FORME EXTÉRIEURE DU BUDGET

le but de rassurer les capitalistes prêteurs de deniers, l'Etat consent aux Comi)agDies des garanties d'intérêt dans les conditions suivantes : l'Etat s'engage à parfaire les sommes nécessaires pour garantir aux porteurs, soit d'actions, soit d'obligations, un certain intérêt ; mais il est entendu [ue ces paiements ainsi faits par l'Etat sont simplement des avances qui devront être remboursées plus tard, sur les produits nets des lignes auxquelles s'applique la garantie, dès que ces produits nets dépasseront l'intérêt garanti. — Il j a deux façons de réaliser l'opération : ou bien inscrire chaque année au budget de l'Etat, en dépense, les sommes à verser aux Compagnies ; en recette, les remboursements effectués par les Compagnies; dans ce cas, on applique le système de l'unité budgétaire; — ou bien ouvrir un compte spécial du Trésor sous la rubrique : garantie d'intérêt ; inscrire au débit de ce compte toutes les sommes versées aux Compagnies et qui seront demandées au Trésor (ressources de la Dette flottante) ; inscrire à l'actif les sommes remboursées parles Compagnies ; dans ce cas, c'est le morcellement.

Enfin, la présentation, dans des documents distincts^ des divers éléments du budget général de TEtat biise, dans la forme, mais pas nécessairement dans le fond, l'unité budgétaire.

Voilà les deiix systèmes : unité, morcellement, et leurs principales applications.

Le morcellement a-t-il des avantages ? Lesquels ?

Le budget extraordinaire, le compte spécial, le budget annexe aboutissant au morcellement. Avant de les examiner séparément, il convient d'étudier la question générale de Y unité budgétaire ou du morcellement.

§ 1. — Unité ou Piuralité des documents budgétaires.

L'avantage d'avoir un seul document paraît incontestable. C'est pour le Parlement le meilleur moyen de contrôle et de comparaison, et, pour le public, le meilleur moyen de saisir, sans trop de recherches, l'ensemble des dépenses et des recettes du pays. Ces arguments paraissent décisifs.

L'inconvénient, c'est, lorsqu'il y a deux assemblées, de retarder la discussion devant la Chambre haute (saisie ordinairement la deuxième) jusqu'à ce que la Chambre populaire ait complètement achevé le vote du budget tout entier; cela relarde le vote du budget et peut réduire les pouvoirs financiers de la Chambre haute pressée par le temps.

A cet égard, la présentation du budget en parties distinctes — recettes, dépenses de chaque ministère, ou groupe de dépenses, — semble avantageuse.

On remarquera, d'ailleurs, que l'atteinte portée à l'unité budgétaire par la pluralité de documents peut être atténuée par la présentation Jkze, Comptabilité. 13

orale ou écrite d'une récapitulation d'ensemble. C'est ce qui a fait dire à certains partisans de la présentation fragmentaire qu'entre eux et les partisans de l'unité budgétaire « il n y avait absolument d'autre distance que l'épaisseur d'une ficelle * ». En réalité, on a un budget unique, mais il est présenté et voté par fragment.

Historiquement, la présentation fragmentaire du budget a apparu en premier lieu. L'unité budgétaire est postérieure. Elle n'existe pas partout, même aujourd'hui.

I. — En France^ pendant longtemps, la pluralité a prévalu, non seulement par suite de l'existence des budgets extraordinaires, mais encore en dehors des budgets extraordinaires.

Ainsi, tout d'abord, sous la Restauration, époque où il n'y avait pas de budgets extraordinaires, et sous la Monarchie de Juillet^ parfois le budget fut séparé ea deux lois distinctes : l'une pour les dépenses, VdiXxive pour les recettes.

La Constituante de 1848 revint à l'unité, pour le budget rectifié de 1848 ; pour l'exercice 1849, une loi séparée intervint pour les budgets de chaque ministère ; une dernière loi résuma, dans son dispositif et ses tableaux, l'ensemble du budget, en même temps qu'elle contenait les dispositions générales, les recettes et les services spéciaux. — En 1849, la Législative revint au système des deux lois : l'une des dépenses, l'autre des recettes.

Le Corps législatif du Second Empire, au contraire, renferma en une seule loi les recettes et les dépenses.

V Asseynblée nationale, élue en 1871, reprit le système de la Constituante de 1848, en ce qui concerne le budget de 1871 : douze lois distinctes furent votées, dont la dernière (loi du 30 mars 1872) comprenait le budget des recettes, les dépenses sur ressources spéciales, les dispositions diverses, en même temps qu'elle résumait l'ensemble du budget, sans toutefois en reproduire les tableaux. — Dès le budget de 1873, l'Assemblée revint à l'unité. — Sauf en 1876 et en 1878, où il y eut deux lois distinctes, l'une pour les dépenses, l'autre pour les recettes, c'est l'unité, qui a été suivie depuis lors.

L'atteinte portée à l'unité budgétaire fut, à toutes ces époques, corrigée par la loi de règlement des comptes, loi unique qui rapprochait les divers éléments du budget : recettes, dépenses.

Aujourd'hui, on a complètement renoncé, en France^ au morcellement : un seul volume contient toutes les dépenses et toutes les recettes de l'Etat 2.

II. — La plupart des autres pays observent, à ce point de vue, l'unité de document budgétaire.

1. M. Malou, Chambre belge des représentants, 17 décembre 1884. ^. V. toutefois plus loin ce qui sera dit sur la loi des contributions directes et le budget spécial des dépenses recouvrables sur l'Allemagne {infra, p. 202 et s.).