LE8 CRÉDITS PROVISOIRES

12 fois en retard '. Les mêmes errements ont prévalu après la guerre. Toulelois, en 1921, un gros elTort a été fait pour voter le budget de 1922 avant le 31 décembre 1921. On n'y a d'ailleurs réussi qu'eu bâclant le budget. — Parlois, le retard a tenu à des circouslances exceptionnelles : crise politique. Le plus souvent, le retard n'a d'autre cause que les mauvaises habitudes parlementaires : exagération du rôie politique donné au budget, adjonctions budgétaires {supra, p. ?n, 51 et s.).

Un a proposé des remèdes ^ : modilication du règlement en vue de hâter la discussion s, présentation des budgets des dépenses des différen s ministères en projets distincts, comme en Italie ; changement dans la date d'ouverture de l'exercice financitr (1er avril ou ier juillei), ce qui donnera»! au Parlement plus de temps pour discuter * (V. infra) ; ce dernier moyen est possible et môme c'est, à mon avis, le seul remède efficace, s'il en est un. Toutefois, il ne faut pas se faire illusion : en Italie, cette réforme, pas plus que le morcellement du budget, n'a supprimé les douzièmes provisoires. — Le mal sera très difficile à guérir : il s'agit surtout de modifier non pas les institutions, mais les habitudes.

La rubrique de la loi de douzième provisoire en indique l'objet : « Loi portant : \^ ouverture sur l'exercice... de crédits provisoire» applicables au mois de... ; 2^» autorisation de percevoir pendant le même mois les impôts et revenus publics »

On s'est posé ', la question de savoir si le gouvernement pouvait demander aux Gbambrtis le vole de douzièmes provisoires, alors qu'il ne leur avait pas souaù3 le projet du budget. En effet, a-t-on dit, les douzièmes provisoires ne sont que des acompies sur le bud/^et. Or s'il n'y a pas de budget déposé, comment accorder des acomptes, — L'objection est sans valeur. Les douzièmes provisoires soni un expédient imaginé pour respecter le principe fondamental du vote préalable des crédits par les Chambres. Il n'j a aucune imp-^issibilité, ni politique, ni juridique, ni financière, à ce que les Chambrps accordent au Gouvernement, pour assurer le fonctionnement régulier des services publics jusqu'à ce que le budget soit voté par le Parlement, un bloc de cèdits et lautorisatio'i de percevoir les impôts.

D'une manière précise, voici le contenu de la loi de douzièmes : i<^ La loi de douzièmes provisoires ouvre des crédits en bloc, pour le fonctionnement des services publics pendant un mois, deux mois, etc. La répartition de ce bloc de crédits par ministères et par chapitres est ensuite faite par d^^cret du Président de la République, sous la responsabilité des ministres ; 2o Elle autorise la mise en recouvrement des impôts : mais à cet

1. Pour les statistiques, voyez Jèze, Le Budget, p. 512 et s. ; voyez aussi LxFERRrÈRE, /:. S. L. F., 1914, p 88 et s. et p. 491 el s.

2. Pour les reinèdes proposés, vo\ez Jèze, Chronique pnancière, dans la Revue de Science et de lég. fin., 1911, p. T2 et s. ; suriont G. Jèze, Rapport génénU fait ua nom de la Commission extIapHrlem^ntaire sur 1» ryi'orme des raelbodes bu-lgétaires, J. O.. '27 novembre l9;7, Annexes, p. 279 et s

3 JÈZE, R. S. L. F., 1913, p. 425 et s. : LAFEBRrÈBE, R. S. L. F., 1914, p. 88 et s, ; Bon .ARD, Les pouvoirs financiers de la Chambre des dépulés, R. S. L. F., 1921, p. 131 et 1.

4. Exposé fies motifs du projet de loi a\ant Dour olijet îa création de nouvelles ressources fiscales, 13 janvier 1^20, R. S L. F., 1920, p. 134 et s.

ô. Voyez la discission à la (^.bambre des dépulés. séance dn 27 décembre 1919. J. O., Cli. Débuts, p. 5378 et s. ; et aussi le rapport de M. le sénateur MrLLiÈs-LACRoix, Cpr, sur cette question G. Jèze Les douzièmes provisoires, R. S. L. F.. 1920, p. U6 et s.

Jeze, Comptabilité. tl

162 FIXATION DES MESURES FINANClfeRES (dÉPENSES)

égard, il faut faire une distinction difficile à justifier, à mon avis * : les impôts directs sont autorisés pour Y année entière ; les impôts indirects ne sont autorisés que pour la période provisoire.

On ne voit pas pourquoi l'autorisation de percevoir tous les impôts — directs et indirects — n'est pas limitée à la période provisoire. Au point de vue des impôts, la loi de douzièmes a essentiellement un caractère potitique : donner aux Chambres le moyen d'assurer leur prépondérance, en coupant les vivres au Gouvernement. Pourquoi ce moyen est-il limité aux impôts indirects?

3^ La loi de douzièmes autorise des mesures financières analogues à celles prévues au budget général (moyens de trésorerie).

Il faut insister sur la portée exacte des autorisations. — a) Pour les recettes, il n'y a pas de doute ; la loi de douzième donne l'autorisation d'appliquer les lois d'impôt teltes qu'elles existent (ce qui comprend les réformes inscrites dans la loi des contributions directes votée au mois de juillet précédent 2), mais non les réformes souJiiises au Parlement et inscrites dans le projet de loi de finances. C'est une différence capitale avec la pratique anglaise, différence qui s'explique par l'effacement des Lords en matière financière. — b) Pour les dépenses, l'autorisation de payer ou à engager des dépenses est limitée à trois points de vue : quant au temps, quant à Vexercice {spécialité par exercice), quant à la somme. Cette somme n'est pas décomposée en chapitres: il n'y a pas de spécialité budgétaire par chapitres. La loi de douzième ouvre un crédit global', c'est le gouvernement qui fait la répartition par décret. — Comment cette somme globale est-elle calculée? Elle comprend approximativement ce qui sera nécessaire pour faire fonctionner les services publics pendant 1, 2, 3 mois, etc. Le Gouvernement indique, dans un tableau annexe, comment il est arrivé au chiffre global du crédit qu'il demande. Juridiquement, le crédit provisoire peut être fixé à une somme quelconque, car les Chambres peuvent opérer des réformes administratives au moyen du vote des crédits provisoires, comme elles le peuvent au moyen du vote des crédits définitifs {supra, p. 47 et s.). Mais politiquement et financièrement, réaliser des réformes administratives par fixation d'un crédit provisoire serait, le plus souvent, ordonner hâtivement des réformes sans les avoir étudiées; ce serait aussi forcer la main au Sénat et même à la Chambre des dépuiés. Le procédé le plus correct est de conserver comme base le budget de Tannée précédente. — Toutefois, dans la pratique, il n'en fut pas toujours ainsi. Parfois, on a calculé le crédit provisoire comme si le projet de budget devait être voté sans modification par les Chambres^. On avait admis que «les crédits provisoires demandés sont calculés d'après les propositions de la Commission du budget de la Chambre des députés, telles qu'elles résultent du rapport général y>. D'ailleurs, si les réformes projetées étaient importantes et pouvaient donner lieu à une discussio!) S(^rieuse, le crédit provisoire ne devait pas ^n tenir compte, sauf entente formelle entre les deux Chambres et le Gou vernement. — Il était enfin reconnu que le vole des crédits provisoires,

1. Sur les justifications proposées, voj-ez Jèze, / e Budqei. p. 516 et s. 2 Sur ce poioi JÈZE, La loi relative aux contributions directes, R. S. L. F., 1917, p. 463 et suiv.