CLASSEMENT DES RECETTES ET DES DÉPENSES EN FRANCE

plus, pour \e personnel, le législateur a prescrit que les dépenses des traitemenls du personnel et les dépenses pour indemnités au personnel soient inscrites dans des chapitres distincts (l. 22 avril 1905, art. 43) \

Le budget français ne classe pas les dépenses en dépenses une fois faites et (if'penses périodiques ou permanentes. 11 ne les classe pas toujours non plus en dépenses ordinaires ou extraordinaires. Toutefois, avant 4914, dans les budgets des Ministères de la guerre et de la marine, on trouvait classé,es à part le?; dépenses pour constructions et matériel neufs et pour les approvisionnements de réserve ; de même, au budget du ministère des t\'avauî publics, les dépenses étaient classées en dépenses ordinaires (avet subdivision en personnel, entretien, dépenses diverses) et dépenses extmordinaires (avec subdivision en dépenses obligatoires assimilables à de? dettes d'Etat, travaux, dépenses diverses). — Depuis 19:22, ou classe le? dépenses en ordinaires et extraordinaires.

Le classement des recettes est aussi défectueux.

11 comprend : 1° \es impôts et revenus (avec subdivision en contributions directes, taxes assimilées aux contributions directes, produits de l'enregistrement, produits du timbre, impôt sur les opérations de bourse, taxe sur le revenu des valeurs mobilières, produits des douanes, pro(iuiVs des contributions indirectes, produits des sucres) ; 2° produits de m.onopoles et exploitations industrielles de l'Etat (avec subdivision en contributions in-lirectes, postes, télégraphes, téléphones, contributions et avances pour travaux télégraphiques et téléphoniques, produits de diverses exploitations) ; 3^ produits et revenus du domaine de VEtat (avec subdivision en produits du domaine autre que le domaine forestier, produits des forêts) ; 4'* produits divers du budget (dans lequel on fait rentrer toutes sortes de recettes : taxe des brevets d'invention, produit de la vente des publications du gouvernement, produits des maisons centrales, restitutions au Ti'ésor, etc.); 5" ressources exceptionnelles (produit de l'émission tl'obligations à court lerme, produit de legs faits à l'Etal, etc.); 6*^ recettes d'ordre, avec subdivision en recettes en atténuation de dépenses (produits universitaires, produits des amendes et condamnations pécuniaires, retenues pour les pensions, etc.), recettes d'ordre proprement dites (contingent de certaines communes ou départements dans les dépenses de police, reversement par les Compagnies de chemins de fer des avances à elles faites pour garantie d'intérêts, etc.).

Les 4e et 6e groupes de recettes sont très critiquables : on y range pêlemêle des recettes de nature juridique et financière bien différente et qui pourraient être rattachées à d'autres groupes.

Insistons sur les lacunes du classement des dépenses.

Au premier abord, il semble qu'il y ait en France un principe de classification rationnelle. Ainsi les dépenses du ministère des Finances sont divisées en cinq parties : !« Dette publique ; 2» Pouvoirs publics (Président de la République, Sénat, Chambre des députés) ; 3" Services généraux du ministère ; 4^ prais de régie, de perception et d'exploita-

1. Rapport de la Cour des Comptes sur 1907, R. S. L. F., 1910, p. 207.

lion des impôts et services publics ; 5^ Remboursements, restitutions et non valeurs. De plus, à la fin du budget, il y a une récapitulation des dépenses générales sous ces cinq chefs. — Mais, d'une part, le groupement des dépenses sous ces différents chefs dans le budget du Ministère des Finances n'est pas complet, loin de là; par exemple, les dépenses du service postal, télégraphique et téléphonique ne figurenl pas parmi les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics.

D'autre part, la récapitulation des dépenses générales est faite très sommairement, et Ton ne saurait y accorder aucune canfiance, parce que, si l'on va dans le détail, on s'aperçoit qu'il n'y a pas en réalité de groupement logique. Chaque ministère énumère ses dépenses à la queue leu leu, sans ordre ni méthode, au hasard des circonstances, sans vouloir se plier à un principe général uniforme de groupement ^

Le ministère des finances a toujours opposé la plus vive résistance à toute miisure de regroupement, 2. Aussi, le budget général des dépenses est il un amas incohérent. Au citurs du temps, on moditie, on retouche, on ajoute, on supprime. Les rubriques données aux chapitres de dépc^nses sont souvent libellées en termes vagues, si bien qu'on ne sait pas pour quel objet la dépense est demandée, li n'est pas rare que, pour un même objet de dépenses, des crédits soient répartis entre plusieurs ministères ou dans un même ministère entre plusieurs chapitres. Cette pratique semble voulue par les bureaux dans le but de dissimuler !e montant total d'une dépense en la morcelant et en la distribuant drtns différents coins du budget.

Pour savoir ce que coûte tel ou tel service, il faut dépister ces manœuvres, se livrer à des rapprochements très ditticiles. Dans ces conditions, un contrôle sérieux de la dépense n'est pas possible. Les commissions parlementaires décl irent ne pas comprendre le sens et la portée de certains chapitres de dépenses

Un autre inconvénient, ce sont des pertes de temps pour les Chambres ; par suite de la répartition d'une dépense dans des chapitres très éloignés les uns des autres, les débats sur le service tout entier recommencent, chaque fois qu'un des chapures d'un même service vient en discussion

Les grands vices du système ont été dénoncés depuis longtemps et on a proposé d'y porter remède ^ Mais rien n'a encore été fait, La loi de tinances du

1. Sur ce point, voyez l'étu<ie du prof. Laferrièbe, La réforme des écritures budgétaires, parue daii-j la R S. L. F., 1913, p 99 et siii". Voyez aus'Si G Jeze, Vers un classement plus méthodique des dépenses publiques, dans R s. L. F., 1914, |) ô03 et siiiv — Dans le riippori (ie M le déuule Marin sur les Comptes du ministère des Affaires etraugèies pour Vexercice 1901, «chambre, 11 juillet 1911, iioc. ri» li70, on trouvera de nombreux exi^mpl'-s concrets de tes pratiques.

2. Voyez, pnr exemple, la lutte qui s'est en-'agée, entre la Chambre et !e ministre, en 191'^, sur l'amendement Mauger. Sur la proposition de M. Maujier, la Cliambre vota, par deux fois, la disposition suivante u;orabattne par le Ministre des Finances et lepoussée par ie Sénat : Gtistrubre, séances du 15 rairs 191:5, J. 0., Gbamhre, Déhuit>i, p 1103 et sniv. ; 25 juillet 1913, J O., Chambre, D '6ats, p. 3017 ; 29 juillet 1913, J. 0., Cham le, hébats, p. 3086; Sénat, séance du 5 juin 1913, J. O., Sénat, Débats, p. 858) : « Dans les déveioppemeot» annexés par chaque ministre au projet du bu'ij^et, les articlps compris diins tes divers chapitres doivent porter fin licalion : i" des dépenses eti'ecluées pour ces mêmes articles ou ce.s mêmes chapitres pendant l'antépénultième année ; 2o dts crédits tombes en annulation ; 3» <tes crédits inscrits au budget du précédent exercice ». Cette méthode — qui est celle pratiquée couramment par i'AngleLerre — fut très vivement combattue par I« ministre des Finances.

3. Voyez la proposition de loi de M. Mariî», député (12 juillet 1912, Ch., Doc , 1913, II, n» "2196, p. 329 et suiv.), tendant à assurer la clarté, la sincérité et l'unité des écriture» budgétaires.

CLASSEMENT DKS RECETTES ET DES DÉPENSES EN l'RA.NGE 187

(5 juillet 19U, art. 98, a bien diacide (jue, « pour le budget de 1915, il serait pnbli.) en annexe de l'exposé des motifs du projet de budget de l'exercice 19 15 un tableau général des dépenses de l'Etal, déduction faite de tous doubles emplois, notamment pour les budgets annexfîs et pour tous cuuiptos spéciaux ». Coiunie ordre de classification, la loi de 1914 a donne les catégories suivantes. « Ces dépenses seront rnpardes entre les catégories ci-après : i* dépenses gagées sur les ressourres générales ; 2* fra.s de régie et autres dépenses qui sont la contre-partie de recettes; a" dépenses reiiihoursabies; 4' dépenses imputées sur fonds d'emprunt.). Cette classitication, (juelque propres qu'elle réalisât, ne donnait évidemment pas satistaction au besoin da elarté et de sincérité. La loi ne prescrivait pas un groupement logique, par service, des dépenses publiques, un groupement permcttcint de connaître les frais des ditîérents services publics, de suivre le mouvement des dépenses au cours dos années et d'éviter les doublevS emplois. D'ailleurs, la RUurre n'a p ts permis d'appliquer la loi de 1914. Kt le gouvernement a interpiéié la loi comme ne valant que pour le budget de 1915. Aussi le budget de 192^ n'en tient-il aucun compte L'état qui aonne le tableau indicatif des renseignements à fournir au.Y Chambres parles dillcrents ministères et services ne fait m4m» pus mention de l'art. 98 de la loi de 1914.

La Chambre des députés n'a pas abandonné l'idée d'obtenir des renseignements plus complets et une classification méthoditjue ues dépenses. Dans cet ordre (Tidées, il faut signaler la loi de fi .ances du 29 juin 1918. dont l'art. 59 a 4rci(lé que « à l'appui de chaque bud;;et. le ministre des Finances comajuniqueiaau Parlement le relevé des recettes e' des dépenses etfe -tuées au cours du dernier e.vercice clos pour les établissements publics de l'Etat pourvus d« l'autonomie financière et recevant des subventions de i'Elat ». Cela comprend un grand nombre de bcrvices, tels que : Hospice national des Quinze- Vingts, Insiitutiou nationale des jeunes aveugles, Institution nationale des souidsmuels de l*aris, de Gh ;rbourg, de Bordeaux, Ecoles nationales des missions ; Universités, Facultés, Muséum, InstiiuL français ii'arcbéologic orientale au Caire, Oni''.e national des Pupdles de la Nation, Musées nationaux et Musé» Ro lin. Office national de la propriétt^ industrielle, C )nservatoire des Arts et Métiers, Otfice national du comiiierce extérieur. Office nalionaî des mutilés et reformés de la guerre, Olfice colonial et Ecole coioniale, Otfice national de tourisme et Office national de la navigation (Décret du 7 janvier 1920). Mais c% ne sont là que des services secondaires. l*our l'ensemble des services de lEtat, il n'y a pas de groupement logique des dépenses permettant de connaître le «Dût total du service et le mouvement de ses dépenses.

La mauvaise volonté de l'administration a réaliser une réforme indispensable est manileste. 11 semble, d'ailleurs, que l'opposition des bureaux n'ait pas des motifs acceptables. Ce n'est pas seulement la répugnance à voir augmenter la besogne, c'est surtout la crainte de voir s'exercer sur leurs praii(iues le contrôle du Parlement «t de l'opinion publique Un des hommes politiques q d se sont attaciiés avec le plus de zèle et de ténacité à développer le contrôle parlementaire sur la gestion fin ucièie et à dénoncer les abus de la bureaucratie, M le député Louis Marin, qui fut rapporteur général de la Gominis.-ion du budget, a écrit en 1912 un véritable réquisitoire, qui n'est pas •xaiîéré 1 : «Quelle est la situation le notre système d'écritures budgétaires, par suite des complications t|u'un siècle a apportées dans les cadres du budget? Elles sont, à proprement parler, illisibles, non seulement pour le publia, mais pour les inities eux-mêmes .. Noifc système d'écritures budgétaires est «ncore plus inaboî^dable dans les chilïres et les idées qu'il traduit. Quand bien même quelques uns irouvenl le cliifîre qu'ils désirent, ils n'y trouvent aui-un des points de comparaison ou aucune des explications qui permettraient d'apprécier le bien fondé d'une proposition ou d'un vote. Notre système d'écriture» budgétaires est encore plus fallacieux aa ce sens que, sous une apparence de très grande régulardé, d'ordre parfait, d'explications complètes, il «ontîent toutes les erreurs et les incertitudes ; enfin il est pratiquement incontrôlable jusqu'ici, comme l'ont montré les premiers travaux de la Coua-