire , l'hérédité d'une classe est indispensable. Il est impossible de concevoir comment , dans un pays où toute distinction de naissance serait rejetée, on consacrerai^ ce privilège pour la transmission la plus importante , pour celle de la fonction qui intéresse le plus essentiellement le repos et la vie des citoyens. Pour que le gouvernement d'un seul subsiste sans classe héréditaire , il faut que ce soit un pur despotisme. Tout peut aller plus ou moins longtemps sous le despotisme qui n'est que la force. Mais tout ce qui se maintient par le despotisme court ses chances , c'est-à-dire, est menacé d'un renversement. Les éléments du gouvernement d'un seul, sans classe héréditaire, sont : un homme qui commande, des soldats qui exécutent, un peuple qui obéit. Pour donner d'autres appuis à la monarchie , il faut un corps intermédiaire : Montesquieu l'exige , même dans la monarchie élective. Partout où vous placez un seul homme à un tel degré d'élévation , il faut , si vous voulez le dispenser d'être toujours le glaive en main , lenvironner d'autre» hommes qui aient un intérêt à le défendre. L'expérience concourt ici avec le raisonnement. Les publicistes de tous les partis avaient prévu , dès 1791, le résultat de la noblesse en France , bien que la noblesse ne fût revêtue d aucune prérogative politique , et nul Anglais ne croira un instant à la stabilité de la monarchie anglaise, si la chambre des pairs était supprioiëe.

Ceax qui disputent l'hérédité à la première chambre , voudraient-ils laisser subsbter la noblesse à côté et à part de cette première chambre , et créer celle-ci seulement à vie ? Mais que serait une noblesse héréditaire sans fonctions , à côté d'une magistrature à vie revêtue de fonctions importantes? Ce qu'était la noblesse, en France , dans les dernières années qui ont précédé la révolution ; et c'est précisément ce qui a préparé sa perte. On ne voyait en elle qu'une décoration brillante , mais sans but précis; agréable à ses possesseurs, légèrement humiliante pour ceux qui ne la possédaient pas , mais sans moyens réels et sans force. Sa prééminence était devenue presque négative , c'est-à-dire , qu'elle se composait plutôt d'exclusions pour la classe roturière , que d'avantages positifs pour la classe préférée. Elle irritait sans contenir. Ce n'était point un corps intermédiaire qui maintint le peuple dans l'ordre , et qui veillât sur la liberté ; c'était une corporation sans base et sans place fixe dans le corps social. Tout concourait a l'affaiblir, jusqu'aux lumières et à la supériorité individuelle de ses propres membres. Séparée par le progrès des idée» d'avec la féodalité , elle était le souvenir indéfinissable d'un système à demi détruit.

Toute corporation politique a besoin , dans notre siècle , de se rattacher à des prérogatives constitutionnelles et déterminées. Ces prérogatives sont moins blessantes pour ceux qui ne les possèdent pas , et donnent en même

déjà reproché, dans une occasion où ce reproche m'étail fort pénible, mon opinion en favea^e Théréditéde U pairie. Si je persiste dans cette opinion , c>st qu'après y avoir de nouveau mûrement réfléchi , je ne vois pas qu*on puisse se passer d*une magistrature politique héréditaire dans une monarchie constitutionnelle ; et c'est dans cette hypothèse seule que j'écris. J'ai pourtant consacré une longue note à examiner les objections dans tonte leur force. Je voudrais sur ce point convaincre mes adversaires, ou être convaincu par eux; car il m'est douloureux de me trouver en opposition avec des hommes avec les» Ittels mon pins vif désir serait d^âtre toujours d'accord.

temps plus de force à ceux qui les possèdent. La pairie , si l'on fait choix de ce nom pour désigner la première chambre , la pairie sera une magistrature en même temps qu'une dignité ; elle sera moins exposée à être attaquée , et plus susceptible d'être défendue.

Remarquez de plus que , si cette première chambre n'est pas hérédi* taire , il faudra déterminer un mode d'en renouveler les éléments. Sera-ce la nomination du roi ? une chambre , nommée à vie par le roi , sera-t-elle assez forte pour contre-balancer une autre assemblée , émanée de l'élection populaire ? Dans la pairie héréditaire , les pairs deviennent forts de l'indépendance qu'ils acquièrent immédiatement après leur nomination ; ils prennent aux yeux du peuple un autre caractère que celui de simples délégués de la couronne. Vouloir deux chambres , l'une nommée par le roi , l'autre par le peuple, sans une difiërence fondamentale (car des élections viagères ressemblent trop à toute autre espèce d'élection ) , c'est mettre en présence les deux pouvoirs entre lesquels précisément il faut un intermédiaire : je veux dire celui du roi et celui du peuple.

Restons fidèles à l'expérience. Nous voyons la pairie héréditaire dans la Grande-Bretagne , compatible avec un haut degré de liberté civile et politique ; tous les citoyens qui se distinguent peuvent y parvenir. Elle n'a pas le seul caractère odieux de l'hérédité, le caractère e^.^lusif. Le lendemain de la nomination d'un simple citoyen à la pairie , il jouit des mêmes privilèges légaux que le plus ancien des pairs. Les branches cadettes des premières maisons d* Angleterre rentrent dans la masse du peuple ; elles forment un lien entre la pairie et la nation , comme la pairie elle-même forme un lien entre la nation et le trône.

Mais pourquoi , dit-on , ne pas limiter le nombre des membres de la chambre héréditaire? Personne de ceux qui ont proposé cette limitation n'a remarqué quel en serait le résultat.

Cette chambre héréditaire est un corps que le peuple n'a pas le droit d'élire , et que le gouvernement n'a pas le droit de dissoudre. Si le nombre des membres de ce corps est limité , un parti peut se former dans son sein « et ce parti, sans être appuyé de l'assentiment ni du gouvernement, ni du peuple , ne peut néanmoins être renversé que par le renversement de la constitution même.

Une époque remarquable dans les annales du parlement britannique fera ressortir l'importance de cette considération. En 1783 , le roi d'Angleterre renvoya de ses conseils la coalition de lord North et de M. Fox. Le parlement presque tout entier était du parti de cette coalition ; le peuple anglais était d'une opinion di£férente. Le roi en ayant appelé au peuple, par la dissolution de la cAambre des communes, une immense majorité vint appuyer le ministère nouveau. Mais supposez que la coalition eût eu en sa faveur la chambre des pairs , que le roi ne pouvait dissoudre , il est évident que, si la prérogative royale ne l'eût pas investi de la faculté de créer un nombre suffisant de nouveaux pairs , la coalition , repoussée à la fois par le monarque et par la nation , eût conservé , en dépit de l'an et de l'autre , la direction des affaires.

Limiter le nombre des pairs ou des sénateurs , ce serait créer une aristocratie formidable qui pourrait braver et le prince et les sujets. Toute constitution qui commettrait cette erreur ne tarderait pas à être brisée ; car il est nécessaire assurément que la volonté du prince et le vœu du

peuple , quand ils s'accordent , ne soient pas désobéis : et , lorsqu'une chose nécessaire ne peut s'opérer par la constitution , elle s'opère malgré la constitution.

Que si l'on objecte l'avilissement de la pairie par des créations de pairs trop multipliées , je dirai que le seul remède est l'intérêt ' du prince à ne pas rabaisser la dignité du corps qui Tentoure et le soutient. S'il s'écarte de cet intérêt, l'expérience l'y ramènera.

III. La seconde chambre est élue directement par le peuple. Obserraiiofiê (1). — Depuis les malheurs de îa révolution française, l'élection directe est décréditée.. Jusqu'à cette époque , toutes les vraisemblances de la théorie , tous les témoignages de la pratique , tous les écrivains anciens , toutes les expériences modernes déposaient en sa faveur. Le peuple d'Athènes , libre dans ses choix , n'a jamais , dit Xénophon , qui n'était nullement partial pour la démocratie , demandé pour des hommes indignes de les remplir, les emplois qui pouvaient intéresser son salut ou sa gloire. Tite-Live nous montre le résultat des comices de Rome , prouvant toujours que l'esprit du peuple était différent , lorsqu'il réclamait le droit de posséder les dignités de l'Etat , et lorsque^ le combat fini , la victoire remportée , il prononçait dans le calme, d après sa conscience et sa raison. Malgré les efforts des tribuns , malgré l'intérêt de sa classe , ses choix se dirigeaient constamment sur les plus vertueux et les plus illustres. Depuis 1688 les élections d'Angleterre n'ont porté dans la chambre des communes qne des propriétaires éclairés. L'on aurait peine à citer un Anglais , distingué par ses talents politiques , que l'élection n'ait pas honoré , s'il l'a briguée. La prospérité intérieure de l'Amérique , la liberté individuelle , qne des circonstances difficiles n'y ont jamais troublée , les discours et les actes de Jefferson , le choix d'un tel homme par des représentants élus par le peuple, forment, en faveur du suffrage populaire , une démonstration que rien ne peut affaiblir. Enfin , et ces autorités sont de quelque poids, les deux plus grands publicistes des temps modernes , Machiavel et Montesquieu (2) , attestent l'un et l'autre l'admirable instinct du peuple pour choisir ses organes et ses défenseurs.

Mais , dans l'histoire des dix années qui viennent de s'écouler, quelques faits paraissent flétrir l'élection populaire ; et , trompés par ces apparences, des écrivains qui se disent amis d'une sage liberté, prétendent que le peuple est incapable de faire de bons choix, et que ses mandataires, pour première condition, doivent n'être pas nommés par lui.

Deux causes ont contribué en France à cette déviation de la pratique de toutes les nations libres , et des principes de tous les temps. La première , c'est que l'élection populaire, proprement dite, n'a jamais existé parmi nous.

(t) Ces obseryations ont devancé de trois ans notre nouvelle et salutaire loi sur les élections , la seule loi populaire que nous devions au ministère actuel , la loi qui sauvera la France si oi dénaturent, miné blent

populaire a frappé les ennemis de la liberté et du gouvernement représentatif, on ne peut 8*empécheT de prévoir et de redouter quelque tentative de leur part pour abroger cette loi bienfaisante , et tous les raisonnements qui militent pour elle sont bons à reproduire et i répéter.

(3) Macbiav. déc. 1, 47. Montesq. Eap, des Lois , 11,2.

Dès FintroductioD de la représentation dans nos instUations politiques , Ton a redouté Tintervention du peaple , Ton a créé des assemblées électo* raies , et ces assemblées électorales ont dénaturé les effets de Télection. Les gouvernements dans lesquels le peuple est de quelque cbose , seraient le triomphe de la médiocrité sans une sorte d'électricité morale , dont la nature a doué les hommes comme pour assurer la domination du génie. Plus les assemblées sont nombreuses, plus cette électricité est puissante; .et comme , lorsqu'il est question d'élire , il est utile qu'elle dirige les choix, les assemblées chargées de la nomination des représentants du peuple doivent être aussi nombreuses que cela est compatible avec le bon ordre. En Angleterre, les candidats, du haut d'une tribune, au milieu d'une place publique , ou d'une plaine couverte de peuple , haranguent les électeurs qui les environnent. Dans nos assemblées électorales , le nombre était restreint , les formes sévères , un silence rigoureux était prescrit. Aucune question ne se présentait qui pût remuer les âmes et subjuguer momentanément le* prétentions individuelles et l'égoïsme de localité. Nul entraînement n'hélait possible. Or, les hommes vulgaires ne sont justes que lorsqu'ils sont entrain|^ ; ils ne sont entraînés que lorsque , réunis en foule, ils agissent et réagissent les uns sur les autres. Les assemblées électorales favorisaient, par leur oi^ganisation , l'envie et la nullité (IJ. Sans doute on a toujours vu siéger dans nos législatures des individus éclairés ; mais il faut convenir néanmoins qu'il s'y est introduit beaucoup d'hocnmes qui, n'ayant ni propriétés, ni facultés éminentes, n'auraient jamais obtenu , par un mode d'élection vraiment populaire , les suffrages de la nation. On n'attire les regards de plusieurs milliers de citoyens que par une gronde opulence ou par une réputation étendue. Quelques relations domestiques accaparent une majorité dans une réunion de deux à trois cents. Pour être nommé par le peuple , il faut avoir des partisans placés au-delà des alentours ordinaires, et par conséquent un mérite positiL Pour être choisi par quelques électeurs , il suffit de n'avoir point d'ennemis. L'avantage est tout entier pour les qualités négatives , et la chance est même contre le talent. Aussi la représentation nationale, parmi nous, a-t-elle été souvent moins avancée que l'opinion sur beaucoup d'objets {2J.

11 faut d'ailleurs , pour que l'élection soit populaire , qu'elle soit esseatielleraent libre. Or, à quelle époque l'a-t-elle été durant la révolution ? Est-ce a la fiu de 1791 , lorsque la France était agitée par des passions de

(1) Les collèges électoraux établit par Bonaparte ayaient tous les inconTéntents des anciennes assemblées électorales, et n'avaient pas incmele faible avantage d'être émanés comme elles d'une source populaire. Ces assemblées, créées à Tinstant où les nominations devaient avoir lieu , pouvaient être considérées comme représentant d'une manière plus ou moins exacte l'opinion de leurs commettants. Cette opinion , au contraire, ne pouvait pénétrer dans les collèges électoraux que lentement et partiellement. Elle n'y était jamais en majorité; et, quand elle devenait celle du collège, elle avait cessé le plus souvent d'être celle du peuple. Principes de politique , p. 76. Je ne puis m'empêcher de remarquer que je publiais ce blâme des collèges électoraux au moment où Bonaparte venait de les rétablir dans son acte additionnel , dont on a voulu rejeter sur moi la responsabilité toute entière.

(3) Je ne parle pas des questions de parti , sur lesquelles , au milieu des commotions , les lumières n'influent pas : je parle des objets d'économie politique.

tous genres ? Est-ce à la fin de 1 792 , après les massacres de septembre ? Est'Ce en 1795, après la journée du IS vendémiaire? Est-ce en 1799, après le 18 fructidor? Est-ce en Fan 7, lorsqu'un acte arbitraire avait frappé de nullité Texercice des droits du peuple , et que les citoyens de tous les partis refusaient de concourir à des élections menacées du même sort? Qui ne sent que les premiers essais d'une institution peuvent être accompAgnés de troubles étrangers à Tinstitution même? Le renversement de ce qui a existé , Tincertitude sur ce qui existe , les passions qui s'agitent en sens opposés , toutes ces choses sont d'ordinaire contemporaines des grands changements politiques chez les peuples avancés dans la civilisation, mais ne tiennent en rien aux principes ou à la nature de ce qu'on veut établir.

La seconde cause de nos défiances actuelles contre l'élection directe , c est qu'aucune de nos constitutions n'avait assigné de bornes au pouvoir législatif. La souveraineté du peuple , absolue , illimitée , avait été transmise parla nation , ou du moins en son nom , comme c'est l'ordinaire , par ceux qui la dominaient , à des assemblées représentatives. Il dut en résulter Farbitraire le plus inouï. La constitution (1), qui , la première , mit un terme à ce despotisme, ne restreignait pasencore suffisamment le pouvoir législatif. Elle ne consacrait ni Tindispensable veto du pouvoir royal , ni la possibilité non moins indispensable de la dissolution des assemblées représentatives ; elle ne garantissait pas même , comme certaines constitutions américaines (2), les droits les plus sacrés des individus , contre les empiétements des législateurs. Doit-on s'étonner que le pouvoir législatif ait continué de faire du mal ? L'on s'en est pris à l'élection directe ; c'était une méprise profonde. Il n^en fallait point accnser le mode de nomination des législateurs, mais la nature de leur autorité. Lafauten'en était pas aux choix faits parles représentés , mais aux pouvoirs sans frein des représentants. Le mal n'aurait pas été moins grand , quand les mandataires de la nation se seraient nommés eux-mêmes , ou quand ils auraient été nommes par une corporation constituée quelconque. Ce mal tenait à ce que leur volonté . décorée du nom de loi , n'était contre-balancée , réprimée , arrêtée par rien. Quand l'autorité législative s'étend à tout, elle ne peut faire que du mal , de quelque manière qu'elle soit nommée.

Les faits ne prouvent donc rien contre l'élection directe. Comparonslui maintenant les modes d'élection qu'on a prétendu lui substituer, et nous reviendrons aux raisonnements allégués contre elle pour justifier ces modes.

La constitution consulaire en a établi deux successivement. Je ne parlerai qu'en passant du premier, je veux dire de l'institution des listes d'éligibles. Cette institution , repoussée par l'opinion dès son origine , n'a pas résisté longtemps à cette puissance , qui cède quelquefois momentanément aux baïonnettes , mais qui finit toujours par avoir les baïonnettes de son côté. L'on ne voit plus aujourd'hui une nation de trente millions d'hommes , livrée a cinq mille privilégiés de création sou- Ci) La constitation dite de Van 5.

(â) Les membres de la législature de New-Jersey font serment de ne pas voter contre les élections périodiques, le jugement par jurés, la liberté de conscience , et celle de ia presse.

daine , autorisés seuls à remplir toutes les fonctions ëminentes de leur pays. Il faut en convenir , c'était une idée bizarre que d'ordonner au peuple , incapable , assurait-on , de faire des cboix éclairés , même en consacrant à ces choix son attention la plus réfléchie ; c'était , dis-je, une idée bizarre que d'ordonner à ce peuple de tracer d'une main rapide une foule de noms , dont il ig;norait le plus grand nombre , et de vouloir que , par cette nomenclature mécanique, sans rien accorder à ceux qu'il désignait, il déshéritât ceux qu'il oubliait ou qu'il ne connaissait pas.

Enfin elle fut détruite, cette oligarchie, plus resserrée en nombre, plus dénuée d'éclAt , que les aristocraties les plus abusives ; cette oligarchie , dont les membres n'avaient pour eux ni les grands souvenirs des nobles de la France on de l'Espagne , ni les fonctions positives des pairs d'Angleterre , ni la considération des patriciens de Venise ou de la Suisse.

Le principe de la notabilité , qui , comme on le verra , n'a pas été abandonné jusqu'ici , reposait sur une erreur spécieuse. Il importe à la liberté , disait-on , que les hommes impopulaires n'arrivent pas aux places , et il importe à l'ordre que les factieux ne s'en emparent pas ; on avait , en conséquence , exposé les amis du gouvernement à se voir exclus parle peuple , et les amis du peuple a se voir écartés par le gouvernement. Mais ce n'est point un mal que le gouvernement donne sa confiance à des hommes impopulaires, quand ils sont intègres et scrupuleux , pourvu que la liberté soit d'ailleurs entourée de sauvegardes ; et ce n'est pas un mal non plus que le peuple puisse remettre ses intérêts aux caractères indépendants , lorsque la constitution est du reste solidement organisée. Ce ne sont pas les talents qu'il faut exclure , même quand on les croit dangereux ; ce sont les intérêts qu'il faut concilier, et les garanties qu'il faut rendre inviolables. Par la notabilité , sans doute, les Scipions , a Rome, n'auraient pas été du nombredes éligibles, ni les Gracquesde celui des élus; mais qu'on ne pense pas que la paix y eût gagné : les dissentions civiles n'avaient, pour première cause , ni la fierté des Scipions, ni la turbulence des Gracques , mais les intérêts opposés des deux classes ennemies , et l'absence de tout pouvoir intermédiaire qui pût les calmer. Avec moins de talents ou d' éloquence les champions des deux castes n'en auraient pas eu moins d'archamement.

Les partisans de la notabilité croyaient jeter une grande défaveur sur leurs adversaires, en les accusant de ne s'élever contre cette féodalité nouvelle que parce qu'ils craignaient de n'en pas être membres. Mais , quand nous admettrions pour un instant qu'un intérêt ignoble préside toujours aux réclamations des hommes, en faudrait-il moins respecter des réclamations fondées? Les plébéiens peut-être ne luttaient contre les patriciens , qui traitaient leurs débiteurs comme des esclaves , que parce qu'ils n'étaient pas patriciens eux-mêmes. Les Ilotes se plaignaient probablement des Spartiates , parce qu'ils ne faisaient point partie de cette caste favorisée. Mais leurs plaintes en étaient-elles moins justes? Et qui donc osera prétendre que les opprimés ne réclament que faute d'être au nombre des oppresseurs ! C'est calomnier la nature humaine , dont une partie nombreuse , et la plus excellente, s'indigne des abus , lors même qu'ils tournent à son avantage , et ne veut ni souffrir l'injustice , ni la partager.

Le mode substitué aux listes d'éligibles , et qui a subsisté jusqu'à pré-