II. — Législations positives

I. — La France, au cours de son histoire financière, a hésité entre des systèmes divers, pratiquant tantôt le système du budget général unique, tantôt celui du budget extraordinaire. Elle s'était résolument attachée, dans les années qui ont précédé la grande guerre de 1914-18, à la théorie de Tunité budgétaire.

On peut distinguer plusieurs phases dans cette histoire ^.

a) Jusqu'à la Restauration, nous trouvons des budgets extraordinaires. L'Ancien Régime, la Révolution, le Consulat et V Empire firent un appel incessant aux eoiprunts ; on ne réunissait pas, dans un même document, les dépenses ordinaires et extraordinaires et les recettes ordinaires et extraordinaires.

h) La Restauration pratiqua, très généralement, Vunité budgétaire et repoussa le budget extraordinaire.

c) Une troisième phase, qui embrasse la Monarchie de Juillet, le Second Empire et les débuts de la troisième République, se caractérise par la pratique du budget extraordinaire. — Gela eut lieu surtout sous le second Empire, à partir de 1862. La loi de finances du 2 juillet 4862 décida qu'il serait créé, en dehors du budget ordinaire de l'Etat, un fonds affecté spécialement aux dépenses du budget extraordinaire. « Ce fonds sera fixé, chaque année, par une loi qui autorisera, en même temps, les dépenses auxquelles il sera affecté ». — Le second Empire persista jusqu'à la fin dans cette méthode.

Un moment, on put espérer que la troisième République renoncerait, dès le début, aux errements du budget extraordinaire et du morcellement budgétaire. Le budget extraordinaire fut supprimé par l'Assemblée nationale, mais le retour à l'unité budgétaire fut de courte durée. On peut relever, en effet, trois échecs principaux à la saine doctrine : l*' le compte de liquidation de 1872-75. 2^ le compte de liquidation de 1876-78. — Ces deux premiers comptes, l'un de 827,5 millions de francs, l'autre de 1.104 millions de francs de dépenses eurent pour objet la réparation de nos pertes et la réfection de nos forces militaires et navales. — 3^ le budget sur ressources extraordinaires créé en 1879. — Si, à l'extrême rigueur, étant donné les circonstances, les comptes de liquidation, ou tout au moins le premier compte de liquidation, pouvaient être justifiés, il n'en est pas de môme du budget sur ressources extraordinaires créé en 1879.

Voici le mouvement du budget extraordinaire de 1879 à 1890 2 (^en millions de francs).

d) Une quatrième phase nous ramène en 1890 à la doctrine de l'unité budgétaire.

1. BoucARD et JÈzE, Eléments de Se. des fin., (5« édition), t. I, p. 111 et s.

A partir de 1890, la troisième République poursuivit la politique dile des incorporations. En 1889, on avait limité le budget sur ressources extraordinaires aux dépenses de la guerre. La loi du 26 décembre 1890, portant fixation du budget général des dépenses et des recet- *' tes de l'exercice 1891, le supprima complètement. — Ce n'est pas à dire qu'il n'y eut plus trace, dans les budgets français, de dépenses extraordinaires *. Les budgets d'avant-guerre contenaient, pour le ministère de la Guerre et pour le ministère des Travaux publics, une section spéciale : dépenses extraordinaires. Mais cela ne faisait pas un budget extraordinaire : non seulement ces dépenses étaient couvertes, en principe, par les ressources générales, par l'impôt, mais encore elles étaient comprises dans les tableaux budgétaires. Ce n'étaient que des subdivisions du budget général des dépenses, une classification des dépenses (V. supra, p. 18^).

Cette politique était d'ailleurs contestée.

On disait qu'il ne fallait pas se faire trop d'illusions sur la suppression du budget extraordinaire et sur la valeur de la politique des incorporations. L'effet des incorporations est de porter le total des dépenses publiques à un chiffre tel que les impôts ne suffisent pas ; il faut donc recourir à l'emprunt. On prend ainsi l'habitude d'inscrire les ressources d'emprunt dans les voies et moyens du budget général. Or, n'est-ce pas là ce que l'on reprochait surtout aux budgets extraordinaires ?

La critique n'est pas fondée. Si, à la suite des incorporations, on recourt à l'emprunt pour obtenir l'équilibre budgétaire, ce n'est pas une conséquence nécessaire de la politique de l'unité budgétaire ; il y a là un expédient. Même alors, tout le monde reconnaît que c'est l'ultime des voies et moyens ; on n'y a recours qu'en désespoir de cause, après avoir vainement essayé de faire voter des impôts. D'autre part, l'autorisation d'emprunter n'est donnée que conditionnellement, sHl n'y a pas d'excédent budgétaire. Au contraire, dans le budget extraordinaire proprement dit, l'emprunt est la ressource normale, certaine, avouée ; il y aura sûrement emprunt, qu'il y ait ou non des excédents budgétaires : on ne cherche pas à couvrir ces dépenses par l'impôt. — La différence n'est-elle pas capitale ?

e) La guerre de 1914-18 amena de nouvelles pratiques. A partir de la , guerre, il n'y eut plus de budget ordinaire ; le Parlement vota en bloc, | régulièrement, tous les trois mois, des crédits pour le maintien de tous les services publics, sans distinction entre les dépenses de guerre et les autres. On appela ces lois, inexactement, lois de crédits provisoires. Pour faciliter la rédaction des comptes, il fut décidé qu'à la fm de chaque année le Parlement voterait un état récapitulatif des crédits alloués pendant le cours de l'année (loi portant conversion en crédits définitifs des crédits provisoires ouverts au titre du budget général et au litre des budgets annexes de l'exercice 191 ..). Pour les recettes, il n'y eut plus de budget; mais, dans chacune des lois de crédits provisoires,

1. Voyez G. Jèze, Histoire du principe de Vunité biidgétaire en France depuis 1870, dans R. S. L. F. 1906, p. 622 ©t s.

LE BUDGET p]XTRAORDIi\AIRE KN FRANCE 201

le Parlement donnait l'autorisalion de percevoir « les itiipôls indirects et les produits el revenus publics » pendant le trimestre suivant. La loi I de crédits provisoires pour le premier trimestre donnait l'autorisation de \)evce\o'\v pendant toute tannée les impôts directs. — Aucun tableau détaillé de ces recettes ne fut présenté.

f) En 4918, on revint, /îowr les services civils^ à la pratique traditionnelle du budget (loi du 29 juin 1918). Mais on mit à part, dans des lois spéciales de crédits provisoires, toutes les dépenses militaires et les « dépenses exceptionnelles des services civils ».

g) Ce système fut abandonné en 1920. On créa un budget extraordinaire, avec 5.420 millions de dépenses dites exceptionnelles '.

Pour le justiGer, le ministre des finances, M. Klotz, déclarait : « Les bouleversements que le monde entier a subis de 1914 à 1918 ont entraîné après eux une situation sans précédent au point de vue budgétaire. La nécessité de liquider la guerre et de reconstituer le pays nous impose des obligations qu'il nous faut inéluctablement, ou bien assumer sur le champ, ou bien remplir dans une période de temps aussi courte que possible, sans que nous puissions subordonner nos engagements de dépenses aux disponibilités normales de chaque exercice. Il nouf est donc indispensable de séparer des charges normales et permanentes du pays celles qui répondent aux besoins spéciaux de l'heure. — Les discussions d'école sur les inconvénients du budget extraordinaire et la nécessité de présenter dans une nomenclature unique l'ensemble des dépenses de l'Etat deviennent sans intérêt pratique en face du chiffre formidable auquel doivent actuellement s'élever ces dépenses. On ne peut demander d'incorporer à un budget ordinaire, qui atteint à lui seul près de 48 milliards, des dépenses non renouvelables s'élevant à 7 milliards et demi. Jamais le recours au budget extraordinaire ne peut, autant qu'à l'heure actuelle, se justifier par de si légitimes et impérieuses raisons ».

Le principal objet était d'établir sur le papier l'équilibre financier du budget ordinaire, en le débarrassant du plus grand nombre possible de dépenses qualifiées d'extraordinaires.

« Sans doute, avouait le ministre, avant la guerre, le budget ordinaire qui était le seul, comportait chaque année des dotations pour les dépenses de cet ordre [dépenses de premier établissement nécessitées par l'amélioration de notre outillage national). Mais à la génération actuelle, des sacrifices de toutes sortes ont été et sont encore imposés. Elle a sauvé le patrimoine national. Elle peut et doit, en toute justice, être momentanément dispensée d'apporter son contmgent annuel au développement annuel de ce patrimoine. Les générations futures doivent profiter, en réalité, de toutes les dépenses inscrites au budget extraordinaire, puisqu'elles utiliseront l'outillage économique du pays et que les charges les plus pénibles de la guerre leur auront été épargnées. Il était donc rationnel et légitime de dresser à part le compte de ces dépenses et d'en assurer le paiement au moyen de recouvrements exceptionnela, soit en recourant à des emprunts dont le poids se répartira équitablemenl entre le présent et l'avenir ».

D'ailleurs, la loi de 1920 prit soin de ne pas trop séparer le budget extraordinaire du budget ordinaire. Elle en fit un titre spécial de la loi de finances, à la suite du budget ordinaire, dans le même document.

1. Exposé des raolifs du projet de budget pour 1920, 13 janvier 1920, n» 168, p. 17 et s. ; R. S. L. F., 1920, p, 144 et s. ; — Exposé des motifs du projet de budget pour 1922, 8 juillet 1921, w 3068, R. S. L. F., 1921, p. 613 et s.

« Nous n'avons pas voulu, disait le ministre, séparer nos propositions sur ce point (budget extraordinaire) de celles concernant les dépenses ordinaires. Nous attachons la plus haute importance, au contraire, à ce que les unes et les autres, soumises à totre sanction dans un cadre budgétaire général, puissent être examinées d'ensemble et suivant des voies coordonnées ».

Ceci donnait au budget extraordinaire de 1920 une pliysionomie nouvelle dans l'histoire financière française.

La loi de 1920 créa aussi, dans le cadre général du budget général^ un deuxième budget extraordinaire : le budget spécial des dépenses recouvrables sur les versements à recevoir en exécution des traités de paix. On affirmait — inexactement — qu'il ne comprenait que des dépenses de cette nature ; or, on ne savait pas encore quel serait le montant des sommes à recouvrer sur TAllemagne ; mais il était d'ores et déjà certain que toutes les dépenses inscrites à ce budget spécial ne seraient pas payées par l'Allemagne.

Enfin la loi de 1920 mit à part les dépenses d'Etat afférentes à l' Alsace-Lorraine.

C'était une méthode déplorable de morcellement en vue de dissimuler la véritable situation financière.

h) En 1921, le ministre des finances, M. Doumer dénonça les abus auxquels avait donné lieu la création du budget extraordinaire et en proposa là suppression.

Le ministre exposait les motifs qui l'avaient fait établir en 1920 : « Héritier du régime de douzièmes provisoires trimestriels imaginé au début de la guerre, le budget extraordinaire a été institué par la loi de finances de rexercice 1920 avec une dotation de 5.420 raillions ; il a subsisté, pour l'exercice 1921, avec une dotation de 3.236 millions. Il groupait, en premier lieu, des dépenses militaires afférentes à la liquidation des charges directes laissées par la guerre, à la remise en état d'établissements et de matériel et aussi à certaines opérations extérieures... Il s'agit bien là de dépenses proprement exceptionnelles par leur origine et par leur nature. Elies vont en décroissant et sont, pour la plupart, destinées à disparaître complètement dans un avenir peu éloigné. Le budget extraordinaire de 1920 et 1921 se dilTérencie ainsi très nettement, sauf le nom, des budgets extraordinaires que certaines périodes d'avant guerre ont connus et qui, pour des raisons masquant le plus souvent des soucis d'équilibre, détachaient de l'ensemble budgétaire des blocs de dépenses auxquels il était fait face au moyen de fonds d'emprunt. — Tel qu'il figure dans la dernière loi de finances (de 1921), le budget extraordinaire s'apparente plutôt aux comptes de liquidation institués après la guerre de 1870. Ce n'est, somme toute, qu'une de ces formules de transition, dans lesquelles, en dehors des raisons de principe, il est toujours mauvais de persister ».

A l'appui de sa proposition de suppression, le ministre développait l'argumentation suivante : « La tâche d'examiner nos finances en ramenant l'équilibre dans le budget ne pouvait être menée à bien. . . sans l'abandon d'une foule do pratiques sérieuses... Tous ces actes de mauvaise administration sont possibles par ce que leurs répercussions inévitables apparaissent insuffisamment dans un régime budgétaiî^e dont Vordre et la clarté sont exclus : budget ordinaire, budget extraordinaire, budget des dépenses recouvrables, comptes

1. Exposé des motifs du projet de budget pour 1922, 8 juillet 1921, jB. S. L, C, juillet 4921, p. 6 et s. ; R, S. L. F.. 1921, p. 613 et s.