RÈGLES DU BUDGET BRUT RT DE L 'UNIVERSALITÉ

De l'application de la règle du budget brut résulte une apparente augmentation du montant des dépenses et des receltes de l'Etat. Mais ce n'est là qu'une apparence; aucun changement n'est apporté aux charges réelles du pays. Il y a balance exacte entre la progression des revenus et celle des débours.

II. — Il y a aussi augmentation apparente, pour les mêmes motifs, par suite de l'application de la règle dite de V universalité, d'après laquelle toute recette, toute dépense doit figurer au budget. — Toutes les administrations sont susceptibles de produire des recettes. C'est ainsi, par exemple, que, dans tous les ministères, il y a du vieux mobilier inutilisable, de vieux papiers que Ton va vendre. Les Ministères de la Guerre et de la Marine, avec leur matériel (armes hors d'usage, chevaux réformés, navires déclassés, déchets des arsenaux, des manufactures d'armes, etc., etc.), offrent des ressources importantes. En vertu de la règle de l'universalité, toutes les recettes à provenir de ces aliénations, si minimes soient-elles, devront être inscrites au budget, et, par voie de conséquence, toutes les dépenses qui, k certaines époques, étaient acquittées avec leur produit devront être inscrites dans la colonne des dépenses du budget.

Ceci nous montre avec quelle prudence doivent être faites les comparaisons des dépenses publiques ou du montant des revenus soit d'un m<5me pays aux diverses époques de l'histoire, soit de pays différents. Gomme l'application des principes aboutit, par sa seule vertu, à une augmentation apparente du rendement des revenus et du montant des dépenses, il importe de bien voir, avant toute comparaison, d'abord si les budgets que l'on rapproche sont dressés d'après la règle de l'universalité, et ensuite de quelle manière cette règle est interprétée *.

m. — Ces deux règles, règle du budget brut, règle de V universalité, sont considérées, à juste titre, comme la condition essentielle du contrôle financier des Assemblées. Du moment que le Parlement est appelé à voter l'impôt et à fixer les dépenses qui en sont le fondement et la mesure, il faut que le budget lui présente la liste de toutes les dépenses et de toutes les recettes. Il n'y a aucune raison pour soustraire une dépense quelconque au contrôle du Parlement. S'il existait une seule dépense dont il n'aurait pas discuté la légitimité, le vote de l'impôt ne serait pas donné en pleine connaissance de cause.

11 est facile de comprendre que l'application stricte de nos deux règles rencontre une opposition très vigoureuse. Elles trouvent une hostilité très vive dans les administrations à qui elles enlèvent la faculté d'augmenter, par des ressources éventuelles, les crédits qui

1 G. JÈZE. Cours de Se. des finances, 6* édition, 192î, Les dépenses publiques, p. 56.

LA. PROCEDURE BUDGETAIRE

leur ont été alloués par le Parlement. Elles les enferment si étroitement dans ces crédits qu'aucune dépense ne peut plus être engagée sans que la légitimité en ait été démontrée aux Assemblées *.

I. — La plupart des législations consacrent aujourd'hui les deux règles ; par exemple, V Angleterre mais avec la réserve des appropriations in aidÇV. infra, p. 177) 2, la Belgique^ V Italie, la Prusse ^, etc.

En Prusse, le budget des exploitations industrielles est établi avec deux séries de chiffres : 1<* les chiffres bruis et 2» les chiffres nets, de façon à faire ressortir le résultat des exploitations. Ex. : chemins de fer de l'Etat, mines, salines. Ces doubles tableaux mettent en relief un écart considérable.

Dans le budget de X Empire allemand^ au contraire, avant la Révolution de 1918, c'est la règle du budget net qui était souvent appliquée : ainsi, le budget à' Empire ne contenait que les recettes nettes des douanes. De même, c'est le budget net qui, avant la Révolution de 1918, était pratiqué par le Wûrttemberg, la Bavière^ la Saxe, la Hesse *.

En Suisse, depuis 1911, le budget fédéral ne donne plus que les produits nets •' : ceci amena une réduction apparente des recettes et des dépenses d'environ 65 millions de fr.

Après expérience, on a reconnu que cette réforme avait de graves inconvénients. En 1914, on a annoncé une modification et le retour à la règle du budget brut ^

IL — La France est un des premiers pays qui ait adopté la règle du budget brut. Elle a apparu, pour la preojière fois, après la Révolution de 1789 ; mais il n'y eut pas, jusqu'à la Restauration, de budget véritable. En 1818, on fit aux impôts la première application de la règle du budget brut.

Dans son compte rendu de janvier 1781, Necker déclarait que, s'il n'appliquait pa,s la règle du budget brut malgré ses avantages, c'était à cause de l'absence

1. Cj)r. toutefois E. van der Smissen, Le budget brut. Ses inconvénienls et les '] moyens d'y parer, daus Reçue rh'S questions scientifiques, janvier 1912.

2. BoucARD et JÈzE, Eléments de Se des fin.. 2» éilition, 1899, t. I, p. 93 et s. et surtout Willoughby, The financial administration of Gréai Britain, 1917, p. 100 et s. tout le chapttie V, Appropriations in aid.

3 Pour la Belgique, Dubois, op. cit., u 15 et s. ; Matton, op cit., p. 4 ; — pour l'it-ilie (1 1884, art. 43. 45 § 2 ; Rès\., art. 248, 256) ; Bruni, Contabilità, op. cit., p 203 et a. ; de Gupis. op. cit., II. p 160 et ». ; — ['Our 'a Prusse (Const. art. 99; l. 1898, § 1, §2 al. 1, 2) ei l'Empire allemand. Schwarz, Form. Finanzverw., op. cit., p 25 et s.; — Herrfurth, dns preuss. Etatsw.,.op. cit., p 14 et s. ; — pour la Turquie, 1. 24 mai 1910, art. 18 et 19, R S. L. F 1910, p. 633; — pour la Russie, avant la Révolution de 1917, R. S. L. F., 1914, p. 277 et ?.

4. J'ignore si la législation a chan{;e depnis la Révolution a-'Iemaiule de 1918.

5. Gharton, Chronique financière R. S. L. F., 1911, p. 422. V. le me^ssue du Conseil li'déral, FeuiVe féa&rale suisse du 30 noveoibre 1910 et do 27 décembre 1910.

6. Message du Conseil fédéral, dans B. S. L. C. 1914, I, p. 556,

KKGI.ES nu BUDGET BRUT B:T DK L UiMVKRSALITÉ 175

(le comptabilité générale : « J'ai pensé, disait-il, qu'il fallait adopter une forme plus si'rjple et plus évidente, en ne composant le chapitre des revenus que des versements qui sont faits au Trésor royal par les différentes caisses, déduction faite des charges qu'elles sont tenues d'acquitter, et en ne portant pareillement <ians la colonne des dépenses que les parties qui sont payées par ce même Trésor royal... Le compte dos finances rendu dans cette forme, concluait Necker, ne présente au Trésor royal qu'une recette de 264 millions, alors que les revenus dépassent en realité 430 millions. Le surplus est consommé soit par des charges assignées sur les recettes générales.., soit par des dépenses dont le paiement est indiqué sur le domaine, sur le produit des régies, sur les impositions des pays d'Etat, etc. » '.

Dans la période intermédiaire, l'arrêté du 26 prairial an XI formula la règle du budget brut en ce qui concerne les recettes ^.

Après la Restauration, la loi de finances du 25 mars 1817 (art. 148) prescrivit au ministre des finances de présenter « le compte du recouvrement des produits bruts des contributions directes et indirectes ».

C'est en 1818, sur la demande de la Commission du budget que l'on inscrivit au budget des recettes le produit brut des impôts, et en dépense les frais de recouvrement. Du coup, le budget en recettes et en dépenses subit une augmentation apparente de 121 millions de francs. — D'ailleurs, dès 1820, la règle du budget brut fut abandonnée, sous prétexte que « le budget a pour destination spéciale de préi^enter l'état de tout ce qui doit légalement entrer au Trésor et de tout ce qui doit légalement en sortir ». Le véritable motif était que cette règle paraissait contraire au principe monarchique et « qu'elle tend à faire passer dans la main des Chambres une portion importante de la puissance executive. Les Chambres ont le droit de voter et de consentir l'impôt ; mais une fois que la loi des finances a été votée par elles et sanctionnée par le roi, l'exécution de cette loi appartient exclusivement au pouvoir qui gouverne » (rapport du marquis de Garnier, à la Gh. des pairs, 28 juillet 1821)3.

La règle du budget brut înt définitivement rétablie en 1821, taisant apparaître un relèvement des receltes et des dépenses de 132 millions de francs,

La règle du budget brut est aujourcrhui incontestée. Le décret sur la coraptabililé publique du 31 mai 18G2 (art. 16) la formule dans les termes suivants : « Il doit être fait recette du montant intégral des produits. Les frais de perception et de régie, ainsi Cfue les autres frais accessoires, sont portés en dépenses ».

La règle de l'universalité n'a apparu qu'un peu plus tard ; elle fut inscrite par M de Yillèle dans l'ordonnance du 14 septembre 1822.

« Les ministres ne peuvent accroître, par aucune ressource particulière, le montant des crédits afîectés aux dép.':*ns« s de leurs services respectifs. Lorsque quelques-uns des objets niobiliers ou immobiliers à leur disposition seront susceptibles d'être vendus, la vente ne pourra en être faite qu'avec le concours de la régie de l'Enregisti'ement (aujourd'hui des prf'posés des domaines) et dans les formes prescrites. Le produit de ces ventes, comme aussi la reslitotion des sommes qui auraient été payées iDdûment et par erreur sur les crédits, et que les parties prenantes n'auraient restituées qu'après iaclôfure du compte d'exercice, et généralement tous les autres fonds qui proviendraient d'une source étrangère aux crédits législatifs, seront versés à notre Trésor royal, et portés en recette au chapitre des produits divers de l'exercice courant » (art. 3).

1. BoucARD et JÈzE, EUrnents de Se. des fin&nces, 2" édition, 1902, I, p. 94 et s.